III SA/Po 383/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Protokolant starszy specjalista Barbara Dropek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi G. P. na uchwałę Rada Gminy Powidz z dnia 21 listopada 2025 r. nr XXII/170/25 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu ewidencyjnego Ostrowo, gmina Powidz 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr ewid. 477/3 (obręb Ostrowo, gmina Powidz); 2. zasądza od Gminy Powidz na rzecz skarżącej G. P. kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Na sesji w dniu 21 listopada 2025 r. Rada Gminy Powidz (dalej: Rada Gminy lub Organ) podjęła uchwałę nr XXII/170/25 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu ewidencyjnego Ostrowo, gmina Powidz (zwaną dalej: Uchwałą, Planem miejscowym lub Planem). Pismem z 12 lutego 2026 r. G. P. (dalej: Skarżąca), reprezentowana przez ad. E., wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na Uchwałę, zaskarżając ją "w całości w odniesieniu do nieruchomości gruntowej składającej się z działki o numerze ewidencyjnym 477/3, obręb ewidencyjny Ostrowo, gmina Powidz, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...]". Zarzuciwszy naruszenie: 1) art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, art. 140 k.c. oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, z późn. zm.; w skrócie: u.p.z.p.) w zw. z art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688; w skrócie: zm.u.p.z.p.2023) w zw. z § 6 pkt 1, § 13 pkt 1 lit. a i b oraz § 24 pkt 1 i 2 Uchwały – przez ich niezastosowanie i zaniechanie uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności Skarżącej oraz zaniechanie rozważenia jej interesu przy określeniu potencjalnego sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu, co stanowi nadmierną ingerencję w sferę prawa własności Skarżącej i nadużycie władztwa planistycznego; 2) art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 92 ust. 1, 93 i 94 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w skrócie: u.g.n.) w zw. z § 1 ust. 2 Uchwały w zakresie objęcia Planem miejscowym wybiórczych części nieruchomości gruntowej składającej się z działki nr ewid. 477/3 – przez ich niezastosowanie i wprowadzenie stanu nierównej sytuacji prawnej Skarżącej względem możliwości podziału ewidencyjnego jej działki, co stanowi nadmierną ingerencję w wykonywanie prawa własności; 3) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 118 w zw. z § 143 [załącznika do] rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (w skrócie: ZTP) w zw. z § 24 pkt 1 Uchwały – przez ich niezastosowanie i zawarcie w Uchwale przepisów bezprawnie ingerujących w materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu, tj. art. 83 i 83a ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (w skrócie: u.o.p.), co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego; 4) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 118 w zw. z § 143 ZTP w zw. z § 24 pkt 2 Uchwały – przez ich niezastosowanie i zawarcie w Uchwale przepisów bezprawnie ingerujących w materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu, tj. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w skrócie: p.b.), co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego; 5) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 zd. pierwsze i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 66 ust. 2 zm.u.p.z.p.2023 w zw. z § 6 pkt 1, § 13 pkt 1 lit. a i b, § 24 pkt 1 i 2 Uchwały – przez określenie w Uchwale przeznaczenia określonych terenów w sposób niezgodny z zapisami Studium – strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności "całej Uchwały w odniesieniu do nieruchomości gruntowej składającej się z działki o numerze ewidencyjnym 477/3", ewentualnie o stwierdzenie nieważności Uchwały "w części tj. w zakresie: § 6 pkt 1 Uchwały w zw. z § 1 ust. 2 Uchwały; § pkt 1 lit. a i b Uchwały w zw. z § 1 ust. 2 Uchwały; § 24 pkt 1 i 2 Uchwały w zw. z § 1 i ust. 2 Uchwały; w odniesieniu do nieruchomości gruntowej składającej się z działki o numerze ewidencyjnym 477/3". Ponadto wniosła o przeprowadzenie dowodu z wyszczególnionych dokumentów oraz o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez adwokata, powiększonych o kwotę 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a w pozostałym zakresie według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty, wskazując w