III OSK 3295/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Piła od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 września 2023 r. sygn. akt III SA/Po 389/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Regionalnego w Poznaniu na uchwałę Rady Miasta Piły z dnia 7 czerwca 2022 r. nr LIX/626/22 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP uczestniczących w działaniach ratowniczych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 września 2023 r., sygn. akt III SA/Po 389/23, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w Poznaniu na uchwałę Rady Miasta Piły z dnia 7 czerwca 2022 r. nr LIX/626/22 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP uczestniczących w działaniach ratowniczych, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Wyrok został wydany w poniższym stanie faktycznym i prawnym. W uchwale z dnia 7 czerwca 2022 r. nr LIX/626/22 (Dz. Urz.Woj. Wlkp. z dnia 17 czerwca 2022 r., poz. 4708) – wydanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) - dalej: u.s.g., oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2490) - dalej: u.o.s.p. – Rada Miasta Piły ustaliła wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych z terenu gminy Piła, uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach. W § 1 ust. 1 ustalono wysokość przedmiotowego ekwiwalentu pieniężnego w następujących wysokościach: pkt 1) 25 zł za udział w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej, za każdą rozpoczętą godzinę, pkt 2) 13 zł za udział w szkoleniu lub ćwiczeniu, za każdą rozpoczętą godzinę. W § 2 wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta Piły. W § 3 określono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. W skardze na uchwałę Rady Miasta Piły z dnia 7 czerwca 2022 r. nr LIX/626/22 Prokurator Regionalny w Poznaniu wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. WSA w Poznaniu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżona uchwała należy do aktów prawa miejscowego, które to akty, w konsekwencji zaliczenia ich – na mocy art. 87 ust. 2 w zw. z art. 94 Konstytucji – do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania tych organów, które je uchwaliły, winny być tworzone wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie. Według Sądu I instancji, zaskarżona uchwała dotknięta jest istotnym naruszeniem prawa. I tak, jak wyjaśnił Sąd I instancji, zgodnie z art. 15 u.o.s.p. (aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 194), strażak ratownik Ochotniczej Straży Pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny (ust. 1). Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 504, 1504 i 2461) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (ust. 2). Zestawiając powyższy przepis z treścią uchwały, Sąd doszedł do przekonania, że nie było żadnych podstaw do zmodyfikowania powyższej reguły ustawowej i określenia w § 1 uchwały, że przedmiotowy ekwiwalent pieniężny przysługuje za udział w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej (stawka wyższa - § 1 pkt 1) oraz za udział w szkoleniu lub ćwiczeniu (stawka niższa - § 1 pkt 2) "za każdą rozpoczętą godzinę", podczas gdy, wg ustawy, naliczany on jest za "każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Zdaniem Sądu I instancji, w tym zakresie zaskarżona uchwała została podjęta z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy). Dlatego też, jak stwierdził dalej Sąd I instancji, nie można było uznać legalności powyżej omówionych postanowień zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu I instancji, nie można stwierdzić zgodności takiego działania legislacyjnego z zasadą praworządności wynikającą z art. 2 i art. 7 Konstytucji. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (ustawy kompetencyjnej), zmieniając wprowadzone w omówionym przepisie zasady. W dalszej części uzasadnienia Sąd odniósł się do drugiego z postawionych przez Prokuratora zarzutu, a mianowicie zarzutu istotnego naruszenia przepisu art. 15 ust. 2 u.o.s.p. w zw. z art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) - dalej: ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych, polegającego na nienadaniu zaskarżonej uchwale w jej § 3 wstecznej mocy obowiązującej od 1 stycznia 2022 r., mimo że zasady demokratycznego państwa prawnego uzasadniały taką regulację. W tym zakresie Sąd stwierdził, że ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z dnia 17 grudnia 2021 r. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Uprzednio kwestia ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym członków ochotniczych straży pożarnych regulowana była przepisami art. 28 ust. 1 - 6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2021 r., poz. 869 ze zm.) – dalej: u.o.p. W art. 28 ust. 1 u.o.p. zawarta była delegacja ustawowa upoważniająca radę gminy do określenia wysokości ekwiwalentu. Z kolei nowa ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z dnia 17 grudnia 2021 r., uchylając poprzednio obowiązujące regulacje dotyczące ekwiwalentów z tytułu udziału w akcjach ratowniczych i szkoleniach dla członków ochotniczych straży pożarnych, nie wprowadziła przepisów przejściowych, które utrzymywałyby czasowo w mocy przepisy prawa miejscowego uchwalone pod rządami poprzednio obowiązującego w tym zakresie prawa. W konsekwencji należało przyjąć, że poprzednio obowiązujące akt prawa miejscowego określające wysokość ekwiwalentów należnych członkom OSP utraciły moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r. (tj. w dacie utraty mocy obowiązującej przez przepis art. 28 ust. 1 u.o.p. zawierający upoważnienie ustawowe). Sąd zwrócił uwagę, że ustawodawca wprowadzając w życie nowe regulacje dotyczące kwestii ekwiwalentów dla strażaków ratowników OSP i zakreślając w art. 48 u.o.s.p. prawodawcy lokalnemu termin 6 miesięcy na uchwalenie aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu, dopuścił do sytuacji, w której z jednej strony strażakom ratownikom ochotniczych straży pożarnych przysługiwało prawo do ekwiwalentu, ale zarazem z dniem 1 stycznia 2022 r. utraciły moc dotychczas obowiązujące przepisy prawa miejscowego określające wysokość tego ekwiwalentu. Zdaniem Sądu I instancji, zmierzając do rozwiązania tej niekorzystnej dla strażaków OSP sytuacji prawnej w sposób pozwalający urzeczywistnić wynikające z ustawy prawo do ekwiwalentu także za okres, w którym nie istniały przepisy prawa miejscowego regulujące jego wysokość, należało przyjąć, że ustawodawca wymaga, by w tym wypadku prawu miejscowemu uchwalanemu na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nadać moc obowiązującą od daty wejścia w życie tej ustawy. Pozwala na to art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, zgodnie z którym przepisy art. 4 (zasada wejście w życie aktów normatywnych po ich ogłoszeniu lub wyjątkowo w dniu ich ogłoszenia) nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W kontekście art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych może to polegać na takiej realizacji wymogów z § 43 i § 51 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.) - dalej: Zasady techniki prawodawczej, które pozwalają na nadanie poszczególnym przepisom aktu normatywnego - prawa miejscowego wstecznej mocy obowiązującej, przy jednoczesnym zapewnieniu spójności pomiędzy ogłoszeniem i wejściem w życie aktu normatywnego a stosowaniem jego przepisów do stanów sprzed dnia wejścia w życie takiego aktu. W rezultacie Sąd I instancji stwierdził, że o ile nie można podzielić stanowiska co do konieczności umieszczenia w uchwale przepisu, który stanowiłby, że ten akt normatywny wchodzi w życie z datą wcześniejszą niż dzień ogłoszenia (a zatem nadania całej uchwale wstecznej mocy obwiązującej), o tyle w pełni uprawniony jest wniosek o potrzebie nadania poszczególnym przepisom przedmiotowej uchwały wstecznej mocy obowiązującej. W ten sposób zapewni się stosowanie norm w niej ustanowionych do tych stanów faktycznych, które miały miejsce w przeszłości - pomiędzy 1 stycznia 2022 r. a dniem wejścia w życie uchwały określającej wysokość ekwiwalentu pieniężnego. Z kolei odpowiednie instrumenty służące realizacji normy z art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych znajdują się w § 30, 43 i 51 Zasad techniki prawodawczej. Natomiast takich rozwiązań legislacyjnych w zaskarżonej uchwale zabrakło. Z tego powodu uchwała naruszyła także i przepisy dotyczące zasad poprawnej legislacji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła gmina Piła, reprezentowana przez radcę prawnego. Skarżąca kasacyjnie gmina zaskarżyła wyrok WSA w Poznaniu w całości. Wniosła o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Wystąpiła także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie oświadczyła też, że zrzeka się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, - w tym art. 15 ust. 1 i 2 ustawy u.o.s.p. przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, iż posłużenie się w § 1 zaskarżonej uchwały sformułowaniem "za każdą rozpoczętą godzinę" prowadzi do stanu niepewności prawnej oraz że Rada Miasta wprowadziła w zakwestionowanej uchwale zapisy wieloznaczne, prowadzące do różnych interpretacji (wykładni), i przez to w tym zakresie zaskarżona uchwała została podjęta z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 15 ust. 2 ustawy u.o.s.p. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że te błędne ustalenia (wykładnia) w/w przepisów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w konsekwencji doprowadziły do naruszenia przez ten Sąd artykułu 15 ust.2 u.o.s.p. i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Przy czym z treści powołanego przepisu ustawy nie wynika, aby musiał być on powtórzony w zaskarżonej uchwale. Ta błędna wykładnia powołanych przepisów dokonana przez Sąd I Instancji doprowadziła do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały pomimo braku podstaw prawnych, - art. 48 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2490) w związku z art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 poz. 1461) przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że Rada Miasta Piły miała obowiązek nadać swojej uchwale moc wsteczną. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że te błędne ustalenia i błędna wykładnia w/w przepisów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w konsekwencji doprowadziły do naruszenia przez ten Sąd artykułu 48 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 poz. 2490) w związku z art. 4 i art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i w konsekwencji doprowadziły do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały pomimo braku podstaw prawnych, - w tym w szczególności art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Z 2022, poz. 2492) poprzez stwierdzenie nieważności wskazanej w wyroku uchwały mimo jej zgodności z prawem, w tym z przepisami art. 15 ust. 1 i 2 i art. 48 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych; 2. naruszenie przepisów prawa procesowego - w tym w szczególności art. 3 § 2 pkt 5, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miasta Piły z dnia 7 czerwca 2022 r. sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP uczestniczących w działaniach ratowniczych Nr LIX/626/22 w następstwie rozstrzygnięcia o trafności zarzutów skargi, podczas gdy z akt sprawy, które powinny stanowić podstawę wyroku, wynika, iż zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie, a skarga Prokuratora Okręgowego winna być oddalona. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Regionalny w Poznaniu wniósł o jej oddalenie w całości. Oświadczył, że nie domaga się przeprowadzenia rozprawy. W ww. piśmie procesowym stwierdził, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są bezzasadne i winny zostać oddalone. Jednocześnie w pełni podzielił stanowisko Sądu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W związku z oświadczeniem wnoszącego skargę kasacyjną organu o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania strony przeciwnej jej przeprowadzenia, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Ocena zarzutów kasacyjnych wymaga uprzedniego przedstawienia rozwiązań ustawodawczych regulujących materię uprawnień strażaków ratowników OSP do otrzymania ekwiwalentu za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Przepisem odnoszącym się do tej kwestii jest art. 15 ust. 1 u.o.s.p., który stanowi, że "strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny". Redakcja cytowanego przepisu wskazuje, że każdy strażak ratownik OSP z chwilą zakończenia udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu jest uprawniony