II SA/Gd 1045/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Specjalista Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Pomorskiego na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 28 sierpnia 2025 r., nr XVIII/378/25 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Przymorze Małe w rejonie ulic Szczecińskiej i Słupskiej w mieście Gdańsku 1. stwierdza nieważność § 9 ust. 19 pkt 5, § 11 ust. 19 pkt 5, § 15 ust. 19 pkt 5, § 18 ust. 19 pkt 5, § 19 ust. 19 pkt: 5, § 21 ust. 19 pkt 5, § 22 ust. 19 pkt 5, § 23 ust. 19 pkt 5, § 24 ust. 19 pkt 5, § 25 ust. 19 pkt 5, § 26 ust. 19 pkt 5, § 27 ust. 19 pkt 5, § 30 ust. 19 pkt 5, § 31 ust. 19 pkt 5, § 33 ust. 19 pkt 5, § 52 pkt 5 zaskarżonej uchwały oraz załącznika Nr 5 do zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Rady Miasta Gdańska na rzecz Wojewody Pomorskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewoda Pomorski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.) skargę na uchwałę nr XVIII/378/25 Rady Miasta Gdańska z dnia 28 sierpnia 2025 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Przymorze Małe w rejonie ulic Szczecińskiej i Słupskiej w mieście Gdańsku (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2025 r., poz. 3292) w zakresie: § 9 ust. 19 pkt 5, § 11 ust. 19 pkt 5, § 15 ust. 19 pkt 5, § 18 ust. 19 pkt 5, § 19 ust. 19 pkt 5, § 21 ust. 19 pkt 5, § 22 ust. 19 pkt 5, § 23 ust. 19 pkt 5, § 24 ust. 19 pkt 5, § 25 ust. 19 pkt 5, § 26 ust. 19 pkt 5, § 27 ust. 19 pkt 5, § 30 ust. 19 pkt 5, § 31 ust. 19 pkt 5, § 33 ust. 19 pkt 5, § 52 pkt 5 uchwały oraz załącznika nr 5 do uchwały, wnosząc na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. o stwierdzenie nieważności uchwały w powyższym zakresie, ewentualnie, w przypadku stwierdzenia, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności w całości lub w części innej niż wskazał organ nadzoru, o stwierdzenie nieważności uchwały w całości albo w części, w jakiej jest ona sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.). Na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie art. 2 Konstytucji RP, § 6 i § 11 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283 - dalej jako "z.t.p.") oraz § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 - dalej "rozporządzenie") poprzez wprowadzenie w § 9 ust. 19 pkt 5, § 11 ust. 19 pkt 5, § 15 ust. 19 pkt 5, § 18 ust. 19 pkt 5, § 19 ust. 19 pkt 5, § 21 ust. 19 pkt 5, § 22 ust. 19 pkt 5, § 23 ust. 19 pkt 5, § 24 ust. 19 pkt 5, § 25 ust. 19 pkt 5, § 26 ust. 19 pkt 5, § 27 ust. 19 pkt 5, § 30 ust. 19 pkt 5, § 31 ust. 19 pkt 5, § 33 ust. 19 pkt 5 uchwały oraz w załączniku nr 5 do uchwały (wprowadzonym do uchwały w § 52 pkt 5 uchwały) przepisów stanowiących sugestie, zalecenia, propozycje i przykłady, które powodują wątpliwości interpretacyjne u adresatów aktu prawnego w zakresie obowiązującego sposobu zagospodarowania objętych nimi nieruchomości. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że uchwała wpłynęła do niego w dniu 4 września 2025 r., natomiast dokumentacja planistyczna - 5 września 2025 r. Wojewoda wskazał, zgodnie z art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 u.s.g, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wojewoda uznał, że uchwała Rady Miasta Gdańska została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, co uzasadnia wniesienie niniejszej skargi. Wojewoda wskazał na regulacje § 9 ust. 19 pkt 5, § 11 ust. 19 pkt 5, § 15 ust. 19 pkt 5, § 18 ust. 19 pkt 5, § 19 ust. 19 pkt 5, § 21 ust. 19 pkt 5, § 22 ust. 19 pkt 5, § 23 ust. 19 pkt 5, § 24 ust. 19 pkt 5, § 25 ust. 19 pkt 5, § 26 ust. 19 pkt 5, § 27 ust. 19 pkt 5, § 30 ust. 19 pkt 5, § 31 ust. 19 pkt 5, § 33 ust. 19 pkt 5, § 52 pkt 5 uchwały oraz załącznika nr 5 do uchwały. W § 52 pkt 5 uchwały wskazano, że załącznikami do uchwały, stanowiącymi jej integralne części, jest między innymi "odzwierciedlenie graficzne zasad kształtowania zabudowy" (załącznik numer 5). W załączniku nr 5 do uchwały wprowadzono dodatkowe regulacje dotyczące kart terenu oznaczonych symbolami: G1-M22, 03-M22, 07-M22, 10-M22, 11-M22, 13-M22, 14-M22, 16-M22, 17-M22, 19-M22, 20-M22. 