III SA/Po 384/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2026 r. sprawy ze skargi I. P. na decyzję Wojewody z dnia 14 stycznia 2026 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę w całości.

Decyzją z dnia 14 stycznia 2026 r. (znak: [...]) Wojewoda (dalej również: Wojewoda) utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia 14 października 2025 r. (znak: [...]) odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przydomowej mikroinstalacji wiatrowej przy ul. [...] w [...], gm. [...], dz. nr ewid. [...] (jedn. ewid. [...], obręb ewid. [...]). Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 2 stycznia 2025 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek I. P. oraz G. C. (dalej również: inwestorzy) o pozwolenie na budowę przydomowej mikroinstalacji wiatrowej przy ul. [...] w [...], gm. [...], dz. nr ewid. [...] (dalej również: inwestycja). Do wniosku załączono m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt zagospodarowania terenu, projekt architektoniczno-budowlany oraz załącznik do projektu budowlanego. Po przeprowadzeniu postępowania, Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia 4 kwietnia 2025 r. (znak: [...]) odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji. Na skutek wniesionych odwołań, Wojewoda, decyzją z dnia 2 lipca 2025 r. (znak: [...]) uchylił decyzję Starosty z dnia 4 kwietnia 2025 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, Starosta [...] postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2025 r. zobowiązał inwestorów do usunięcia w terminie 28 dni nieprawidłowości w złożonym wniosku o pozwolenie na budowę i dołączonej do niego dokumentacji projektowej. W odpowiedzi inwestorzy uzupełnili wniosek oraz przedłożyli analizę oddziaływania akustycznego przydomowej mikroinstalacji wiatrowej. Starosta [...] uznał jednak, że inwestorzy nie uzupełnili wszystkich nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu z dnia 5 sierpnia 2025 r., więc decyzją nr [...] z dnia 14 października 2025 r. (znak: [...]) ponownie odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji. W ocenie Starosty wnioskowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w [...], uchwalonego uchwałą nr [...] z dnia 18 września 2002 r. (dalej również: MPZP). Objęta wnioskiem działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem M2. Jest to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej. Nie dopuszczono na nim możliwości budowy mikroinstalacji wiatrowych, bądź masztów i turbin wiatrowych. Nie ustalono parametrów (np. wysokości) dla ww. obiektów. Starosta podkreślił, że zgodnie w wnioskiem inwestorów inwestycja – mikroinstalacja wiatrowa – nie ma być zamontowana na budynku, lecz ma stanowić samodzielny, wolnostojący obiekt usytuowany na terenie ww. działki nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli inwestorzy. W ich ocenie inwestycja spełnia poziom dopuszczalnego hałasu. Dodatkowo, z przepisu art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2026 r., poz. 538 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.) nie wynika nakaz lokalizacji mikroinstalacji wiatrowej na budynku. Przepis ten wyraźnie dopuszcza lokalizowanie mikroinstalacji wiatrowych na terenach, na których dopuszczona jest zabudowa jednorodzinna, bez wskazania konieczności zamontowania jej na budynku. Wymienioną we wstępie decyzją z dnia 14 stycznia 2026 r. (znak: [...]) Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty. Zdaniem Wojewody w myśl art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2026 r. poz. 524 z późn. zm., dalej: P.b.) każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Powołane w art. 4 i art. 5 P.b. przepisy pochodzić mogą ze wszystkich powszechnie obowiązujących źródeł prawa, a więc nie tylko z P.b., ale również innych aktów prawnych rangi ustawowej oraz rozporządzeń wykonawczych do ustaw, regulujących wymogi odnoszące się do obiektów budowlanych. Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest zgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście treści art. 15 ust. 4 u.p.z.p. Wojewoda podkreślił, że inwestycja spełnia definicję mikroinstalacji, zawartą w art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2024 r., poz. 1361 z późn. zm., dalej: ustawa OZE). Maksymalna wysokość planowanego zamierzenia budowlanego wynosić będzie 15 m. Projektowany obiekt będzie użytkowany jako część instalacji elektrycznej umożliwiającej pozyskiwanie energii z odnawialnego źródła do jakich zalicza się wiatr. Kolejno Wojewoda wskazał, że w § 2 ust. 2 MPZP ustalono parametry oraz dopuszczalną zabudowę, wśród których nie ma ustaleń zakazujących lokalizacji inwestycji objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę. Dlatego też w sprawie ma zastosowanie art. 15 ust. 4 u.p.z.p. Zdaniem organu odwoławczego planowana inwestycja dopuszczalna jest wyłącznie na dachu budynku, co wynika bezpośrednio z treści art. 15 ust. 4 u.p.z.p. W przepisie tym umożliwiono sytuowanie zamontowanych na budynku instalacji odnawialnych źródeł energii wykorzystujących do wytwarzania energii wyłącznie energię promieniowania słonecznego, a także mikroinstalacji. Zatem lokalizacja instalacji odnawialnych źródeł energii wykorzystujących do wytwarzania energii wyłącznie energię promieniowania słonecznego zamontowanych na budynku oraz mikroinstalacje, odbywa się na takich samych zasadach, tj. na dachach budynków. Z powyższym rozstrzygnięciem Wojewody nie zgodziła się inwestor, I. P. (dalej również: skarżąca), która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi naruszenie: - art. 15 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że określenie "zamontowanych na budynku" odnosi się również do "mikroinstalacji", podczas gdy z prawidłowej wykładni językowej, systemowej i celowościowej wynika, iż mikroinstalacje stanowią odrębną kategorię normatywną, nieobjętą tym ograniczeniem lokalizacyjnym; - art. 2 pkt 19 ustawy OZE poprzez wprowadzenie ograniczenia lokalizacyjnego nieprzewidzianego w definicji legalnej mikroinstalacji, która odnosi się wyłącznie do parametrów technicznych instalacji, bez wskazania miejsca jej posadowienia; - art. 4 P.b. poprzez naruszenie prawa właściciela do zabudowy nieruchomości mimo braku ustawowej podstawy ograniczenia tego prawa; - art. 35 ust. 4 P.b. poprzez odmowę wydania pozwolenia na budowę pomimo niewykazania przez organ niezgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz pomimo spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek realizacji inwestycji; - art. 2, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP poprzez wykreowanie w drodze interpretacji administracyjnej nowego ograniczenia prawa własności, niemającego oparcia w ustawie ani w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 z późn. zm., dalej: K.p.a.) poprzez: 1) dokonanie wykładni przepisu w sposób wybiórczy (oparcie się niemal wyłącznie na definicji słownikowej słowa "oraz"); 2) pominięcie wykładni składniowej, systemowej i funkcjonalnej; 3) brak rzeczywistego odniesienia się do argumentów strony dotyczących autonomicznego charakteru mikroinstalacji. Skarżąca jednocześnie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc jednocześnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga była niezasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 35 ust. 5 pkt 1 P.b. Zgodnie z powyższymi regulacjami przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b.). W razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia (art. 35 ust. 3 P.b.). Organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3 (art. 35 ust. 5 pkt 1 P.b.). W niniejszej sprawie Starosta [...] postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2025 r. (k. 33 akt administracyjnych organu I instancji) zobowiązał inwestorów do usunięcia nieprawidłowości, poprzez wykazanie zgodności wnioskowanej inwestycji z przepisami art. 15 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 2 pkt 19 ustawy OZE. Zdaniem Starosty obowiązujący na terenie inwestycji MPZP oraz ww. przepisy nie dopuszczają możliwości budowy wnioskowanej mikroinstalacji wiatrowej składającej się z fundamentu, masztu i turbiny wiatrowej, natomiast możliwa jest budowa mikroinstalacji wiatrowej zamontowanej na budynku. Powyższego poglądu nie podzielili inwestorzy, co w rezultacie doprowadziło najpierw do wydania przez Starostę [...] decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji, a następnie utrzymania jej w mocy zaskarżoną decyzją Wojewody. Mając powyższe na względzie, przyjąć