szczególności, że Skarżąca jest właścicielką zabudowanej nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr ewid. 477/3 (obr. Ostrowo, gm. Powidz) o powierzchni 2,0122 ha, na którą zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów (z 27.11.2025 r.) składają się następujące użytki: - inne tereny zabudowane (Bi) o powierzchni 0,2701; - lasy (LsVI) o powierzchni 0,4939 ha; - grunty orne (RVI) o powierzchni 1,2482 ha. Działka Skarżącej posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej – drogi gminnej (działki nr 44/4). Od lat wykorzystywana jest faktycznie w sposób odpowiadający funkcji turystyczno-letniskowej oraz sportowo-rekreacyjnej. Na jej terenie znajdują się liczne obiekty charakterystyczne dla działalności turystycznej, w tym domki letniskowe, altany, boisko sportowe oraz plac zabaw. Trwałe zagospodarowanie działki Skarżącej odpowiada cechom typowym dla zabudowy turystycznej i letniskowej w gminie Powidz (zwanej dalej: Gminą). Co więcej, Starosta Słupecki (dalej: Starosta) decyzją nr 387/2025 z 13 listopada 2025 r. udzielił Skarżącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego na przedmiotowej działce. Dalej Skarżąca wyjaśniła, że działka nr 477/3 objęta jest uchwałą nr XLVIII/406/23 Rady Gminy Powidz z dnia 12 maja 2023 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Powidz (dalej: Studium_2023), znajdując się w kompleksie działek oznaczonych w tym akcie symbolem ML/U/US: tereny zabudowy letniskowej – rekreacji indywidualnej/tereny o dominującej funkcji usługowej/tereny usług sportu i rekreacji. Dla terenów ML/U/US dopuszcza się nową zabudowę o określonych parametrach (s. 110-111). Jak wskazano w uwarunkowaniach wynikających z potrzeb i możliwości rozwoju Gminy, działania na rzecz jej rozwoju powinny zmierzać w kierunku podkreślania dalszego rozwoju wszystkich walorów Gminy, głównie w sferze usług turystyki i rekreacji, usług, nieuciążliwego przemysłu (s. 53). Do głównych czynników rozwoju społeczno-gospodarczego Gminy należy m.in. potencjał rekreacyjno-wypoczynkowy (s. 89). Wśród kierunków jej zagospodarowania przestrzennego wskazuje się, że kierunki rozwoju powinny wspomagać działania związane z turystyką i rekreacją (s. 91). Celem rozwoju gospodarczego jest m.in. rozwój i wspieranie szeroko rozumianych usług związanych z turystyką (s. 93). Działania na terenie Gminy winny zapewnić uzyskanie i utrzymanie wysokiego poziomu usług turystycznych, przy pełnym zachowaniu walorów środowiska naturalnego (s. 98). Podstawowymi jej funkcjami jest zaspokajanie potrzeb w zakresie rekreacji i wypoczynku dla turystów i mieszkańców (s. 104). Funkcjami wiodącymi w obrębie Ostrowo są funkcja rekreacyjno-wypoczynkowa oraz zabudowa letniskowa (s. 105). Nadto autor skargi wskazał, że działka Skarżącej położona jest na obszarze objętym trzema formami ochrony przyrody, tj.: 1) Powidzko-Bieniszewskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu; 2) Powidzkiego Parku Krajobrazowego; 3) Obszaru Natura 2000 – specjalnego obszaru ochrony siedlisk Pojezierze Gnieźnieńskie. Dalej strona skarżąca podniosła, że Planem miejscowym zostały objęte tylko północno-wschodnie fragmenty działki nr 477/3 – dla których ustalono w części następujące przeznaczenia terenu: użytki zielone (5Rz i 6Rz) i drogi wewnętrzne (20KDW) [a także tereny zabudowy rekreacji indywidualnej: 15 ML – uw. Sądu] – przy czym w Uchwale nie wskazano jakiejkolwiek podstawy faktycznej lub prawnej dla takiego wybiórczego wyznaczenia obszarów. W ten sposób fragmenty działki nr 477/3, bez jakiegokolwiek uzasadnionego powodu, zostały przeznaczone na tereny użytków zielonych i dróg wewnętrznych. Zdaniem Skarżącej działanie Organu w tym zakresie jest przypadkowe i dowolne. Wytyczone w Planie obszary przecinają istniejące strefy (mieszkaniową, sportową i rekreacyjną) w sposób przypadkowy i nieuwzględniający rzeczywistego zagospodarowania terenu. Znamienne jest, że linia podziału została poprowadzona mechanicznie, równolegle do przebiegu drogi [publicznej], przecinając jeden z budynków w połowie. W efekcie, w odniesieniu do ww. części przedmiotowej działki objętej Planem miejscowym obowiązują następujące zasady planistyczne: - zakaz lokalizowania przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w przepisach odrębnych, z wyjątkiem inwestycji celu publicznego (§ 6 pkt 1 Uchwały); - nakaz obsługi komunikacyjnej terenów objętych Planem