III SA/Po 421/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant specjalista Justyna Hołyńska-Matela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2026 r. sprawy ze skargi A. W., T. W. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 17 maja 2016 r. nr XXVIII/245/2016 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych Gminy Pobiedziska 1. stwierdza nieważność § 10 pkt 4 zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], obręb Polska Wieś, gmina Pobiedziska; 2. zasądza od Gminy Pobiedziska na rzecz skarżących A. W. i T. W., solidarnie, kwotę 814 zł (osiemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Na sesji w dniu 17 maja 2016 r. Rada Miejska Gminy Pobiedziska (dalej: Rada Gminy lub Organ) podjęła uchwałę nr XXVIII/245/2016 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych Gminy Pobiedziska (zwaną dalej "Uchwałą", "Planem miejscowym" lub "Planem"). Pismem z 5 lutego 2026 r. A. W. i T. W. (dalej łącznie: Skarżący), reprezentowani przez a. E., wywiedli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na Uchwałę, zaskarżając ją "w części, tj. § 10 pkt 4 Uchwały w zw. z rysunkiem planu stanowiącym załącznik nr 11a do Uchwały - w zakresie nieruchomości gruntowej składającej się z działki o numerze ewidencyjnym 39, gmina Pobiedziska, obręb Polska Wieś". Zarzuciwszy naruszenie: 1. art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, art. 140 k.c. oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w skrócie: u.p.z.p.) – przez ich niezastosowanie i zaniechanie uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności Skarżących oraz zaniechanie rozważenia ich interesu przy określeniu potencjalnego sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu, co stanowi nadmierną ingerencję w sferę prawa własności i nadużycie władztwa planistycznego, 2. art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP – przez dowolne potraktowanie działki Skarżących i nieuzasadnione wyłączanie spod postanowień Uchwały tylko niektórych nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z działką Skarżących, nie poddając ich takim samym rygorom jak grunt Skarżących. Uchwałą wprowadzono stan nierównej sytuacji prawnej Skarżących względem możliwości zabudowy ich działki, 3. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 118 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (w skrócie: ZTP) – przez ich niezastosowanie i uregulowanie w Uchwale materii uregulowanej już aktami wyższego rzędu (ustawami), i modyfikowanie w Uchwale przepisów ustawowych (art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody; w skrócie: u.o.p.), co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, 4. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 118 w zw. z § 143 ZTP – przez ich niezastosowanie i uregulowanie w Uchwale przepisów bezprawnie ingerujących w materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane; w skrócie: p.b.), co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności Uchwały w zaskarżonej części, przeprowadzenie dowodu z wyszczególnionych dokumentów oraz o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez adwokata, powiększonych o kwotę 34 zł tytułem uiszczonych dwóch opłat skarbowych od pełnomocnictwa, a w pozostałym zakresie według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi rozwinięto i umotywowano podniesione zarzuty, wskazując w szczególności, że przedmiotowa działka jest objęta uchwałą Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska Nr V/40/2011 z dnia 24 lutego 2011 r., którą uchwalono studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Pobiedziska z 2011 r. (dalej: Studium). Działka Skarżących została ujęta w strefie II (strefa rolno-przyrodnicza). W Planie zaś działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem R/ZO stanowiącym tereny rolnicze i zieleni otwartej (§ 3 pkt 3 Uchwały). Zdaniem Skarżących w § 10 pkt 4 Uchwały na terenach rolniczych i zieleni, oznaczonych na rysunku symbolami R/ZO, bezpodstawnie ustala się zakaz zabudowy za wyjątkiem urządzeń infrastruktury technicznej i teletechnicznej. W Uchwale nie wskazano bowiem jakiejkolwiek podstawy faktycznej lub prawnej dla tak daleko idącego zakazu – działanie Rady Gminy w tym zakresie jest zatem przypadkowe i dowolne. Skarżący argumentowali, że Organ nie dokonał rozważnego, uzasadnionego oraz racjonalnego uwzględnienia ich prawa własności, co stanowić ma o nadmiernej i bezpodstawnej ingerencji w sferę własności Skarżących i nadużyciu władztwa planistycznego. Skarżący podkreślili też, że przedmiotowa działka położona jest na obszarze objętym dwoma formami ochrony przyrody. Formy te w sposób kompletny i szczegółowy określają cele ochrony oraz wynikające z nich zasady planistyczne. Tym samym – w ich ocenie – brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla ograniczenia prawa własności Skarżących w Uchwale, w szczególności z uwagi na okoliczność, że ewentualne ograniczenia wynikające z potrzeb ochrony środowiska działki zostały już uregulowane w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 7 uchwały nr XXXVII/728/13 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 30 września 2013 r. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego Promno wprowadzono zakaz budowania nowych obiektów budowlanych wyłącznie w odniesieniu do terenów znajdujących się w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, czy też innych obiektów wodnych. Ten zakaz w żaden sposób nie pokrywa się z zakazem wynikającym z § 10 pkt 4 Uchwały. Nadto zakaz ten nie dotyczy działki Skarżących o nr ewid. 39, bowiem ona nie znajduje się we wskazanym pasie szerokości 100 m. Nie znajduje się też w strefie ochrony krajobrazu parku krajobrazowego. Dodatkowo Skarżący podkreślili, że na działkach sąsiednich (bezpośrednio graniczących z działką nr ewid. 39) Uchwała dopuszcza już zabudowę. Ponadto w skardze wyjaśniono, że pismem z 21 stycznia 2026 r. (doręczonym Radzie Gminy 25 stycznia 2026 r.) Skarżący wezwali Organ do usunięcia naruszenia prawa, a następnie bez wyczekiwania na jego odpowiedź wnieśli skargę. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy Pobiedziska (zwanego dalej: Burmistrzem), wniosła o oddalenie skargi. Odnosząc się do jej zarzutów, Organ stwierdził, że Skarżący, nabywając w 2023 roku przedmiotową działkę, stanowiącą grunt rolny, po cenie wielokrotnie niższej od poziomu cen gruntów budowlanych, mieli świadomość oraz wiedzę, że od prawie pięciu lat obowiązuje dla tej działki miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (w skrócie: m.p.z.p.), który przeznacza ją pod tereny rolnicze i zieleni otwartej. Obecnie zaś Skarżący, nie zważając na posiadaną wiedzę o stanie prawnym nieruchomości, którą zakupili, oczekują uchylenia Planu miejscowego, co w ocenie Organu, jest bezzasadne. Ponadto autor odpowiedzi na skargę wytknął, że Skarżący wnieśli skargę po 14 dniach od daty wezwania Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa, bez wyczekiwania na odpowiedź Organu, któremu przysługuje na to 30 dni – co również miało potwierdzać niezasadność skargi. W piśmie procesowym z 28 kwietnia 2026 r. pełnomocnik Skarżących podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie, a ponadto wyjaśnił, że jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, co oznacza, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia i to wezwanie ma być bezskuteczne. O bezskuteczności tego wezwania można mówić zarówno wówczas, gdy organ nie uwzględnił wezwania i to stanowisko przedstawił w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzielił odpowiedzi. Na gruncie niniejszej sprawy wezwanie Skarżących nie zostało uwzględnione, bowiem Rada Gminy w ogóle nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie i przekazała skargę do sądu z odpowiedzią na skargę, w której nie podzieliła zarzutów Skarżących. W konsekwencji pełnomocnik Skarżących stwierdził, że skarga została wniesiona z dopełnieniem warunku w postaci bezskuteczności wezwania. Ponadto wskazał, że pozbawione znaczenia dla niniejszej sprawy pozostają twierdzenia Organu odnoszące się do okoliczności nabycia przez Skarżących przedmiotowej nieruchomości oraz że Organ nie wyprowadził z nich żadnych wniosków prawnych. "Na marginesie" pełnomocnik Skarżących wskazał, że ich intencją nie jest zmiana kwalifikacji ich nieruchomości na grunt budowlany. Na rozprawie w dniu 27 maja 2026 r. nie stawił się nikt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm.; w skrócie: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (w skrócie: j.s.t.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 5.3.2008 r., I OSK 1799/07; z 9.4.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; o ile nie zastrzeżono inaczej, wszystkie orzeczenia NSA i WSA przywołane w nin. uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie: CBOSA, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 5.6.2014 r., II OSK 117/13) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotowa uchwała nr XXVIII/245/2016 Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 17 maja 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych Gminy Pobiedziska (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 7.6.2016 r. poz. 3704), która weszła w życie z dniem 22 czerwca 2016 r. (por. § 26 Uchwały), została zaskarżona jedynie w części, a mianowicie - jak to zostało określone w skardze – co do "§ 10 pkt 4 Uchwały w zw. z rysunkiem planu stanowiącym załącznik nr 11a do Uchwały - w zakresie nieruchomości gruntowej składającej się z działki o numerze ewidencyjnym 39, gmina Pobiedziska, obręb Polska Wieś". W konsekwencji tylko w tej części Sąd był władny poddać zaskarżoną Uchwałę kontroli w niniejszym postępowaniu. A. Dopuszczalność skargi. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jak każda podjęta w sprawie m.p.z.p., jest (gminnym) aktem prawa miejscowego – o czym expressis verbis stanowi art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. z 2026 r. poz. 538, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p.") – a więc aktem j.s.t. zaskarżalnym do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Kontynuując badanie dopuszczalności skargi, należy zauważyć, że została ona wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2026 r. poz. 662; w skrócie "u.s.g."). Przepis ten w aktualnym brzmieniu (cyt.: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego") – ustalonym od 01 czerwca 2017 r. przez art. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935; w skrócie jako "ustawa zmieniająca z 2017 r.") – nie wymaga już uprzedniego (przed wniesieniem skargi) wystąpienia do rady gminy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Jednakże, zgodnie z przepisem przejściowym art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2017 r., tak zmienioną regulację stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej, tj. po 1 czerwca 2017 r. W konsekwencji w odniesieniu do zaskarżonej Uchwały – która została uchwalona 17 maja 2016 r. i weszła w życie 22 czerwca 2016 r. – nadal obowiązywał wymóg uprzedniego, bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, przewidziany w art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą z 2017 r. (cyt.: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego"). Skarżący wyczerpali ów tryb, gdyż – jak wynika z załączonych do skargi kopii dokumentów i wydruków – pismem z 21 stycznia 2026 r., doręczonym Organowi 26 stycznia 2026 r., wezwali Radę Gminy do usunięcia skutków naruszenia prawa przez Uchwałę. Następnie pismem z 5 lutego 2026 r. (wpływ do Organu: 9 lutego 2026 r.; k. 6 akt sądowych) wnieśli skargę. Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że skarga został wniesiona terminowo i nie była przedwczesna. Zgodnie bowiem z tezą uchwały składu 7 sędziów NSA z 2 kwietnia 2007 r. o sygn. akt II OPS 2/07 (ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 60) skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 101 ust. 3 u.s.g.), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania – z czym mieliśmy do czynienia w kontrolowanej sprawie. W świetle cytowanego art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne było jeszcze zbadanie legitymacji Skarżących do wniesienia skargi na Uchwałę, a więc wyjaśnienie, czy zaskarżone postanowienie Uchwały narusza ich interes prawny lub uprawnienie w rozumieniu ww. przepisu. Godzi się podkreślić, że pod rządem art. 101 ust. 1 u.s.g. – inaczej niż w przypadku legitymacji strony ustalanej w postępowaniu administracyjnym na gruncie art. 28 k.p.a. – legitymacja do wniesienia skargi na m.p.z.p. przysługuje nie temu, kto (tylko) "ma" w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został skarżonym aktem (już) "naruszony" (por. wyrok NSA z 3.9.2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2; por. też wyroki NSA: z 20.1.2010 r., I OSK 1016/09; z 23.2.2012 r., II OSK 2451/11; z 27.3.2013 r., I OSK 2620/12; z 17.1.2018 r., I OSK 1722/17). Naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny (zob. wyroki NSA: z 23.2.2012 r. II OSK 2451/11; z 17.1.2018 r., I OSK 1722/17). Wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 4 listopada 2003 r. o sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003, nr 8, poz. 84) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podobnie w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma takiego charakteru, a więc że do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA: z 3.9.2004 r., OSK 476/04, ONSA 2005, nr 1, poz. 2; z 1.3.2005 r., OSK 1437/04; z 7.3.2018 r., II OSK 1213/16). Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że – jak to ujął Sąd Najwyższy w wyroku z 7 marca 2003 r. o sygn. akt III RN 42/02 (OSNP 2004, nr 7, poz. 114) – każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g., musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Badając zatem, czy doszło do tak rozumianego naruszenia interesu prawnego Skarżących zaskarżonym ustaleniem Planu miejscowego, należy stwierdzić, że nie ulega wątpliwości, iż ustalenie to (§ 10 pkt 4 Uchwały), w zakresie, w jakim odnosi się do terenu obejmującego nieruchomość stanowiącą własność Skarżących (działkę ewidencyjną nr 39, obr. Polska Wieś) – w granicach tej nieruchomości (działki) – narusza interes prawny Skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Skoro bowiem Skarżący są właścicielami ww. nieruchomości, to wprowadzenie w zaskarżonym Planie jakichkolwiek ograniczeń (tu wręcz: zakazu) wynikających z ustalenia konkretnego przeznaczenia tej nieruchomości (działki) lub określenia możliwego sposobu jej zagospodarowania narusza interes prawny Skarżących, wypływający z przysługującego im prawa własności, zdefiniowanego w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (obecnie: Dz. U. z 2025 r. poz. 1071, z późn. zm.; w skrócie: k.c.) w ten sposób, że: "W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą." Potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przyjmuje się, że w przypadku m.p.z.p. zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem miejscowym. Przyjmowane w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają bowiem w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c. (por.: wyrok NSA z 17.1.2019 r., II OSK 467/17; postanowienie NSA z 6.7.2021 r., II GZ 400/20). Wszak ustalenia planu miejscowego (współ)kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (expressis verbis stanowi o tym art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), a więc w istocie limitują zakres kompetencji właściciela w sferze korzystania z i dysponowania należącymi doń nieruchomościami objętymi planem, które to kompetencje, w braku owych ustaleń, byłyby bez wątpienia szersze – zgodnie ze znamionującą prawo własności ideą domniemania kompetencji; domniemania leżącego po stronie właściciela, a odnoszącego się do ogółu zachowań względem określonej rzeczy (zob. W. Pańko, O prawie własności i jego współczesnych funkcjach, Katowice 1984, s. 75). W konsekwencji Sąd uznał, że Skarżący sprostali wymogowi wynikającemu z art. 101 ust. 1 u.s.g. i wykazali, że doszło do naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia postanowieniami Uchwały w zaskarżonej części, odnoszącej się do terenu położonego w granicach nieruchomości stanowiącej własność Skarżących, tj. działki nr 39 (obr. Polska Wieś). B. Ocena zasadności