III SA/Po 389/23

Dnia 15 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędzia WSA Mirella Ławniczak Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 września 2023 roku sprawy ze skargi Prokurator Regionalny na uchwałę Rady Miasta Piły z dnia 7 czerwca 2022 r. nr LIX/626/22 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP uczestniczących w działaniach ratowniczych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

W uchwale z dnia 7 czerwca 2022 r. nr LIX/626/22 (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z dnia 17 czerwca 2022 r., poz. 4708) – wydanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) - dalej: u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2490) - dalej: u.o.s.p. – Rada Miasta Piły ustaliła wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych z terenu gminy Piła, uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach. W § 1 ust. 1 ustalono wysokość przedmiotowego ekwiwalentu pieniężnego w następujących wysokościach: pkt 1) 25 zł za udział w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej, za każdą rozpoczętą godzinę, pkt 2) 13 zł za udział w szkoleniu lub ćwiczeniu, za każdą rozpoczętą godzinę. W § 2 wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta Piły. W § 3 określono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. W skardze na uchwałę Rady Miasta Piły z dnia 7 czerwca 2022 r. nr LIX/626/22 Prokurator Regionalny w Poznaniu zarzucił istotne naruszenie prawa: 1. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. poprzez ustalenie w § 1 zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 25 zł za udział w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej, za każdą rozpoczętą godzinę i 13 zł za udział w szkoleniu lub ćwiczeniu, za każdą rozpoczętą godzinę (§ 1 pkt 1 i 2), podczas gdy przepisy art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. uprawniają radę gminy (miasta) do ustalania ekwiwalentu pieniężnego naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej; 2. art. 15 ust. 2 u.o.s.p. w zw. z art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) - dalej: ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych, polegające na nienadaniu zaskarżonej uchwale w jej § 3 wstecznej mocy obowiązującej od 1 stycznia 2022 r., mimo że zasady demokratycznego państwa prawnego uzasadniały taką regulację. Prokurator przy tak sformułowanych zarzutach, umotywowanych w uzasadnieniu skargi, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a nadto o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że zakwestionowane sformułowanie § 1 uchwały nie narusza prawa, a nadto nie zgadzając się z zarzutem dotyczącym powinności nadania uchwale wstecznej mocy obowiązującej. W piśmie procesowym z dnia 13 lipca 2022 3 r. Rada poparła wniosek Prokuratora o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. Wystąpił o to Prokurator (patrz: wniosek zawarty w skardze), a strona przeciwna poparła ten wniosek w uzupełniającym piśmie procesowym i nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W takich warunkach zaszły przesłanki do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym (na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zaskarżona uchwała należy do aktów prawa miejscowego, które to akty, w konsekwencji zaliczenia ich – na mocy art. 87 ust. 2 w zw. z art. 94 Konstytucji – do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania tych organów, które je uchwaliły, winny być tworzone wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie, zgodnie z art. 91 u.s.g. [aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.] uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1 zd. pierwsze), jednakże w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Przepis art. 94 u.s.g. stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (ust. 2). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. stanowisko orzecznictwa przedstawione w wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1503/17, dostępny w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Powyższe oznacza, że sąd w ramach kontroli zaskarżonego aktu bada jego zgodność z prawem w pełnym zakresie, z urzędu uwzględniając naruszenia prawa. Przepis ten, wespół z przepisami ustrojowymi, wyznacza zakres kontroli sądowej. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest zatem ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Kontrola sądowa, w przypadku ustalenia sprzeczności aktu prawa miejscowego z obowiązującym prawem, prowadzi do stwierdzenia nieważności takiego aktu. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej uchwały na podstawie wyżej przedstawionych kryteriów Sąd stwierdził, że jest ona dotknięta istotnym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 15 u.o.s.p. [aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 194] strażak ratownik Ochotniczej Straży Pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny (ust. 1). Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 504, 1504 i 2461) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (ust. 2). Jak trafnie zauważył Prokurator, art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wskazuje, że przedmiotowy ekwiwalent naliczany jest za "każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Dlatego też posłużenie się w § 1 zaskarżonej ustawy sformułowaniem "za każdą rozpoczętą godzinę" bez dodatkowego dookreślenia, w jaki sposób jest ona liczona – tj. "od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" – prowadzi do stanu niepewności prawnej. To, że zdaniem organu nie było do tej pory żadnych problemów z ustalaniem i wypłatą należnego ekwiwalentu nie może następczo sanować wady prawnej uchwały, która polega na sprzeczności postanowienia w § 1 tej uchwały z jednoznaczną regulacją ustawy. To, co bowiem w ustawie zostało określone precyzyjnie i jednoznacznie, Rada Miasta uczyniła w zakwestionowanej uchwale wieloznacznym i niepewnym - co do zakresu przysługiwania i sposobu naliczania ekwiwalentu. Skoro przepis art. 15 u.o.s.p. uprawnia radę gminy do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za uczestniczenie w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu (ust. 1), naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej (ust. 2), to nie było żadnych podstaw do zmodyfikowania powyższej reguły i określenia w § 1 uchwały, że przedmiotowy ekwiwalent pieniężny przysługuje za udział w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej (stawka wyższa - § 1 pkt 1) oraz za udział w szkoleniu lub ćwiczeniu (stawka niższa - § 1 pkt 2) "za każdą rozpoczętą godzinę", podczas gdy naliczany on jest za "każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". W tym zakresie zaskarżona uchwała została podjęta z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. (który stanowi, że gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy). Dlatego też nie można było uznać legalności powyżej omówionych postanowień zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu nie można stwierdzić zgodności takiego działania legislacyjnego z zasadą praworządności (patrz: art. 2 i art. 7 Konstytucji). Na koniec tej części rozważań Sąd podkreśla, że nie budzi zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (ustawy kompetencyjnej), zmieniając wprowadzone w omówionym przepisie zasady. Tymczasem, podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Jedną z naczelnych zasad prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być intepretowane w sposób ścisły. Jeżeli zatem organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, a taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu (por. poglądy orzecznictwa przedstawione w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 9 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Po 81/13, dostępnym jw.). Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi, należy podnieść, że ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z dnia 17 grudnia 2021 r. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Uprzednio kwestia ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym członków ochotniczych straży pożarnych regulowana była przepisami art. 28 ust. 1-6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2021 r., poz. 869 ze zm.) – dalej: u.o.p. W art. 28 ust. 1 u.o.p. zawarta była delegacja ustawowa upoważniająca radę gminy do określenia wysokości ekwiwalentu. Z kolei nowa ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z dnia 17 grudnia 2021 r., uchylając poprzednio obowiązujące regulacje dotyczące ekwiwalentów z tytułu udziału w akcjach ratowniczych i szkoleniach dla członków ochotniczych straży pożarnych, nie wprowadziła przepisów przejściowych, które utrzymywałyby czasowo w mocy przepisy prawa miejscowego uchwalone pod rządami poprzednio obowiązującego w tym zakresie prawa. W konsekwencji należało przyjąć, że poprzednio obowiązujące akt prawa miejscowego określające wysokość ekwiwalentów należnych członkom OSP utraciły moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r. (tj. w dacie utraty mocy obowiązującej przez przepis art. 28 ust. 1 u.o.p. zawierający upoważnienie ustawowe). Ustawodawca wprowadzając w