22-M22, 25-M/U31, 26- M/L131, 28-M/U31. Przepisy odsyłające do załącznika nr 5 w zakresie powyższych kart terenu stanowią, że odzwierciedlenie graficzne zasad kształtowania zabudowy, o których mowa w ust. 7 pkt 6, znajduje się w załączniku nr 5 do uchwały. W punktach 6 ustępów 7 poszczególnych paragrafów zawarto regulacje dotyczące zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie gabarytów i parametrów zabudowy obowiązujących na danym terenie. Ustępy 19 w poszczególnych paragrafach co prawda nazwano "Zalecenia i informacje niebędące podstawą wydawania decyzji administracyjnych", co powinno prowadzić do przekonania, że nie istnieje wątpliwość interpretacyjna. Jednak w punktach 1-4 tych ustępów użyto zwrotu "zaleca się", zaś w punkcie dotyczącym załącznika nr 5 do uchwały bardziej kategorycznie wskazano, że odzwierciedlenie graficzne zasad kształtowania zabudowy umieszczone zostało w załączniku nr 5 do uchwały. Ponadto w § 52 uchwały jednoznacznie wskazano, że załączniki do uchwały, w tym załącznik numer 5, stanowią jej integralne części. Uwzględniając treść ustępów 19 pkt 5 w poszczególnych paragrafach uchwały oraz § 52 pkt 5 uchwały należy przyjąć, że powstaje wątpliwość co do mocy obowiązującej treści załącznika numer 5 do uchwały. Dalej w uzasadnieniu skargi wskazano, że w drugim zdaniu pierwszego akapitu załącznika nr 5 do uchwały Rada Miasta wskazała, że "Załącznik jest odzwierciedleniem zapisanych w kartach terenów ustaleń i ma na celu ich zwizualizowanie w przystępnej i łatwej w interpretacji formie graficznej. Jest wizualną podpowiedzią dla inwestora oraz poradnikiem dla projektanta, ułatwiającym interpretację zapisów będących wynikiem analiz historycznej struktury zabudowy, przekroju ulic oraz ładu przestrzennego". Natomiast w trzecim zdaniu tego samego akapitu dodała, że "załącznik powinien być inspiracją i przewodnikiem projektantów i osób uczestniczących w procesach decyzyjnych dotyczących zagospodarowania terenu." W kolejnych punktach załącznika nr 5 do uchwały wskazano, że "W układzie szczytowym główna bryła budynku może być powiększona o jednostronny ryzalit wysunięty ze ściany bocznej elewacji oraz o dodatkową bryłę budynku lub dodatkową część budynku wysunięte ze ściany tylnej elewacji. W układzie kalenicowym główna bryła budynku może być powiększona o jednostronny ryzalit lub dodatkową część budynku wysunięte ze ściany tylnej elewacji", co stanowi już konkretne zasady kształtowania zabudowy. Nadto zwrócono uwagę na nieścisłości pomiędzy treścią planu a załącznikiem nr 5, które prowadzą do wątpliwości interpretacyjnych. W Układzie szczytowym, Wariancie 3 (str. 3 załącznika nr 5) niepotrzebnie zwymiarowano wartość "a" (czyli szerokości dodatkowej bryły budynku). Wartość ta wynika z wymiarów x, b i c, a podanie jej stanowi dublowanie łańcucha wymiarowania. W dodatku reguła opisująca wartość "a" zawiera błąd, bowiem w zapisie "a Zdaniem Wojewody Rada Miasta, uchwalając załącznik nr 5 do uchwały, nadała mu charakter niewiążący poprzez wprowadzenie treści informacyjnych i stanowiących zalecenia, propozycje oraz przykłady, które nie stanowią bezwzględnie wiążących norm prawnych. Za niedopuszczalne należy uznać zamieszczanie w uchwale będącej aktem prawa miejscowego regulacji, które nie służą wyrażaniu norm prawnych. Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny być ujmowane wyłącznie w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w sposobie zagospodarowania terenów. Mając na uwadze powyższe, postanowienia zawarte w przepisach uchwały dotyczące skarżonych kart terenu oraz zawarte w załączniku nr 5 do uchwały odczytywane łącznie będą skutkowały wątpliwościami interpretacyjnymi adresatów uchwały. Właściciele terenów oraz potencjalni inwestorzy nie będą w stanie określić, czy poszczególne przepisy uchwały stanowią obowiązujące zasady zagospodarowania terenów, czy są jedynie niewiążącymi zaleceniami organu uchwałodawczego. W ocenie Wojewody regulacje dotyczące załącznika nr 5 do uchwały zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 2 Konstytucji RP oraz § 6 i § 11 w zw. z § 143 z.t.p. oraz § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazane naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkują koniecznością stwierdzenia nieważności załącznika nr 5 do uchwały oraz odnoszących się do niego regulacji uchwały. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Pełnomocnik organu wyjaśniła, że zwizualizowanie zasad w załączniku nr 5 umożliwiło zebranie i w sposób prosty zobrazowanie zapisów o skomplikowanej strukturze. Zaproponowana forma graficzna była przy tym pomocnym narzędziem w trakcie opiniowania i konsultowania z Pomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Załącznik umożliwia także mieszkańcom zapoznanie się ze skalą ochrony oraz możliwych przekształceń zabudowy. Zdaniem organu treść załącznika nie zawiera treści normatywnej a § 29 zasad techniki prawodawczej pozwala na umieszczanie w uchwale załączników. Kwestionowany załącznik ma wyłącznie charakter fakultatywny. Organ wprowadzając go wypełnił rygory § 29 zasad techniki prawodawczej, zamieszczając zgodnie z § 14 w przepisach merytorycznych odesłanie do załącznika pomiędzy tytułem a przed przepisami o wejściu w życie uchwały. Zdaniem pełnomocnika organu sporne zapisy sformułowano przy tym w sposób zrozumiały dla adresatów, niebudzący wątpliwości interpretacyjnych. Sporny załącznik nr 5 nie ma przy tym charakteru zbędnego, w pośredni sposób służy wyrażeniu normy prawnej, określonej w części tekstowej. Treść załącznika spełnia także wymóg celowości z § 11 zasad techniki prawodawczej. Za błędne w kontekście wniesionej skargi uznał organ zawężanie przez Wojewodę standardu zapisów zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu tylko do nakazów, zakazów, dopuszczeni i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. W ocenie organu zawężenia takiego nie zawiera § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zawiera on bowiem otwarty katalog ustaleń dotyczących parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy. Wojewoda nie wskazuje przy tym jednoznacznie dodatkowych ustaleń uchwały, nie będących ustaleniami tekstu a znajdujących się w załączniku 5. Jednocześnie Wojewoda niezgodnie z rzeczywistością wywiódł, że w załączniku wskazano, iż powinien on być inspiracją i przewodnikiem dla projektantów i osób uczestniczących w procesach decyzyjnych. Załącznik ten nie zawiera takich treści. Błędne jest identyfikowanie załącznika z rysunkiem technicznym a także stwierdzenie, że treść załącznika nr 5 może wprowadzać wątpliwości interpretacyjne czy zasady zagospodarowania terenów są obowiązujące czy stanowią jedynie zalecenia. Wojewoda dokonał przy tym błędnej interpretacji planu. Mając na uwadze powyższe organ stoi na stanowisku, że plan miejscowy został sporządzony z zachowaniem zasad i trybu określonego w u.p.z.p. Za błędną uznał organ ocenę prawną załącznika nr 5, wskazując na stanowisko orzecznictwa wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 3 marca 2020 r. sygn. II SA/Ol 976/19, zgodnie z którym, umieszczenie treści merytorycznej uchwały w załączniku nie jest istotnym naruszeniem praw, uzasadniającym stwierdzenie nieważności uchwały, a jedynie naruszeniem nieistotnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1153), dalej jako: "u.s.g.", uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych i nieistotnych naruszeń prawa. Mimo to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok NSA z 24 marca 1992 r. II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148), Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa. Nadto należy odnieść się do regulacji szczególnej zawartej w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2026 r., poz. 538, dalej u.p.z.p.), zgodnie z którą nieważność aktu powoduje istotne naruszanie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Pierwszą z przewidzianych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłanek oceny zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest przesłanka materialnoprawna, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy. Są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (za: wyrok NSA z 13 czerwca 2023 r., sygn. II OSK 1956/20). Tryb sporządzania planu miejscowego oznacza natomiast kolejność podejmowanych przez organ czynności w toku procedury planistycznej. Przy interpretacji