skargi. Przechodząc do oceny merytorycznej zasadności skargi, należy na wstępie podkreślić, że stwierdzonego wyżej naruszenia interesu prawnego Skarżących przez zaskarżone postanowienie Planu nie można utożsamiać z naruszeniem prawa (w znaczeniu przedmiotowym: jako obiektywnego porządku prawnego) skutkującym "automatycznie" nieważnością tego postanowienia. Innymi słowy, samo stwierdzenie naruszenia interesu prawnego Skarżących nie oznacza jeszcze konieczności uwzględnienia ich skargi. Obowiązek taki powstaje dopiero wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku uwzględnienia skargi na m.p.z.p. nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z 12.5.2011 r., II OSK 355/11). Kluczowe znaczenie ma w tym względzie przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym: "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których uwzględnienie stanowi z kolei przesłankę materialnoprawną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (merytorycznym opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 18.11.2020 r., II OSK 3746/18; z 20.11.2018 r., II OSK 2828/16; z 12.10.2016 r., II OSK 3317/14; z 25.5.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.9.2008 r., II OSK 215/08). W niniejszej sprawie Skarżący wytknęli w skardze naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego – bo tak w istocie należy rozumieć wszystkie zarzuty z pkt 1-4 petitum skargi, obejmujące: nadużycie przez Radę Gminy władztwa planistycznego, nadmierną ingerencję w prawo własności Skarżących, naruszenie zasady równości wobec prawa oraz Zasad techniki prawodawczej. Jak to już wyżej wskazano, prawną podstawę skargi stanowił przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. W związku z tym należy wskazać, że zgodnie z art. 101 ust. 2 u.s.g. przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Jest to o tyle istotne, że sporna Uchwała była już przedmiotem merytorycznych rozstrzygnięć Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w następujących sprawach ze skarg osób fizycznych lub prawnych: - o sygn. akt II SA/Po 574/22 – w której WSA prawomocnym wyrokiem z 8 listopada 2022 r. stwierdził nieważność Uchwały oraz załącznika graficznego nr 5 do niej w części obejmującej działkę nr 82/2 obręb Wójtostwo; - o sygn. akt IV SA/Po 599/24 – w której WSA prawomocnym wyrokiem z 25 września 2024 r. stwierdził nieważność części Uchwały – w zakresie jej § 10 pkt 4 oraz załącznika graficznego nr 6A do Uchwały w zakresie dotyczącym działki nr 50/15; - o sygn. akt IV SA/Po 906/24 – w której WSA prawomocnym wyrokiem z 26 lutego 2025 r. stwierdził nieważność Uchwały oraz załącznika graficznego nr 16B do niej w części obejmującej działki nr 77/57, 77/58, 77/59, 77/60 obręb 0027 Stęszewko; - o sygn. akt IV SA/Po 421/25 – w której WSA nieprawomocnym wyrokiem z 3 lipca 2025 r. oddalił skargę na Uchwałę zaskarżoną w części dotyczącej postanowień zawartych w jej § 10 pkt 4 w zw. z załącznikiem graficznym nr 6a do Uchwały, w zakresie dotyczącym działki nr ewid. 46/1, obręb Kociałkowa Górka; - o sygn. akt IV SA/Po 724/25 – w której WSA prawomocnym wyrokiem z 29 października 2025 r. stwierdził nieważność Uchwały w części obejmującej jej § 9 pkt 4 oraz § 10 pkt 4 w zakresie dotyczącym działek nr 7/3, 7/4, 7/5, 7/6, obręb Uzarzewo Huby; - o sygn. akt IV SA/Po 687/25 – w której WSA prawomocnym wyrokiem z 30 października 2025 r. stwierdził nieważność Uchwały w części dotyczącej działki nr ewid. 11, obręb Jankowo; - o sygn. akt III SA/Po 80/26 – w której WSA prawomocnym wyrokiem z 22 stycznia 2026 r. stwierdził nieważność Uchwały w części dotyczącej działki nr ewid. 66, obręb Wójtostwo; - o sygn. akt III SA/Po 165/26 – w której WSA prawomocnym wyrokiem z 12 lutego 2026 r. stwierdził nieważność Uchwały w części obejmującej jej § 10 pkt 4 oraz załącznika graficznego nr 6a dla tej uchwały, w zakresie dotyczącym działki nr 50/14, obręb Kociałkowa Górka. Jak z powyższego wynika, tylko w jednej z wymienionych spraw – o sygn. akt IV SA/Po 421/25 – WSA skargę oddalił. Ponieważ jednak przedmiotem tamtej skargi była inna część ("zakres") Uchwały – dot. działki nr ewid. 46/1, obr. Kociałkowa Górka – to przepis art. 101 ust. 2 u.s.g. nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie. Tym bardziej, że wyrok w tamtej sprawie nie jest jeszcze prawomocny. Zarazem jednak należy przyjąć, że w ramach rozpoznawania ww. spraw poszczególne składy orzecznicze WSA w Poznaniu oceniały także przesłankę formalnoprawną i nie stwierdziły naruszenia trybu sporządzania Planu miejscowego. Sąd w niniejszej składzie również nie dopatrzył się – niezarzuconego zresztą w skardze – naruszenia procedury planistycznej w granicach interesu prawnego Skarżących. Ponadto godzi się zauważyć, że w ww. sprawach – poza tą o sygn. akt IV SA/Po 421/25 – skutecznie zaskarżono m.in. przepis § 10 pkt 4 Uchwały (w odniesieniu do wyszczególnionych wyżej nieruchomości), będący przedmiotem skargi także w niniejszej sprawie. Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi, należy wskazać, że zgodnie ze Studium, które obowiązywało w dacie uchwalania Planu miejscowego, w strukturze przestrzennej Gminy Pobiedziska wyodrębniono 3 strefy, określające przyjęte kierunki rozwoju, a jednocześnie przeznaczenie terenu. Przedmiotowa działka nr ewid. 39 znalazła się w zasięgu strefy II rolno-przyrodniczej z terenami użytkowanymi rolniczo, terenami komunikacji i infrastruktury technicznej, a także wyznaczonymi obszarami ciągów ekologicznych (s. 38-39 Studium). Strefa ta obejmuje tereny przeznaczone na cele produkcji rolniczej wraz z rozproszoną zabudową siedliskową (poza terenami ciągów ekologicznych, które powinny być wolne od jakiejkolwiek zabudowy). W ramach tej strefy mogą występować także tereny związane z obsługą produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych itp. Głównie w ramach tej strefy powinny powstawać nowe zalesienia i zadrzewienia. Zakłada się docelowo powiązanie zieleni ze strefy przyrodniczej poprzez strefę rolno-przyrodniczą w ciągły system przestrzenny. Powinno to nastąpić przez wyznaczone na gruntach rolnych ciągi ekologiczne. Ciągi ekologiczne są terenami bez możliwości lokalizowania jakiejkolwiek zabudowy, użytkowane wyłącznie rolniczo, jednak z możliwością zadrzewień, przede wszystkim wzdłuż cieków i wodnych oczek śródpolnych (s. 41). Analiza części graficznej Studium skłania do wniosku, że działka Skarżących została w Studium uznana za wchodzącą w skład ciągu ekologicznego, aczkolwiek bez bliższego uzasadnienia. Z kolei w zaskarżonym Planie miejscowym dla przedmiotowej działki nr 39 ustalono przeznaczenie pod tereny rolnicze i zieleni otwartej (oznaczone symbolem: R/ZO) W § 10 Planu, "dedykowanym" terenom rolniczym i zieleni otwartej (R/ZO), ustalono dla tych terenów następujące parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu [podkr. Sądu]: "1) zachowanie dotychczasowego rolniczego sposobu zagospodarowania, w tym zachowanie istniejących zadrzewień i zakrzewień; 2) zachowanie funkcji istniejącego systemu melioracji; 3) dopuszczenie realizacji stawów przy uwzględnieniu zapisów 5 pkt 9; 4) z a k a z z a b u d o w y z a w y j ą t k i e m u r z ą d z e ń i n f r a s t r u k t u r y t e c h n i c z n e j i t e l e t e c h n i c z n e j ; 5) dopuszczenie usytuowania dróg gruntowych stanowiących dojazdy do pól; 6) zakaz grodzenia terenów, z wyjątkiem przypadków wynikających z przepisów odrębnych; 7) podział na działki zgodnie z przepisami odrębnymi w zakresie podziału gruntów rolnych; 8) dopuszczenie wydzielania działek pod obiekty infrastruktury technicznej pod warunkiem swobodnego dostępu z drogi publicznej; 9) dostępność komunikacyjną terenu z przyległych terenów dróg publicznych i dróg wewnętrznych; 10) dopuszczenie zalesienia nieużytków i gruntów rolnych nieprzydatnych do produkcji rolnej; 11) zakaz lokalizacji wolno stojących reklam". W ocenie Sądu określenie w Planie miejscowym przeznaczenia działki Skarżących jako tereny R/ZO nie jest sprzeczne z postanowieniami Studium, gdyż wpisuje się w jego ustalenia przewidziane dla strefy II (rolno-przyrodniczej z terenami użytkowanymi rolniczo, terenami komunikacji i infrastruktury technicznej, a także wyznaczonymi obszarami ciągów ekologicznych). Zgodnie bowiem z tymi ustaleniami ciągi ekologiczne są terenami bez możliwości lokalizowania jakiejkolwiek zabudowy, użytkowane wyłącznie rolniczo, jednak z możliwością zadrzewień, przede wszystkim wzdłuż cieków i wodnych oczek śródpolnych. Godzi się w tym miejscu zauważyć, że Skarżący nie kwestionują w skardze określonego w Planie przeznaczenia ich nieruchomości. Potwierdza to – zwłaszcza w kontekście zawężenia przedmiotu zaskarżenia jedynie do § 10 pkt 4 Uchwały (statuującego: "zakaz zabudowy za wyjątkiem urządzeń infrastruktury technicznej i teletechnicznej") – stwierdzenie ich pełnomocnika w piśmie procesowym z 28 kwietnia 2026 r. (na s. 2), że "intencją skarżących nie jest zmiana kwalifikacji ich nieruchomości na grunt budowlany". Powyższe nie oznacza jednak, że sporny zakaz nie narusza prawa. Godzi się bowiem wyjaśnić, że wynikający z obowiązujących w czasie uchwalania Planu miejscowego przepisów: - art. 9 ust. 4 u.p.z.p. – w brzmieniu: "Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych" oraz - art. 20 ust. 1 ab initio u.p.z.p. – w brzmieniu: "Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, [...]" wymóg spójności ustaleń planistycznych z ustaleniami studium (a ściślej: "nienaruszania" tych drugich przez te pierwsze) stanowi konieczny, ale niewystarczający warunek przyjęcia określonych rozwiązań planistycznych. Innymi słowy, (istotna) niezgodność ustaleń planistycznych z ustaleniami studium przesądza o wadliwości (ze skutkiem nieważności) tych pierwszych. Natomiast konieczność zachowania zgodności z ustaleniami studium nie może stanowić dostatecznego – a w konsekwencji: wyłącznego – uzasadnienia dla przyjętych rozwiązań planistycznych. Nie ulega przy tym wątpliwości, że – wbrew odmiennym twierdzeniom skargi (niezasadnie odsyłającym w tej mierze do Prawa budowlanego) – dopuszczalność wprowadzenia do m.p.z.p. zakazu zabudowy określonych terenów ma swoje wyraźne, normatywne oparcie w treści art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., zgodnie z którym: "2. W planie miejscowym określa się obowiązkowo: [...] 