poprzez układ dróg wewnętrznych powiązanych z zewnętrznym układem komunikacyjnym (§ 13 pkt 1 lit. b Uchwały); - nakaz zachowania istniejących użytków zielonych (§ 24 pkt 1 Uchwały); - zakaz lokalizacji budynków (§ 24 pkt 2 Uchwały). W tym kontekście autor skargi podkreślił, że: - na terenie działki Skarżącej istnieją już domki letniskowe, które są przez nią wynajmowane. Ustanowienie na tym terenie zakazu zabudowy bez uzasadnionej przyczyny uniemożliwia dalszy rozwój letniskowego charakteru działki i budowę jakichkolwiek obiektów; - działka nr 477/3 posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a zatem całkowicie nieuzasadniona jest ingerencja w prawo własności Skarżącej poprzez wytyczenie na jej działce drogi wewnętrznej i nakazanie obsługi komunikacyjnej wyłącznie przez tę drogę. Brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla takiego przebiegu drogi wewnętrznej. Jest on całkowicie dowolny i nieuzasadniony. Droga ta wszak donikąd nie prowadzi (nie prowadzi do żadnego z istniejących budynków) i kończy się na 1/4 długości działki Skarżącej. W rzeczywistości taki przebieg drogi odcina tej działce dostęp do drogi publicznej i uniemożliwia dotychczasową obsługę komunikacyjną terenu, m.in. dojazd do domków letniskowych lub wywóz nieczystości. Zdaniem strony skarżącej, w świetle Uchwały brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia w wartościach prawnie chronionych dla wprowadzenia kwestionowanych ograniczeń prawa własności Skarżącej, w tym zakazu zabudowy. W szczególności takiego uzasadnienia nie może w tym przypadku stanowić wzgląd na ochronę środowiska, gdyż działka Skarżącej jest objęta trzema formami ochrony przyrody, z których żadna nie wprowadza ograniczeń tak daleko idących i uciążliwych, jak § 6 pkt 1, § 13 pkt 1 lit. b Uchwały oraz § 24 pkt 1 i 2 Uchwały. W ramach zarzutu naruszenia zasady równości, autor skargi przypomniał, iż tylko część działki nr 477/3 jest objęta Uchwałą, a pozostała jej część – nie. Tymczasem brak jest uregulowań prawnych, które odnoszą się do możliwości podziału nieruchomości w sytuacji, kiedy tylko częściowo położona jest ona na terenie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie: m.p.z.p.). Skoro tak, to wskutek dowolnego i nieuzasadnionego objęcia Uchwalą przypadkowych fragmentów działki nr 477/3 zaistniał stan, w którym sytuacja Skarżącej jest istotnie gorsza od sytuacji właścicieli innych nieruchomości objętych Uchwałą, gdyż fragmentaryczne objęcie Uchwałą części działki nr 477/3 rażąco utrudniło i skomplikowało Skarżącej możliwość podziału ewidencyjnego jej działki. W kwestii zarzutu naruszenia ZTP autor skargi stwierdził m.in., że problematyka ochrony zadrzewień została wyczerpująco uregulowana w ustawie o ochronie przyrody, i jako taka nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego z art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., a w konsekwencji nie może być powielana, modyfikowana, dookreślana ani uzupełniana w m.p.z.p. uchwalonym przez gminę. Z kolei działalność obejmująca sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określenie zasad działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach, została kompleksowo unormowana w ustawie - Prawo budowlane (art. 1 p.b.). A skoro bezsprzecznie materię dot. inwestycji budowlanych reguluje ustawa i jest to akt wyższy rangą nad aktem prawa miejscowego, to § 24 pkt 2 Uchwały w sposób nieuprawniony ingeruje w materię ustawy i ogranicza możliwość uzyskania pozwolenia. Tym samym, w ocenie Skarżącej, Rada Gminy przekroczyła kompetencję ustawową do całkowitego uniemożliwienia w m.p.z.p. realizacji przedsięwzięć budowlanych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, reprezentowana przez Wójta, wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu przedstawiono sposób załatwienia wcześniejszej skargi wniesionej przez Skarżącą na działalność Wójta w związku z uchwaleniem Planu, a także przebieg prac planistycznych. W szczególności wyjaśniono, że: - ustalając zakres terenów objętych Planem, w przypadku działki nr 477/3 i sąsiednich w kierunku południowym ograniczono się do terenu położonego wzdłuż drogi publicznej. W kilku przypadkach, na wniosek właścicieli działek, wyłączono z opracowania wskazane przez nich tereny. W przypadku działki nr 477/3 takiego wniosku nie było, więc prace nad projektem Planu były prowadzone w oparciu o załącznik graficzny do