przesłanki istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku. Rozważania te powinny uwzględniać cel powyższej regulacji, którym jest zagwarantowanie praw podmiotów, jakie mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Szczegółowy przebieg postępowania zmierzający do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został w art. 17 u.p.z.p. Podkreślenia wymaga, że zarówno w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu, jak i naruszenia trybu ustawodawca w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wymaga, aby takie naruszenia miały charakter istotny. Oznacza to, że nie każde naruszenie zasad i trybu sporządzania aktu planowania przestrzennego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części, ale tylko takie, które prowadzi do stwierdzenia, że przyjęte ustalenia są odmienne od tych, które byłyby podjęte, gdyby do stwierdzonego uchybienia nie doszło. Niniejsza kontrola sądowa została zainicjowana skargą Wojewody Pomorskiego, wniesioną w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. stanowiącego, że po upływie terminu 30 dni od dnia doręczenia wojewodzie uchwały lub zarządzenia, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi Wojewody są przepisy planu w częściach dotyczących zaleceń i informacji niebędących podstawą wydawania decyzji administracyjnych, które stanowią m.in., że "odzwierciedlenie graficzne zasad kształtowania zabudowy, o których mowa w ust. 7 pkt 6, w załączniku nr 5 do uchwały". Przepis ust. 7 pkt 6 dotyczy zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu – inne gabaryty i parametry zabudowy – układ szczytowy. Skarżony załącznik nr 5 zawiera natomiast odzwierciedlenie graficzne zasad kształtowania zabudowy o układzie szczytowym i kalenicowym dla terenów 01-M22, 03-M22, 07-M22, 10-M22, 11-M22, 13-M22, 14-M22, 16-M22, 17-M22, 19-M22, 20-M22, 22-M22, 25-M/U31, 26-M/U31, 28-M/U31. Jak przy tym wynika z § 52 pkt 5 uchwały, załącznik numer 5 do uchwały stanowi jej integralną część. Do sporządzenia planu przystąpiono na podstawie uchwały Rady Miasta Gdańska nr XI/178/19 z dnia 30 maja 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Przymorze Małe w rejonie ulic Szczecińskiej i Słupskiej w mieście Gdańsku. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo: zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną nadziemną intensywność zabudowy, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej, maksymalny udział powierzchni zabudowy, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę i sposób realizacji miejsc do parkowania, w tym miejsc przeznaczonych do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. poz. 2404), do projektów planów miejscowych sporządzanych lub zmienianych na podstawie uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu miejscowego podjętej przed dniem 24 grudnia 2021 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. W rezultacie na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie znajdują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Z treści § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że ustalenia projektu tekstu planu miejscowego powinny zawierać określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Zasady kształtowania zabudowy stanowią obligatoryjny element planu miejscowego, co wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Sąd podziela wyrażane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym obowiązek ujęcia w treści planu miejscowego wszystkich elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie jest obowiązkiem bezwzględnym, ponieważ treść ustaleń planu, o których mowa w tym przepisie powinna być dostosowana do okoliczności faktycznych panujących w obszarze objętym planem. Oznacza to, że obowiązek określenia ustaleń wskazanych w tym przepisie aktualizuje się wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Dokonując zaś w danym przypadku oceny, czy taka potrzeba bądź konieczności zachodzi, należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób jego zagospodarowania, czy też charakter zabudowy (por. wyroki NSA z 27 listopada 2025 r. sygn. II OSK 1415/23 z 6 marca 2024 r. sygn. II OSK 2390/23 i z 6 