9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy". Wypada przy tym zaznaczyć, że wbrew literalnemu brzmieniu, użyte w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., we wprowadzeniu do wyliczenia, określenie "obowiązkowo", nie oznacza, że każdorazowo w planie miejscowym należy zawrzeć wszystkie ustalenia przewidziane w tym przepisie. "Należy bowiem podkreślić, że ustalenia określone w art. 15 ust. 2 powinny odpowiadać stanowi faktycznemu obszaru, dla którego plan jest tworzony. Jeśli okoliczności zastane w terenie nie wymagają dokonania ustaleń, o których mowa w tym przepisie, to plan bez tych ustaleń spełnia wymogi stawiane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" (zob. wyrok NSA z 20.4.2016 r., II OSK 1993/14). Oznacza to, że w świetle wykładni art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. przyjętej w ugruntowanym orzecznictwie sądowym Gmina miała wprawdzie kompetencję do ustanowienia w Planie spornego zakazu zabudowy – w granicach posiadanego tzw. władztwa planistycznego – lecz nie była do tego zobligowana. Rozważając zasadność wprowadzenia spornego zakazu, Gmina winna była więc uwzględnić w szczególności to, że planistyczny zakaz zabudowy stanowi dotkliwą ingerencję w prawo własności, którego ochronę zapewniają m.in. przepisy art. 21 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, a także art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Oczywiście własność nie jest prawem bezwzględnym i może doznawać określonych ograniczeń. Dopuszcza je już sama Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw [tu: z prawa własności] mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Władztwo planistyczne może być zatem realizowane przez organ gminy tylko w zakresie wyznaczonym przez obowiązujące prawo, a więc nie w sposób dowolny. Jeżeli gmina decyduje się na ingerencję w prawo własności, to tego rodzaju działanie wymaga zastosowania ww. zasady proporcjonalności. Określenie w m.p.z.p. statusu planistycznego nieruchomości musi być więc dokonane przede wszystkim zgodnie z wymaganiami art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Status ten nie może też prowadzić do naruszenia istoty prawa własności, "do czego dochodzi w sytuacji, gdy regulacje prawne uniemożliwiają praktyczne korzystanie z prawa i realizację jego funkcji, nie znosząc jednak samego prawa" (zob. wyrok TK z 9.7.2007 r., P 30/06, OTK-A 2007, Nr 7, poz. 74). Rolą organu planistycznego jest zatem wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, zarazem jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych m.p.z.p. Ocena podniesionego w skardze zarzutu nadużycia władztwa planistycznego przy ustanawianiu spornego zakazu zabudowy wymagała właśnie rozważenia, czy w tym przypadku doszło do należytego wyważenia interesu ogólnego i interesów indywidualnych. Dla procesu ważenia interesów indywidualnych i zbiorowych istotne znaczenie mają w szczególności postanowienia art. 1 ust. 2 u.p.z.p., które wskazują na wartości, które podczas wykonywania władztwa planistycznego powinny być uwzględniane (zob. wyrok NSA z 18.4.2018 r., II OSK 2110/17). W kontrolowanej sprawie wchodziły w grę zwłaszcza takie wartości, jak: wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3), walory ekonomiczne przestrzeni (pkt 6), prawo własności (pkt 7) oraz potrzeby interesu publicznego (pkt 9). O konieczności ważenia interesu publicznego i interesu prywatnego przez organ planistyczny stanowi expressis verbis art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wójt (burmistrz albo prezydent miasta) sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem, przy czym w uzasadnieniu przedstawia się w szczególności sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4 u.p.z.p. W doktrynie podkreśla się przy tym, że ma "swój głęboki sens stawianie wymogu, by uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miała odpowiednie uzasadnienie, podobne do uzasadnienia decyzji administracyjnej wydanej w trybie kodeksu postępowania administracyjnego. Pozwala ono bowiem na zweryfikowanie legalności rozstrzygnięć podjętych mocą takich aktów, albowiem podejmując taki akt, rozstrzyga się o prawach i obowiązkach indywidualnie określonych podmiotów" (zob. E. Szewczyk, M. Szewczyk, Generalny akt administracyjny, Warszawa 2014, s. 96). Przywołany wyżej przepis art. 15 ust. 1 u.p.z.p. koresponduje z bardziej ogólnym – statuowanym w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej (stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; Dz. U. z 2016 r. poz. 283, z późn. zm.; w skrócie: ZTP) – obowiązkiem sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który z kolei stanowi refleks generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego (por. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2021, uw. 1 do § 12). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów ZTP, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do Sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (por. wyroki NSA: z 6.5.2003 r., II SA/Kr 251/03; z 25.9.2008 r., II OSK 945/08; z 13.10.2010 r., II GSK 876/09; z 25.9.2018 r., II OSK 1666/18; podobnie G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 713–715; por. też P. Chmielnicki, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 6 maja 2003 r. (sygn. akt II SA/Kr 251/03), "Przegląd Legislacyjny" 2003, nr 4, s. 173–174). W świetle powyższego uprawnione jest oczekiwanie, że uzasadnienie uchwały w sprawie uchwalenia m.p.z.p. powinno wyjaśniać przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Winno ono zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach (por. wyroki NSA: z 17.11.2016 r., II OSK 311/15; z 25.9.2018 r., II OSK 1666/18). Władztwo planistyczne gminy – pojmowane w świetle art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności nieruchomości w drodze stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – nie jest bowiem władztwem absolutnym (nieograniczonym), niepodlegającym żadnej kontroli i legitymizującym