uchwały, tzn. dla części tej działki. Poza tym zachodnia strona działki nr 477/3 została ujęta w uproszczonym planie urządzenia lasu zatwierdzonym przez Starostę w dniu 12.01.2022 r., gdzie ujawniono tereny leśne o pow. 0.4939 ha (brzoza brodawkowata i sosna zwyczajna). Nie bez znaczenia jest też fakt, że pozostała część działki (poza terenem zabudowanym) jest porośnięta roślinnością leśną. Na kanwie art. 5 pkt 27 u.o.p., zawierającego definicję zadrzewienia, przyjmuje się, że obecnie zadrzewieniem jest każde drzewo i każdy krzew (nawet pojedynczy), jeśli nie rośnie w lesie ani na plantacji; - nie jest prawdą, że wyznaczony w Planie miejscowym teren zieleni odcina nieruchomości dostęp do drogi publicznej. Geodezyjnie działka nr 477/3 posiada dostęp do drogi publicznej na całej swej szerokości, a ustalenia Planu precyzują jedynie wjazd do środkowej części poprzez istniejącą drogę wewnętrzną (20KDW); - autor skargi błędnie wskazuje, że działka nr 477/3 w studium jest przeznaczona pod funkcje ML/US/UT (s. 9), jako że działka ta ma funkcje łąk i pastwisk oraz lasów. Ponieważ m.p.z.p. nie może naruszać ustaleń studium, to dla terenów niezagospodarowanych brak byłby możliwości ustalenia przeznaczenia terenów pod zabudowę, z wyjątkiem zabudowy istniejącej, dla której ustalono przeznaczenie 15ML. Funkcje łąk i pastwisk, a przede wszystkim funkcje lasów, dla działki nr 477/3 odpowiadają stanowi faktycznemu, co znalazło swój wyraz w Studium_2023; - już w m.p.z.p. Miasta i Gminy Witkowo (w części dot. gm. Powidz – przed jej powstaniem z dniem 1.1.1995 r.), zatwierdzonym przez Radę Narodową Miasta i Gminy Witkowo uchwałą nr 78/XI/91 z 27.6.1991 r. (który 1.1.2004 r. przestał obowiązywać) działka nr 477/3 oznaczona była symbolem 14RL – tereny leśne; - uchwalenie Planu miejscowego dla działki nr 477/3 nie ogranicza Skarżącej w wykonywaniu przez nią prawa własności tej nieruchomości, gdyż zachowane będzie prawo posiadania licznych obiektów charakterystycznych dla działalności turystycznej, jak: domki letniskowe, altany, boisko sportowe oraz plac zabaw. Nie stanowi też zakazu czy ograniczenia w budowie obiektów budowlanych, na które inwestor uzyskał ostateczne pozwolenie na budowę przed uchwaleniem Planu; - postanowienia Planu dla części działki nr 477/3, dla której przewidziano przeznaczenie oznaczone symbolami: 20KDW – teren dróg wewnętrznych (istniejąca droga wewnętrzna), 5RZ i 6RZ – tereny użytków zielonych (istniejące zadrzewienie), 15ML – teren zabudowy rekreacji indywidualnej (istniejąca zabudowa: Bi), stanowi jedynie ograniczenie intensyfikacji przyszłej zabudowy. Wynika to z faktu, że w studium teren ten oznaczony był przede wszystkim jako lasy oraz łąki i pastwiska, co wynikało z mapy topograficznej Gminy oraz faktycznego pokrycia działki licznymi drzewami i zielenią. Uwarunkowania przyrodnicze działki Skarżącej oraz Półwyspu Ostrowskiego, tj. pokrycie tego terenu licznym zadrzewieniem, lasami oraz roślinnością, stanowią naturalne ograniczenie w zabudowie nieruchomości. Wyrazem konieczności ochrony tego dziedzictwa naturalnego jest objęcie ww. terenu ochroną w ramach Powidzkiego Parku Krajobrazowego, Obszaru Natura 2000 oraz Obszaru Chronionego Krajobrazu Powidzko-Bieniszewskiego. Nie można zatem zgodzić się z zarzutem, że w Uchwale nie wskazano jakiejkolwiek podstawy faktycznej i prawnej dla takiego wybiórczego wyznaczenia obszarów przeznaczenia działki nr 477/3, skoro studium jest kompleksowym i rzetelnym opracowaniem kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego Gminy; - teren Gminy w studium w przeważającej większości określony jest jako lasy, łąki i pastwiska, tereny upraw polowych. Tereny zurbanizowane, obejmujące tereny zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej, obejmują najmniejszą (znikomą) cześć terenu Gminy. Przeznaczenie zatem części terenu działki nr 477/3 jako 5RZ i 6RZ – tereny użytków zielonych (istniejące zadrzewienie), nie stanowi ograniczenia prawa własności Skarżącej względem właścicieli innych nieruchomości na terenie Gminy, bowiem znaczną część nieruchomości na jej terenie stanowią właśnie lasy, łąki i pastwiska oraz tereny upraw polowych. Wskazane przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości Skarżącej jest zatem adekwatne, proporcjonalne i odpowiada ogólnemu charakterowi przeznaczenia nieruchomości na terenie Gminy, nie odbiegając od przeznaczenia