życie nowe regulacje dotyczące kwestii ekwiwalentów dla strażaków ratowników OSP i zakreślając w art. 48 u.o.s.p. prawodawcy lokalnemu termin 6 miesięcy na uchwalenie aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu dopuścił do sytuacji, w której z jednej strony strażakom ratownikom ochotniczych straży pożarnych przysługiwało prawo do ekwiwalentu, ale zarazem z dniem 1 stycznia 2022 r. utraciły moc dotychczas obowiązujące przepisy prawa miejscowego określające wysokość tego ekwiwalentu. W przekonaniu Sądu, zmierzając do rozwiązania tej niekorzystnej dla strażaków OSP sytuacji prawnej w sposób pozwalający urzeczywistnić wynikające z ustawy prawo do ekwiwalentu także za okres, w którym nie istniały przepisy prawa miejscowego regulujące jego wysokość, należy przyjąć, że ustawodawca wymaga, by w tym wypadku prawu miejscowemu uchwalanemu na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nadać moc obowiązującą od daty wejścia w życie tej ustawy. Pozwala na to art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, zgodnie z którym przepisy art. 4 (zasada wejście w życie aktów normatywnych po ich ogłoszeniu lub wyjątkowo w dniu ich ogłoszenia) nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Mamy bowiem do czynienia ze szczególną sytuacją, w której wsteczna moc obowiązująca aktu prawa miejscowego jest jedynym środkiem pozwalającym na wypłatę ekwiwalentu należnego na podstawie art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. Odnosząc się do sformułowanych w odpowiedzi na skargę zastrzeżeń organu co do powyżej kwestii, Sąd wyjaśnia, że realizacja zasady wyrażonej w art. 2 Konstytucji (zasada demokratycznego państwa prawa) w kontekście art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych może polegać na takiej realizacji wymogów z § 43 i § 51 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.) - dalej: Zasady techniki prawodawczej, które pozwolą na nadanie poszczególnym przepisom aktu normatywnego - prawa miejscowego wstecznej mocy obowiązującej, przy jednoczesnym zapewnieniu spójności pomiędzy ogłoszeniem i wejściem w życie aktu normatywnego a stosowaniem jego przepisów do stanów sprzed dnia wejścia w życie takiego aktu. Dlatego też, o ile nie można podzielić stanowiska co do konieczności umieszczenia w uchwale przepisu, który stanowiłby, że ten akt normatywny wchodzi w życie z datą wcześniejszą niż dzień ogłoszenia (a zatem nadania całej uchwale wstecznej mocy obwiązującej), o tyle w pełni uprawniony jest wniosek o potrzebie nadania poszczególnym przepisom przedmiotowej uchwały wstecznej mocy obowiązującej. W ten sposób zapewni się stosowanie norm w niej ustanowionych do tych stanów faktycznych, które miały miejsce w przeszłości - pomiędzy 1 stycznia 2022 r. a dniem wejścia w życie uchwały określającej wysokość ekwiwalentu pieniężnego. Odpowiednie instrumenty służące realizacji normy z art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych znajdują się w § 30, 43 i 51 Zasad techniki prawodawczej. Takich rozwiązań legislacyjnych zaś w przedmiotowej uchwale niewątpliwe zabrakło. Podzielając zatem z pewnymi zastrzeżeniami stanowisko skargi Prokuratora, Sąd finalnie uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta z przekroczeniem delegacji ustawowej, jak również z naruszeniem innych przepisów dotyczących zasad poprawnej legislacji. Wobec tego należało na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Zdaniem Sądu tak określony zakres stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, tj. w całości - o co też wnosił Prokurator, jest właściwy dla zapewnienia poszanowania obowiązującego porządku prawnego. Przyjęcie założenia, że zaskarżona uchwała w pozostałej części nie naruszałaby istotnie prawa, a w szczególności pozostawienie w obrocie prawnym jej § 1 pkt 1 i 2 w zakresie dotyczącym ustalenia wysokości ekwiwalentu "za każdą rozpoczętą godzinę" istotnie naruszałoby prawo. Stwierdzenie zaś nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym określenia za jaki okres należy się ekwiwalent (jest: "za każdą rozpoczętą godzinę", a powinno być: "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej") skutkowałoby pozostawieniem w obrocie prawnym uchwały niezawierającej koniecznego elementu, określającego za jaki okres należy się ekwiwalent. To wszystko przemawia za koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Tym bardziej wobec stwierdzenia innych jeszcze wad prawnych (braków legislacyjnych) przedmiotowej uchwały. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie powołanych przepisów orzekł, jak w sentencji wyroku.