do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. "wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy". Z powyższego wynika, że ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia wysokości ekwiwalentu przysługującego strażakowi ratownikowi OSP za działania opisane w ust. 1 art. 15 u.o.s.p., w odstępach nie rzadszych niż raz na dwa lata, w wysokości respektującej limity przewidziane w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Uchwała ustalająca wysokość ekwiwalentu za uczestnictwo w działaniach opisanych w tym przepisie, wyraża więc określoną stawkę ekwiwalentu, która ma charakter generalny i abstrakcyjny w tym znaczeniu, że abstrahuje od konkretnych okoliczności podmiotowo-przedmiotowych, w których strażak uzyskuje uprawnienie do tego świadczenia. Oczywistym jest, że uchwała podjęta na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nie określa konkretnej kwoty ekwiwalentu, jaką otrzymuje strażak ratownik OSP w związku z uczestnictwem w konkretnym działaniu. Wysokość tej kwoty uzależniona jest bowiem od liczonego w godzinach przedziału czasu, jaki strażak ratownik OSP poświęcił na uczestnictwo w tym działaniu. Art. 15 ust. 2 u.o.s.p. zastrzega bowiem expressis verbis, że wysokość ekwiwalentu nalicza się "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Posługując się terminologią przyjętą przez ustawodawcę, należy zatem odróżnić "ustalenie wysokości ekwiwalentu" od "naliczenia wysokości ekwiwalentu". Ustalenie wysokości ekwiwalentu należy do rady gminy, która w podjętej na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uchwale ma obowiązek określić kwotową wysokość stawki za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa strażaka ratownika OSP w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu i ćwiczeniu. Należy zwrócić uwagę na dwa zagadnienia. Pojęcie "uczestnictwa" użyte przez ustawodawcę w art. 15 ust. 1 u.o.s.p. odzwierciedla określony przedział czasu, w którym strażak ratownik OSP pozostaje zaangażowany w działania określone w tym ustępie. Ustawodawca zdecydował się dookreślić moment rozpoczęcia owego uczestnictwa, zastrzegając, iż jest nim "zgłoszenie wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" (art. 15 ust. 2 u.o.s.p.). Doprecyzowanie tej kwestii na poziomie ustawowym zasadniczo powinno czynić zbędnym normowanie jej w uchwale ustalającej wysokość ekwiwalentu. Upoważnienie do ustalenia wysokości ekwiwalentu zawarte w treści art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nie umocowuje bowiem do określenia zakresu uprawnienia do tego ekwiwalentu. Materia ta została unormowana na poziomie ustawowym. Nie oznacza to jednak, że w treści uchwały ustalającej wysokość ekwiwalentu nie mogą znaleźć się postanowienia powtarzające treść art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.o.s.p., w zakresie w jakim precyzują, że ekwiwalent przysługuje za uczestnictwo w działaniach ratowniczych, za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. W niniejszej sprawie treść § 1 zaskarżonej uchwały nie odzwierciedla jednak pełnego brzmienia sformułowania zawartego w przepisie art. 15 ust. 1 u.o.s.p., zawierając jego modyfikację, ustalając wysokość przysługującego strażakowi ratownikowi OSP ekwiwalentu "za każdą rozpoczętą godzinę" bez doprecyzowania (dookreślenia) w jaki sposób jest ona liczona - tj. "od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Jak trafnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w prawomocnym wyroku z 9 marca 2023 r. (III SA/Gd 689/22; to i inne orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.cbois.nsa.gov.pl.) za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice normy kompetencyjnej do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego. Podzielić należy zatem pogląd organu, iż co do zasady w treści uchwały rady gminy nie musi znajdować się określenie momentu rozpoczęcia naliczania ekwiwalentu dla strażaka ratownika OSP, bowiem wynika to z treści aktu normatywnego poziomu ustawowego, jednakże zgodzić się należy z Prokuratorem i Sądem meriti, że redakcja § 1 skarżonej uchwały Rady Miasta Piła mogłaby prowadzić do sporów co do rozpoczęcia terminu liczenia należnego dla strażaka ratownika OSP ekwiwalentu, np. wywodzeniu, że taki ekwiwalent liczony powinien