nieruchomości innych właścicieli; - ustalony w Planie: - w § 6 pkt 1 Uchwały: zakaz lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, z wyjątkiem inwestycji celu publicznego – wynika z § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały nr XXIX/753/17 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 27 marca 2017 r. w sprawie Powidzkiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Wielk. poz. 2940) zgodnie z którym na terenie Parku wprowadza się zakaz realizacji takich przedsięwzięć; - w §13 pkt 1 lit. b Uchwały: nakaz obsługi komunikacyjnej terenów objętych Planem poprzez układ dróg wewnętrznych powiązanych z zewnętrznym układem komunikacyjnym – droga 20KDW została wyznaczona w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej terenu 15ML w granicach przedmiotowej działki; - w § 24 pkt 1 Uchwały: nakaz zachowania istniejących użytków zielonych, a w § 24 pkt 2 Uchwały: zakaz lokalizacji budynków – wynikają z ustalonego przeznaczenia terenów użytków zielonych oraz z faktu, że działka nie została wskazana pod zabudowę w ustaleniach Studium_2023; - nie stanowi naruszenia prawa ani zasady równości wobec prawa sytuacja objęcia m.p.z.p. jedynie części działki nr 477/3 i konieczności – w przypadku woli podziału tej nieruchomości – oceny dopuszczalności przez organ takiego podziału, przy jednoczesnym zastosowaniu odmiennych podstaw prawnych. Ustawodawca w art. 93 i art. 94 u.g.n. wprost przewiduje możliwość, że jedynie część nieruchomości podlegającej podziałowi może być objęta m.p.z.p. W takim przypadku właściwe organy są zobligowane do zbadania przesłanek dopuszczalności podziału nieruchomości zarówno na podstawie art. 93, jak i art. 94 u.g.n.; - nie jest naruszeniem ZTP kwestionowany przez Skarżącą zakaz lokalizacji budynków oraz konieczność zachowania istniejących użytków zielonych, gdyż są to często stosowane warunki w planach miejscowych obowiązujących na terenie gmin w całej Polsce, których nie kwestionują organy nadzorcze ani sądy administracyjne. W Planie nie powtórzono regulacji ustawowych – wprowadzony zakaz lokalizacji budynków czy nakaz zachowania użytków zielonych wynikają z ustalonego przeznaczenia terenów, a nie powielenia przepisów ustawy o ochronie przyrody. W piśmie procesowym z 6 maja 2026 r., stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę, pełnomocnik Skarżącej – podtrzymawszy zarzuty i wnioski skargi – zarzucił dodatkowo naruszenie art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie i wybiórcze objęcie w Uchwale budowanego przez Skarżącą budynku gospodarczego dwoma odrębnymi strefami planistycznymi, wskutek czego ów budynek znajduje się częściowo na obszarze 15ML, a częściowo 6RZ, co wprowadza stan nierównej sytuacji prawnej Skarżącej względem możliwości korzystania z budynków budowanych na jej działce i stanowi nadmierną ingerencję w wykonywanie przez nią prawa własności. Autor pisma przyznał, że w skardze podano przeznaczenie działki nr 477/3 wynikające ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy z 2019 r. (uchwala Rady Gminy Powidz nr V/33/19 z dnia 13 marca 2019 r.; w skrócie: Studium_2019), podczas gdy w dacie uchwalenia zaskarżonej Uchwały obowiązywało już Studium_2023, ale zostało ono uchwalone na zaawansowanym etapie prac planistycznych. Nawet gdyby jednak przyjąć, że dla oceny zgodności Uchwały ze studium winno być rozważane Studium_2023, to również wówczas ma miejsce oczywista sprzeczność pomiędzy ww. aktami, gdyż w Studium_2023 działka nr 477/3 oznaczona została graficznie jako lasy oraz łąki i pastwiska, co oznacza, że niedopuszczalne było przeznaczenie jej części w Uchwale pod 20KDW – tereny dróg wewnętrznych, która to funkcja nie mieści się w zakresie funkcji leśnej. Ponadto pełnomocnik Skarżącej podkreślił, że Studium_2023 nie wprowadza dla funkcji lasu oraz łąk i pastwisk jakiegokolwiek zakazu zabudowy. Na rozprawie w dniu 13 maja 2026 r.: - pełnomocnik Skarżącej, ad. E. podtrzymał zarzuty i wnioski zawarte w skardze oraz w replice z 6.5.2026 r., a także podniósł, że z uzyskanego operatu szacunkowego wynika, iż na skutek uchwalenia Planu miejscowego wartość nieruchomości Skarżącej (całej działki nr 477/3) spadła o 2.328.100 zł. Pełnomocnik podkreślił, że całkowity zakaz zabudowy jest zbyt daleko idący i że wystarczające byłoby np. ograniczenie parametrów dopuszczalnej zabudowy; - pełnomocnik substytucyjny Skarżącej, ad. K., poparła