należało, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy mikroinstalacja wiatrowa może być zlokalizowana wyłącznie na budynku, czy też jak chce tego skarżąca – na terenie jej działki, jako wolnostojąca turbina wiatrowa o wysokości około 13,8 m (zob. projekt budowlany przydomowej mikroinstalacji wiatrowej, str. B24). Bezsporne w sprawie jest, że wnioskowana inwestycja spełnia definicję "mikroinstalacji", uregulowaną w art. 2 pkt 19 ustawy OZE, w myśl której mikroinstalacją jest instalacja odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW, przyłączoną do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV albo o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu nie większej niż 150 kW, w której łączna moc zainstalowana elektryczna jest nie większa niż 50 kW. Kolejno zauważyć trzeba, że w myśl art. 15 ust. 4 u.p.z.p. plan miejscowy przewidujący możliwość lokalizacji budynków umożliwia również lokalizację zamontowanych na budynku instalacji odnawialnych źródeł energii wykorzystujących do wytwarzania energii wyłącznie energię promieniowania słonecznego oraz mikroinstalacji, również w przypadku innego przeznaczenia terenu niż produkcyjne, chyba że ustalenia planu miejscowego zakazują lokalizacji takich instalacji. Co istotne, w niniejszej sprawie ustalenia MPZP nie zakazują lokalizacji takich instalacji. W § 2 ust. 2 MPZP ustalono parametry oraz dopuszczalną zabudowę, wśród których nie ma ustaleń zakazujących lokalizacji inwestycji objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę. Jak bowiem zauważono w orzecznictwie planistyczny "zakaz", o jakim mowa w art. 15 ust. 4 u.p.z.p., musi być wyraźny, a nie dorozumiany (w szczególności: nie wyinterpretowywany z ustaleń planistycznych w drodze innych, niż językowe, reguł wykładni). W konsekwencji należy stwierdzić, że dyrektywa interpretacyjna zamieszczona przez ustawodawcę w art. 15 ust. 4 u.p.z.p. znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy dany plan miejscowy realizacji wyszczególnionych w tym przepisie instalacji, w przypadkach (na terenach...) w nim wskazanych, wyraźnie ani nie przewiduje, ani nie zakazuje (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 lipca 2024 r., sygn. IV SA/Po 390/24, wszystkie powołane orzeczenia dostępne są w internetowej bazie orzeczeń CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też – jak słusznie zauważył to Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – w sprawie zastosowanie miał właśnie art. 15 ust. 4 u.p.z.p. z uwagi na brak wyraźnego zakazu w MPZP. W pierwszej kolejności wskazać zatem trzeba na prawidłowość przeprowadzonej wykładni językowej art. 15 ust. 4 u.p.z.p. przez organy. Uznać należało, ze rację ma Wojewoda przyjmując, że wyrażenie "lokalizację zamontowanych na budynku" dotyczy nie tylko instalacji odnawialnych źródeł energii wykorzystujących do wytwarzania energii wyłącznie energię promieniowania słonecznego, lecz dotyczy także mikroinstalacji – takich jak wnioskowana inwestycja. Wykładni językowej przypisuje się priorytet w procesie interpretacji prawa (zob. także uchwała pełnego składu Izby Cywilnej SN z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt III CZP 37/04, Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Izba Cywilna 42/3/2005). Skoro ustawodawca zdecydował się posłużyć w art. 15 ust. 4 u.p.z.p. spójnikiem koniunkcji "oraz", to oznacza to, że lokalizacja zamontowanych na budynku instalacji dotyczy zarówno instalacji wykorzystujących do wytwarzania energii wyłącznie energię promieniowania słonecznego, jak i mikroinstalacji. Powyższe ma związek także z ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688 z późn. zm., dalej: ustawa nowelizująca), na którą uwagę zwrócił Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Aktualne brzmienie art. 15 ust. 4 u.p.z.p. zostało bowiem ustanowione w wyniku wejścia w życie ustawy nowelizującej. Wcześniej art. 15 ust. 4 u.p.z.p. brzmiał następująco: "Plan miejscowy przewidujący możliwość lokalizacji budynków umożliwia również lokalizację mikroinstalacji w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2022 r. poz. 1378, 1383, 2370 i 2687) oraz niebędących mikroinstalacją pozostałych instalacji odnawialnych źródeł energii wytwarzających energię elektryczną z energii promieniowania słonecznego, będących