podejmowanie działań arbitralnych. Innymi słowy, władztwo to nie może być traktowane jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Powyższe ma na celu wykluczenie zarzutu nadużycia przez gminę władztwa planistycznego – nadużycia kwalifikowanego w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i stanowiącego, zgodnie z tym przepisem, podstawę do stwierdzenia nieważności wadliwego aktu planistycznego w całości lub odpowiedniej części (por. wyroki NSA: z 28.3.2014 r., II OSK 518/13; z 25.9.2018 r., II OSK 1666/18). W kontrolowanej sprawie kwestionowane postanowienie Planu dotyczyło zakazu zabudowy ustanowionego dla terenów rolniczych i zieleni otwartej (R/ZO) – w granicach działki Skarżących nr ewid. 39. W związku z tym należy jeszcze podkreślić – w ślad za trafnymi spostrzeżeniami doktryny – że zarówno z tego względu, iż prawo zabudowy ma charakter wolnościowy i konieczne jest wykazanie każdego przejawu ingerencji w to prawo, jak i z uwagi na to, że konstytucyjne gwarancje praw wolnościowych sprowadzają się zwłaszcza do ochrony sądowej, podstawowe znaczenie ma przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw takiej, a nie innej ingerencji w prawo własności. Powinno to nastąpić bądź w uzasadnieniu uchwały – o ile jest ono sporządzane – a na pewno w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, lub w odpowiedzi na skargę, a także można je dekodować z dokumentacji planistycznej, zwłaszcza z protokołu sesji rady poprzedzającej uchwalenie planu (tak W. Jakimowicz, Wolność zabudowy w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 210-211). W konsekwencji należy podzielić i to stanowisko doktryny, zgodnie z którym przepisy u.p.z.p. należy interpretować, w świetle art. 2 Konstytucji RP, w ten sposób, aby w toku całej procedury planistycznej organy gminy rozważały wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygały zgodnie z obowiązującym prawem, w tym przestrzegając obowiązku uzasadniania swoich rozstrzygnięć (tak Z. Niewiadomski, Nowe prawo o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Warszawa 2003, s. 33–34). W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie, w odniesieniu do analizowanego rozwiązania planistycznego w granicach działki Skarżących (nr ewid. 39, obr. Polska Wieś), organy Gminy tym wymogom nie sprostały. Już we wcześniejszych wyrokach tut. Sądu uwzględniających skargę na Uchwałę (w określonych zakresach – zob. wyroki o sygn. akt: II SA/Po 574/22, IV SA/Po 599/24, IV SA/Po 906/24, IV SA/Po 724/25, IV SA/Po 687/25, III SA/Po 80/26 i III SA/Po 165/26) składy orzekające zasadnie wskazywały, że widoczny jest arbitralny charakter działania Gminy, bowiem uzasadnienie do zaskarżonej Uchwały nie zawiera jakichkolwiek motywów, które przemawiałyby za koniecznością zakazu zabudowy na wskazanych w Uchwale terenach. Te motywy nie wynikają także z przedłożonej Sądowi wraz z Uchwałą dokumentacji planistycznej. Z nader lakonicznego uzasadnienia do Uchwały można jedynie wnioskować, że dla Organu ważne było uwzględnienie w szczególności walorów ekonomicznych przestrzeni przez ustalenie m.in. obszarów wyłączonych z zabudowy: terenów rolniczych, terenów rolniczych i zieleni otwartej (zob. pkt 8 lit. e uzasadnienia). Jednak w żaden sposób nie sprecyzowano, o jakie konkretnie walory ekonomiczne przestrzeni chodzi, a także dlaczego przemawiają one akurat za wprowadzeniem spornych zakazów zabudowy. Z kolei w odpowiedzi na skargę Gmina nie ustosunkowała się merytorycznie do argumentów podniesionych w skardze – w istocie nawet nie dotknięto w niej sedna sprawy, tj. nie odniesiono się do spornego ustalenia § 10 pkt 4 Uchwały i wynikającego zeń dla działki Skarżących zakazu zabudowy. Nie można też za adekwatną i odpowiednią do wagi sprawy uznać argumentację Organu, która sprowadza się do stwierdzenia, że Skarżący mieli świadomość i wiedzę na temat ograniczeń w zagospodarowaniu działki już w chwili, kiedy dokonywali jej zakupu. W związku z tym należy zauważyć, że jeżeli intencją Organu było ograniczenie określonej zabudowy na wskazanych terenach, to nic nie stało na przeszkodzie rozważeniu i wprowadzeniu w Planie tego rodzaju regulacji, która np. ustalałaby zakaz wznoszenia na danym terenie obiektów pewnego rodzaju lub przekraczających określone parametry. Nie budzi wątpliwości Sądu, że względy ochrony środowiska mogą w określonych przypadkach stanowić uzasadnioną podstawę wprowadzenia konkretnych ograniczeń prawa własności. Niemniej jednak, przyjmowane przez organ planistyczny ustalenia, mające na uwadze ww. cel (ochronę środowiska), skutkujące ustanowieniem na danym terenie całkowitego zakazu zabudowy, powinny być w każdym przypadku należycie i przekonująco uzasadnione (por. wyroki NSA: z 15.9.2022 r., II OSK 3332/19; z 7.4.2022 r., II OSK 1565/19). Przede wszystkim zaś winny spełniać test proporcjonalności ograniczeń (tu: zakazu) – który obejmuje powinność ich oceny z punktu widzenia kryteriów: konieczności, przydatności oraz proporcjonalności sensu stricto – czego w kontrolowanej sprawie ewidentnie zabrakło. W ocenie Sądu przyjęte przez Radę Gminy środki są nieproporcjonalne do osiągnięcia powyższego celu, co powoduje przekroczenie władztwa planistycznego. Organ nie uzasadnił w sposób przekonujący i dostateczny tak daleko idącego ograniczenia prawa własności Skarżących, jakim jest ustanowienie w istocie całkowitego zakazu zabudowy. Należało zatem uznać, że Rada Gminy dopuściła się