stanowisko swojego przedmówcy. Ponadto podkreśliła, że doszło do wydania przez organy administracji sprzecznych aktów, bo – z jednej strony – udzielono Skarżącej pozwolenia na budowę na terenie objętym następnie Planem miejscowym, a z drugiej – w Planie tym wprowadzono zakaz zabudowy. Z niezrozumiałych względów organy planistyczne nie uwzględniły znanych im zamierzeń inwestycyjnych Skarżącej; - Skarżąca przedstawiła sytuacje, w których informowała organy Gminy o swoich zamierzeniach inwestycyjnych. Ponadto – na pytanie Sądu – wyjaśniła, że nie wnosiła uwag do projektu Planu, ponieważ nie wiedziała o takiej możliwości. Poza tym nie spodziewała się, że jej zabudowana działka może zostać w Planie przeznaczona pod teren użytków zielonych; - pełnomocnik Skarżącej – na pytanie Sądu – oświadczył, że co do wyznaczenia oraz ustaleń odnośnie do obszaru 15ML na przedmiotowej działce, strona skarżąca nie podnosi żadnych zarzutów. Wyjaśnił, że aktualny przebieg drogi 20KDW "odcina działce Skarżącej dostęp do drogi publicznej" w odniesieniu do dalszej części działki, gdyż nie poprowadzono tej drogi także przez tereny 15ML i 5Rz; - Sąd postanowił wezwać Radę Gminy o wyjaśnienie (i w miarę możliwości stosowne udokumentowanie) wyszczególnionych kwestii – w terminie 14 dni od otrzymania wezwania, pod rygorem oparcia rozstrzygnięcia na dotychczas zebranym materiale sprawy – oraz, z uwagi na powyższe, rozprawę odroczyć na termin z urzędu. Przy piśmie z 19 maja 2026 r. pełnomocnik Skarżącej przesłał do tut. Sądu teksty aktów prawnych regulujących formy ochrony przyrody obejmujące działkę Skarżącej. W odpowiedzi na wezwanie Sądu, Wójt, w imieniu Rady Gminy, po konsultacji z urbanistą opracowującym m.p.z.p., pismem z 25 maja 2026 r. wyjaśnił, co następuje: 1. Granicami zaskarżonego Planu została objęta tylko część należącej do Skarżącej działki nr 477/3, gdyż znajduje się ona w bezpośrednim sąsiedztwie jeziora Powidzkiego. Natomiast zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 7 lit. a uchwały nr XXIX/753/17 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 27 marca 2017 r. w sprawie Powidzkiego Parku Krajobrazowego, na terenie Parku wprowadza się zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych – z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Organ załączył do pisma załącznik graficzny, sporządzony na podstawie map dostępnych na stronie powiatslupca.giportal.pl, z którego ma wynikać, że końcowa (przy jeziorze) i środkowa część (zabudowana budynkami rekreacyjnymi) działki nr 477/3 znajduje się w strefie 100 m od granicy z jeziorem Powidzkim, objętej zakazem budowania nowych obiektów budowlanych. Z tego względu nie zachodziła konieczność obejmowania tej części działki Planem, tym bardziej, że oczekiwania Skarżącej w zakresie możliwość zabudowy tej działki są wyłączone na podstawie § 4 ust. 1 pkt 7 lit. a ww. uchwały nr XXIX/753/17. Ponadto środkowa cześć działki (zabudowana budynkami rekreacyjnymi) została już zainwestowana. 2. Jedynym powodem ustalenia w Planie terenów użytków zielonych była konieczność zachowania nienaruszalności ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. 3. Przyczyną wprowadzenia nakazu zachowania istniejących użytków zielonych było ustalone przeznaczenie terenów – 5Rz i 6Rz – jako terenów bez prawa zabudowy. Wskazane tereny, zgodnie z ewidencją gruntów, stanowiły grunt rolny RVI, faktycznie zajęty przez zadrzewienia i zakrzewienia. 4. Przyczyną wprowadzenia zakazu lokalizacji budynków było ustalone przeznaczenie terenów – 5Rz i 6Rz – jako terenów bez prawa zabudowy. W celu jednoznacznego wykluczenia możliwości lokalizacji zabudowy – zgodnie z polityką określoną w studium, zgodnie z którym przedmiotowe tereny stanowią lasy – konieczne było wprowadzenie zakazu lokalizacji budynków. 