marca 2024 r. II OSK 1431/21). Na gruncie niniejszej sprawy stan faktyczny obszaru objętego planem daje podstawy do zamieszczenia w nim niektórych z ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. I tak zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu zostały uregulowane dla kolejnych kart terenu w ust. 7 paragrafów od 9 do 41. Dla terenów 01-M22, 03-M22, 07-M22, 10-M22, 11-M22, 13-M22, 14-M22, 16-M22, 17-M22, 19-M22, 20-M22, 22-M22, 25-M/U31, 26-M/U31, 28-M/U31 dokonano jednak odzwierciedlenia graficznego zasady kształtowania zabudowy, czyniąc to w sposób nieprawidłowy w części stanowiącej zalecenia i informacje, niebędące podstawą wydawania decyzji administracyjnych. Sąd podziela stanowisko orzecznictwa, że wszystkie błędy i sprzeczności pomiędzy poszczególnymi postanowieniami planu, a także pomiędzy częścią tekstową i rysunkową, jeżeli nie dadzą się usunąć w drodze wykładni, stanowią naruszenie zasad sporządzania planu, które muszą zostać ocenione najpierw pod kątem ich istotności, a następnie konieczności stwierdzenia nieważności planu w części albo też w całości. Nie ma znaczenia dla takiej oceny czy błędy, którymi dotknięty jest plan, zostały poczynione nieintencjonalnie. Z punktu widzenia ustawodawcy istotne jest jedynie sam rezultat działań uchwałodawczych, gdyż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może cechować się niejednoznacznością, brakiem precyzji pojęciowej lub definicji pojęć niedookreślonych, gdyż w takim przypadku wprowadzałaby ona stan niepewności dla adresatów zawartych w niej norm, co do uregulowań planu miejscowego, którego zadaniem jest przecież kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności (za: wyrok WSA w Poznaniu z 24 lipca 2025 r. , sygn. IV SA/Po 532/25). Z tych względów Sąd w składzie rozpoznającym skargę uznał, że zarzut dotyczący istotnego naruszenia zasad sporządzania planu jest uzasadniony. W ocenie Sądu, przyjęte przez Radę ujęcie odzwierciedlenia graficznego zasad kształtowania zabudowy może wprowadzać nieścisłości interpretacyjne i wątpliwości co do wiążącego charakteru norm prawnych dotyczących określonych zasad zabudowy. Tymczasem wymóg zachowania zasady dobrej legislacji, wyprowadzanej z zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji jako zasady pochodnej, wprowadza do systemu prawa również na poziomie prawa miejscowego obowiązek stanowienia prawa w sposób jasny, precyzyjny i nie budzący wątpliwości co do zakresu związania. Fakultatywny charakter realizacji część norm zaskarżonej uchwały nasuwa poważne wątpliwości, co może również wpływać na trudności w interpretacji tych przepisów, powodując niedopuszczalną – w kontekście zasady dobrej legislacji - niejasność legislacyjną. Zasada poprawnej legislacji zawiera w sobie w szczególności wymóg określoności prawa oraz nakaz dochowania odpowiedniego trybu jego stanowienia (por. np. wyrok z 13 marca 2006 r., sygn. P 8/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 28, s. 277; W. Sokolewicz, uwaga 36 in fine do art. 2, (w:) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom 5, red. L. Garlicki, Warszawa 2007, s. 48). Odnosi się ona do wszelkich regulacji, w szczególności tych, które kształtują pozycję prawną podmiotów konstytucyjnych praw i wolności (zob. np. wyrok z 9 października 2007 r., sygn. SK 70/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 103). Wynika z niej obowiązek formułowania przepisów w sposób jasny oraz komunikatywny oraz z poszanowaniem praw nabytych (por. wyrok pełnego składu z 28 października 2009 r., sygn. k.p. 3/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 138; wyrok TK z 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 51). Zasada poprawnej legislacji w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie była wiązana funkcjonalnie z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i prawa. Zasady te nakazują, aby przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w możliwości wykonania przyznanych już praw (za: wyrok NSA z 14 listopada 2023 r. sygn. II OSK 381/21). W tym miejscu należy wyjaśnić, że zasady techniki prawodawczej nie są klasycznymi dyrektywami o charakterze normatywnym i nawet ustanowienie ich w formie aktu normatywnego (rozporządzenia) nie zmienia tego, że mają jedynie charakter wskazówek (zaleceń); są zbiorem dyrektyw skierowanych do legislatorów wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Tym samym należy przyjąć, że nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa, a ich naruszenie nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanych aktów w całości bądź w części. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podnosi się, że naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego, w całości lub w części, za niezgodny z Konstytucją, jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia (zob. wyrok NSA z 24 lipca 2024 r., sygn. II OSK 1444/23, LEX nr 3826529, wyroki TK z 24 lutego 2003 r. sygn. K 28/02, OTK-A 2003; z 12 grudnia 2006 r. sygn. P 15/05, OTK-A 2006; wyrok NSA z 21 września 2021 r. sygn. II OSK 1005/21). Przenosząc powyższe wywody na grunt niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że umiejscowione w części stanowiącej "Zalecenia i informacje niebędące podstawą wydawania decyzji administracyjnych" przepisy planu, stanowiące odzwierciedlenie graficzne zasad kształtowania zabudowy - naruszają zasadę poprawnej legislacji, o której mowa powyżej. Sposób sformułowania ustępów 19 pkt 5 zaskarżonych paragrafów uchwały oraz ich umiejscowienie w części uchwały zatytułowanej "Zalecenia i informacje niebędące podstawą wydania decyzji administracyjnej" może bowiem prowadzić do wadliwej interpretacji części postanowień uchwały zgodnie z którą, zasady kształtowania zabudowy, o których mowa w ustępach 7 pkt 6 poszczególnych kart terenu (do którego odsyła ust. 19 pkt 5 poszczególnych paragrafów) - stanowią zalecenia i informacje niebędące podstawą wydawania decyzji administracyjnych. Tymczasem dotyczą one "innych gabarytów i parametrów zabudowy", opisanych w ust. 7 poszczególnych paragrafów planu, ujętych jako "Zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu" o charakterze obligatoryjnym. Omawiane przepisy planu są zatem niewątpliwie wieloznaczne w sensie interpretacyjnym, wprowadzając niepewność co do wiążącego charakteru wynikających z nich norm planu, które z mocy art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. – powinny mieć charakter obligatoryjny. Z kolei, Załącznik nr 5, stanowiący odzwierciedlenie graficzne zasad kształtowania zabudowy, będący integralną część uchwały, zgodnie z § 52 pkt 5 uchwały, jak wynika z jego opisu: "ma na celu zwizualizowanie w przystępnej i łatwej w interpretacji formie graficznej", "jest wizualną podpowiedzią dla inwestora", "poradnikiem dla projektanta". Zasadnie zatem Wojewoda upatruje w tej części uchwały braku charakteru normatywnego. W orzecznictwie i doktrynie powszechny jest pogląd, że postanowienia planu miejscowego, jako przepisy prawa, powinny być ujmowane w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń. Niedopuszczalne jest zatem zamieszczanie w jego treści informacji, zaleceń czy też innego rodzaju niewiążących sugestii (np. dla potencjalnych inwestorów, projektantów), a więc nieprecyzyjnych regulacji co do możliwego sposobu zagospodarowania objętych nim nieruchomości. Taki nienormatywny charakter ma natomiast niewątpliwie Załącznik nr 5 do zaskarżonej uchwały. Z tego względu, a także z uwagi na uzasadnione wątpliwości interpretacyjne co do wiążącego charakteru ust. 19 pkt 5 wymienionych niżej kart terenu - stwierdzenia nieważności wymagały: § 9 ust. 19 pkt 5, § 11 ust. 19 pkt 5, § 15 ust. 19 pkt 5, § 18 ust. 19 pkt 5, § 19 ust. 19 pkt 5, § 21 ust. 19 pkt 5, § 22 ust. 19 pkt 5, § 23 ust. 19 pkt 5, § 24 ust. 19 pkt 5, § 25 ust. 19 pkt 5, § 26 ust. 19 pkt 5, § 27 ust. 19 pkt 5, § 30 ust. 19 pkt 5, § 31 ust. 19 pkt 5, § 33 ust. 19 pkt 5, § 52 pkt 5 uchwały oraz załącznika nr 5 do uchwały. Mając powyższe na uwadze Sąd uwzględnił wniosek Wojewody o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, o czym na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej p.p.s.a.) orzekł w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2025 r., poz. 1336), zasądzając od Rady Miasta Gdańska na rzecz Wojewody zwrot kwoty 480 zł, tytułem wynagrodzenia pełnomocnika.