urządzeniami innymi niż wolnostojące, również w przypadku innego przeznaczenia terenu niż produkcyjne, chyba że ustalenia planu miejscowego zakazują lokalizacji takich instalacji.". Dopiero zatem ustawa nowelizująca wprowadziła wyrażenie "zamontowanych na budynku". W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, że przepis art. 15 ust. 4 uzupełniono o instalacje odnawialnych źródeł energii wykorzystujące do wytwarzania energii wyłącznie energię promieniowania słonecznego zamontowane na budynku, aby umożliwić ich lokalizację na takich samych zasadach jak mikroinstalacje (zob. Druk nr 3097, Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, Uzasadnienie projektu ustawy). Ku podobnym wnioskom skłania się także doktryna. Wskazuje się, że jeśli plan miejscowy umożliwia lokalizowanie budynków, to jest to równoznaczne z możliwością lokalizowania zamontowanych na budynku instalacji odnawialnych źródeł energii wykorzystujących do wytwarzania energii wyłącznie energię promieniowania słonecznego oraz mikroinstalacji (zob. K. Szlachetko [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. J. H. Szlachetko, Warszawa 2024, art. 15, LEX). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się ponadto, że zgodnie z regułą harmonizowania kontekstów, w sytuacjach trudnych, aby potwierdzić prawidłowość rezultatu wykładni językowej (systemowej), sięgnąć należy do wyników wykładni celowościowej (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2026 r., sygn. II OSK 753/25). Rezultat wykładni językowej art. 15 ust. 4 u.p.z.p. w którym lokalizacja "zamontowanych na budynku" instalacji odnosi się także do mikroinstalacji, potwierdza wynik wykładni celowościowej, uwzględniający ratio legis ww. ustawy nowelizującej. Wskazać należy również na kwestię zachowania ładu przestrzennego, ustawodawca nie wskazał bowiem żadnych parametrów dotyczących lokalizacji na terenie danej nieruchomości mikroinstalacji. O ile w przypadku lokalizacji mikroinstalacji na budynku jest to zrozumiałe, bowiem kwestie jej usytuowania w odpowiednich odległościach od granic działki nie wymagają żadnego doprecyzowania, skoro co do budynku ustawodawca przewidział odpowiednie normy, to w przypadku mikroinstalacji wolnostojących brak jest takich uregulowań, a to z kolei nie da się pogodzić z założeniem racjonalności prawodawcy. Sposób interpretacji zaproponowany przez skarżącą prowadziłby do wniosku, że mikroinstalację możnaby usytuować w dowolnym miejscu na terenie inwestycyjnym, co w jasny sposób kłóci się z zasadą zachowania ładu przestrzennego. W tym kontekście raz jeszcze wskazać trzeba, że prawidłowo przyjęły organy, że w niniejszej sprawie wnioskowana mikroinstalacja zlokalizowana może być wyłącznie na budynku. Z tego powodu organy zasadnie odmówiły zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przydomowej mikroinstalacji wiatrowej, która zlokalizowana miała być na terenie działki skarżącej, jako wolnostojąca turbina wiatrowa. Inwestycja ta niezgodna jest bowiem z MPZP, który co prawda dopuszcza możliwość lokalizowania mikroinstalacji na terenie działki skarżącej, ale jedynie takich mikroinstalacji, które zamontowane są na budynkach, co wiąże się z brzmieniem art. 15 ust. 4 u.p.z.p. Mając to na względzie oraz fakt, że inwestorzy nie usunęli wszystkich nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu Starosty [...] z dnia 5 sierpnia 2025 r., organy prawidłowo zastosowały art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 35 ust. 5 pkt 1 P.b. Podsumowując wszystkie dotychczasowe rozważania przyjąć należało, że zarzuty zawarte w skardze nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W szczególności nie stwierdzono naruszenia art. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., gdyż w sprawie dokonano pełnych i spójnych ustaleń zgodnych z treścią zgromadzonego materiału dowodowego oraz prawidłowo uzasadniono przyczyny wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji. Tym bardziej nie można było uznać za zasadnych zarzutów naruszenia art. 2, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP. Mając zatem na uwadze wszystkie powyższe okoliczności oraz to, że zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie i jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.