5. Ustalenie przeznaczenia terenu drogi wewnętrznej 20KDW miało na celu zapewnienie obsługi komunikacyjnej terenu zabudowy rekreacji indywidualnej 15ML, oznaczonego w ewidencji gruntów jako Bi (aktualnie nastąpiła zmiana ewidencji gruntów i budynków w zakresie powiększenia terenu Bi). Teren 20KDW jest terenem projektowanym w miejscu istniejącego dojazdu do budynku na terenie 15ML. Droga nie jest formalnie wydzielona i stanowi grunt rolny RVI. Wprowadzenie kontynuacji drogi przez teren 15ML spowodowałoby ingerencję w aktualny sposób użytkowania wynikający z ewidencji gruntów i budynków (użytek Bi). Skarżąca nie składała uwag i wniosków w zakresie wyznaczenia kontynuacji drogi 20KDW w kierunki istniejącej zabudowy na części działki położonej poza granicami Planu. Biorąc pod uwagę, że cała działka w Studium została oznaczona jako lasy, brak był uzasadnienia dla wprowadzania możliwości budowy nowej drogi. W replice z 13 lipca 2026 r. na odpowiedź Organu na wezwanie Sądu, pełnomocnik Skarżącej podtrzymał wszystkie twierdzenia, wnioski i żądania wyrażone w skardze i kolejnych pismach procesowych. Ponadto zarzucił naruszenie art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, art. 140 k.c., art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 7, i art. 1 ust. 3 u.p.z.p. zw. z art. 66 ust. 2 zm.u.p.z.p.2023 w zw. z § 1 ust. 2 Uchwały – przez ich niezastosowanie i objęcie w Uchwale fragmentu działki nr 477/3, na której znajduje się budynek, strefą planistyczną 15ML, mimo iż budynek ten jest związany z zabudową i sposobem korzystania z tej właśnie działki, wskutek czego zaburzono ład przestrzenny, wzajemne powiązania i współzależności przestrzenne oraz urbanistyczne na nieruchomości nr 477/3. W konsekwencji także zbędnie wyznaczono na tej działce obszar 20KDW oraz zaniechano uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności Skarżącej, a także zaniechano rozważenia jej interesu przy określeniu potencjalnego sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu, co stanowi nadmierną ingerencję w sferę prawa własności Skarżącej i nadużycie władztwa planistycznego. Ponadto pełnomocnik wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu – umowy użyczenia z 15.6.2026 r. pomiędzy Gminą a Skarżącą – oraz o pominięcie, na podstawie art. 235 § 1 pkt 6 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., załączonego do odpowiedzi Organu na wezwanie Sądu załącznika graficznego, gdyż Organ w ogóle nie skonstruował wniosku dowodowego. Ponadto pełnomocnik Skarżącej stwierdził, że: - stanowisko Organu jest całkowicie oderwane od treści Uchwały, gdyż nie jest możliwe wywiedzenie z niej, jaki był cel wprowadzonych postanowień, bowiem uzasadnienie Uchwały nie zawiera jakichkolwiek motywów, które przemawiałyby za koniecznością tak daleko idącego ograniczenia własności Skarżącej; - analiza rysunku Planu prowadzi do wniosku, że pas o szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora nie stanowi rzeczywistego kryterium wyznaczenia granic obszaru Planu. Uchwała obejmuje bowiem w całości działki na północ od działki nr 477/3 (m.in. działki nr: 24/44, 24/28, 24/39, 24/38, 24/32, 24/13, 460, 461, 462, itp.), które zgodnie z rysunkiem Planu znajdują się pasie 100 m od jeziora. Organ nie wyjaśnił, dlaczego te działki Planem objął w całości, a działkę Skarżącej – tylko w części; - nie sposób podzielić argumentacji Organu, że przyczyną nieobjęcia Uchwałą części nieruchomości Skarżącej było jej zainwestowanie (zabudowanie budynkami rekreacyjnymi). Sam fakt istniejącego zagospodarowania działki Skarżącej nie stanowi wystarczającego uzasadnienia dla pominięcia wybranych fragmentów działki przy sporządzaniu Uchwały; - nie jest prawdą, że powodem ustalenia terenu użytków zielonych była konieczność zachowania zgodności zaskarżonej uchwały ze studium. Kwestionowane postanowienia Uchwały są bowiem sprzeczne zarówno z ustaleniami Studium_2019, jak i Studium_2023. Na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2026 r., w odpowiedzi na pytania Sądu: - Skarżąca wyjaśniła, że z wykorzystaniem działki nr 477/3 nie jest prowadzona wyodrębniona działalność gospodarcza, a jedynie komercyjny wynajem domków przez rodzinę Skarżącej. Jednak w przyszłym roku planuje Skarżąca powołać, dla kontynuowania tej działalności turystycznej, odrębny podmiot gospodarczy; - pełnomocnik Skarżącej, ad. E., wskazał, że w jego ocenie niezgodność Planu ze Studium_2023 zachodzi w zakresie wyznaczenia na działce Skarżącej drogi 20KDW. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm.; w skrócie: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (w skrócie: j.s.t.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 5.3.2008 r., I OSK 1799/07; z 9.4.