przekroczenia władztwa planistycznego. Brak jest bowiem dostatecznego uzasadnienia tego, dlaczego na tej działce przewidziano niemal bezwzględny zakaz zabudowy, o jakim stanowi § 10 pkt 4 Uchwały, a takiego rozwiązania motywować nie powinno wyłącznie bezrefleksyjne powielenie treści Studium i to w dodatku niepoparte żadną argumentacją Organu odnoszącą się do okoliczności tej konkretnej sprawy. Wprowadzenie tak rygorystycznego (bo w istocie bezwzględnego – z wyłączeniem tylko urządzeń infrastruktury technicznej i teletechnicznej) zakazu zabudowy powinno mieć miejsce wyłącznie ze względu na ochronę wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i powinno mieć charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych, w szczególności do ochrony prawa własności. Zasadniczo nie sposób bowiem prowadzić racjonalnej gospodarki rolnej bez możliwości realizacji jakiejkolwiek zabudowy. Słowem kluczowym w takich wypadkach jawi się termin "ograniczenie". W planie miejscowym można wszak umieścić przepisy, z których będzie wynikał zakaz zabudowy budynkami (szerzej: obiektami budowlanymi) pewnego rodzaju lub budynkami (obiektami) przekraczającymi określone parametry opisujące ich wielkość, co zwykle pozwala na ochronę wymagań ładu przestrzennego, potrzeby zrównoważonego rozwoju, walorów krajobrazowych, a także wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami, ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz ochrony złóż kopalin. Jednakże wprowadzone ograniczenia muszą uwzględniać także prawo własności (por. wyrok WSA z 29.10.2025 r., IV SA/Po 724/25). Tymczasem wprowadzonego zaskarżoną Uchwałą zakazu zabudowy na terenie działki Skarżących nie sposób uznać za ustanowionego "w zgodzie" z prawem właścicieli. Przemawia za tym brak jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie i wskazania motywów, jakimi kierował się uchwałodawca, wprowadzając zakwestionowany zakaz zabudowy. Zasadnicza wadliwość zaskarżonej części Planu sprowadza się właśnie do tego, że Rada Gminy nie wykazała rzeczowo i przekonująco przesłanek do wprowadzenia zakazu zabudowy. Jeżeli w Planie przyjęto założenia co do preferowania na obszarze Gminy istniejącego ładu przestrzennego, to Organ powinien był rozważyć zastosowanie na określonych terenach adekwatnych form ich zagospodarowania i zabudowy, z uwzględnieniem również innych chronionych wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. (por. wyroki NSA: z 17.8.2022 r., II OSK 1144/21; z 7.4.2022 r., II OSK 1565/19; z 18.6.2021 r., II OSK 2783/18). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że na organie planistycznym ciąży obowiązek poszukiwania rozwiązań, które w optymalny sposób rozwiązują konflikt potrzeb publicznych i potrzeb właścicieli poszczególnych działek. W obowiązującym porządku prawnym nie ma uregulowań, które dawałyby prymat interesowi zbiorowemu nad interesem indywidualnym. Dlatego w orzecznictwie przyjmuje się, że ingerencja gminy w prawo własności nieruchomości objętej planem miejscowym wymaga każdorazowo od organów gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego, a następnie uzasadnienia przyjętych rozwiązań planistycznych (por. wyroki NSA: z 8.4.2009 r., II OSK 1468/08; z 6.11.2019 r., II OSK 74/18). Tymczasem w kontrolowanej sprawie, jak to już wyżej wskazano, Rada Gminy nawet w odpowiedzi na skargę nie podała motywów uzasadniających jej stanowisko o niezasadności skargi, z których by wynikało, że w tej sprawie zostały wyważone interesy prywatne i publiczne oraz że nie doszło do przekroczenia tzw. władztwa planistycznego gminy przy wprowadzeniu zakazu realizacji zabudowy na terenach oznaczonych symbolami R/ZO. W tym miejscu godzi się zaznaczyć, że także we wcześniej rozpoznawanych sprawach ze skarg (innych osób) na Uchwałę, tut. Sąd zwracał uwagę na to, że dla (innych) nieruchomości położonych na terenach oznaczonych jako R/ZO w granicach Parku Krajobrazowego Promno (tak jak działka nr ewid. 39) – a nawet obszaru Natura 2000 – wprowadzenie zakazu zabudowy również nie jest uzasadnione, i to także na gruncie unormowań ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody dotyczących parków krajobrazowych (zob. szerzej wyrok WSA z 25.9.2024 r., IV SA/Po 599/24; por. też wyrok WSA z 8.11.2022 r., II SA/Po 574/22). Wypada jeszcze dodać, że inaczej niż w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 421/25 – jedynej, w której zapadł (nieprawomocny) wyrok oddalający skargę na Uchwałę – przedmiotowa działka nr 39 nie wchodzi w skład zwartego kompleksu leśnego. Odnosząc się zaś do nieuwzględnionych wniosków dowodowych zawartych w skardze, należy stwierdzić, że w odniesieniu do nich nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 106 § 3 p.p.s.a., który to przepis stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przede wszystkim w niniejszej sprawie Sąd nie powziął wątpliwości, o jakich mowa w tym przepisie. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. stwierdził nieważność § 10 pkt 4 zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr 39 (obr. Polska Wieś, gm. Pobiedziska). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez Skarżących koszt wpisu od skargi (300 zł); wynagrodzenie należne ich pełnomocnikowi zawodowemu ustalone według stawek minimalnych (480 zł) zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2026 r. poz. 215) oraz koszt opłaty skarbowej od złożonych do akt pełnomocnictw (2 x 17 zł) – łącznie 814 zł.