być nie od zgłoszenia wyjazdu, lecz okresu wcześniejszego, jak przykładowo zgłoszenia gotowości czy pojawienia się w jednostce OSP. Tym samym rację ma Prokurator Regionalny w Poznaniu stwierdzając, że treść kwestionowanej uchwały nie pozwala przyjąć, iż właściwie realizuje upoważnienie normotwórcze z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Jej treść rodzi zasadniczą niepewność, czy ustalone kwoty ekwiwalentu za udział w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej oraz w szkoleniu lub ćwiczeniach przysługują za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Organ wyszedł zatem poza uprawnienie kompetencyjne i oprócz kwotowego określenia wysokości stawki ekwiwalentu ustalił również moment, od kiedy on przysługuje, w sposób sprzeczny z unormowaniami ustawowymi. Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Uprzednio kwestia ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym członków ochotniczych straży pożarnych regulowana była przepisami art. 28 ust. 1 - 6 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 869 z późn. zm.). W przepisie art. 28 ust. 1 powyższej ustawy zawarto analogiczną delegację ustawową upoważniającą radę gminy do określenia wysokości ekwiwalentu. Nowa ustawa z 2021 r. uchylając uprzednio obowiązujące regulacje odnoszące się do ekwiwalentów z tytułu udziału w akcjach ratowniczych i szkoleniach dla członków OSP, nie wprowadziła jednak przepisów przejściowych, które utrzymywałyby czasowo w mocy przepisy prawa miejscowego uchwalone pod rządami poprzednio obowiązującego w tym zakresie prawa. W przepisie art. 48 u.o.s.p. ustawodawca zawarł wyłącznie regulację o treści: uchwały, o których mowa w art. 15 ust. 2, podejmuje się po raz pierwszy w terminie do dnia 30 czerwca 2022 r., czyli w okresie 6 miesięcy od wejścia ww. ustawy w życie. Prawidłowo zatem Sąd I instancji uznał, że zaskarżonej uchwale należało nadać wsteczną moc obowiązującą, na co zezwalał art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, a kwestie nadania treści przepisom końcowym w tym zakresie regulują już "Zasady techniki prawodawczej". Tym samym zasadnie Sąd I instancji za istotne naruszenie prawa uznał brak nadania takiej mocy zaskarżonej uchwale. W rezultacie czyniło to zarzut Prokuratora wobec § 3 zaskarżonej uchwały ("Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.") zarzutem podlegającym uwzględnieniu. W ocenie NSA, a wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, nadaniu takiej retroaktywnej mocy uchwale nie stały na przeszkodzie zasady demokratycznego państwa prawa, skoro tak wprowadzony termin wejścia przepisów uchwały (od dnia wejścia w życie ustawy) dawałby możliwość uzyskania ekwiwalentu strażakom ratownikom OSP w sposób ciągły. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że strażacy OSP są zrzeszeni w jednostkach ochrony przeciwpożarowej, spełniają służebną rolę wobec społeczności lokalnej oraz są podmiotami ochrony ludności i obrony cywilnej. Wynika to nie tylko z art. 1 u.o.s.p., ale także z treści preambuły tejże ustawy. Oznacza to, że taka regulacja w pełni mieściłaby się w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawa. Powyższe względy sprawiły, że podniesione przez skarżącą kasacyjnie gminę zarzuty prawa materialnego nie mogły odnieść zamierzonego rezultatu. W powiązaniu natomiast z brakiem zasadności zarzutów w kierunku prawa materialnego również i zarzut dotyczący naruszenia prawa procesowego nie mógł być uznany za słuszny. Prokurator, a w ślad za nim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawidłowo uznali, że zaskarżona uchwała w sposób istotny naruszała przepisy prawa, co warunkowało konieczność stwierdzenia jej nieważności, zaś ocenę tą potwierdza również Naczelny Sąd Administracyjny. Jednolicie wskazuje się bowiem w orzecznictwie, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu winno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego charakter - por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 4957/21. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej również z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 p.p.s.a. i art. 189 p.p.s.a.), stosownie do art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.