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; o ile nie zastrzeżono inaczej, wszystkie orzeczenia NSA i WSA przywołane w nin. uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie: CBOSA, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 5.6.2014 r., II OSK 117/13) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotowa uchwała nr XXII/170/25 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu ewidencyjnego Ostrowo, gmina Powidz (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 27.11.2025 r. poz. 8657), która weszła w życie z dniem 12 grudnia 2025 r. (por. § 27 Uchwały), w istocie została zaskarżona jedynie w części, a mianowicie - jak to zostało określone w skardze – "w całości w odniesieniu do nieruchomości gruntowej składającej się z działki o numerze ewidencyjnym 477/3, obręb ewidencyjny Ostrowo, gmina Powidz, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...]". W konsekwencji tylko w tej części i w granicach interesu prawnego Skarżącej, Sąd był władny poddać zaskarżoną Uchwałę kontroli w niniejszym postępowaniu. Odnośnie do właściwego wzorca tej kontroli, należy zauważyć, że 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688; w skrócie: zm.u.p.z.p.2023). Jednak w świetle jej art. 67 ust. 3 pkt 4 zastosowanie do oceny Planu miejscowego znajdują zasadniczo przepisy dotychczasowe (sprzed ww. nowelizacji), z uwagi na fakt, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia Planu została podjęta w dniu 30 września 2021 r. (Uchwała Nr XXXI/259/21 Rady Gminy Powidz w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu ewidencyjnego Ostrowo, gmina Powidz). A. Dopuszczalność skargi. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jak każda podjęta w sprawie m.p.z.p., jest (gminnym) aktem prawa miejscowego – o czym expressis verbis stanowi art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. z 2026 r. poz. 538, z późn. zm.; w skrócie: u.p.z.p.) – a więc aktem j.s.t. zaskarżalnym do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Kontynuując badanie dopuszczalności skargi, należy zauważyć, że została ona wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2026 r. poz. 662; w skrócie: u.s.g.). Przepis ten w aktualnym brzmieniu (cyt.: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego") – ustalonym od 01 czerwca 2017 r. przez art. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935; w skrócie jako "ustawa zmieniająca z 2017 r.") – nie wymaga już uprzedniego (przed wniesieniem skargi) wystąpienia do rady gminy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z przepisem przejściowym art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2017 r. tak zmienioną regulację stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej, tj. po 1 czerwca 2017 r. – a więc także do Uchwały zaskarżonej w niniejszej sprawie. W świetle cytowanego art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne było jeszcze zbadanie legitymacji Skarżącej do wniesienia skargi na Uchwałę, a więc wyjaśnienie, czy zaskarżone postanowienie Uchwały narusza jej interes prawny lub uprawnienie w rozumieniu tego przepisu. Godzi się podkreślić, że pod rządem art. 101 ust. 1 u.s.g. – inaczej niż w przypadku legitymacji strony ustalanej w postępowaniu administracyjnym na gruncie art. 28 k.p.a. – legitymacja do wniesienia skargi na m.p.z.p. przysługuje nie temu, kto (tylko) "ma" w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został skarżonym aktem (już) "naruszony" (por. wyrok NSA z 3.9.2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2; por. też wyroki NSA: z 20.1.2010 r., I OSK 1016/09; z 23.2.2012 r., II OSK 2451/11; z 27.3.2013 r., I OSK 2620/12; z 17.1.2018 r., I OSK 1722/17). Naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny (zob. wyroki NSA: z 23.2.2012 r. II OSK 2451/11; z 17.1.2018 r., I OSK 1722/17). Wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 4 listopada 2003 r. o sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003, nr 8, poz. 84) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podobnie w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma takiego charakteru, a więc że do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA: z 3.9.2004 r., OSK 476/04, ONSA 2005, nr 1, poz. 2; z 1.3.2005 r., OSK 1437/04; z 7.3.2018 r., II OSK 1213/16). Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że – jak to ujął Sąd Najwyższy w wyroku z 7 marca 2003 r. o sygn. akt III RN 42/02 (OSNP 2004, nr 7, poz. 114) – każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g., musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Badając zatem, czy doszło do tak rozumianego naruszenia interesu prawnego Skarżącej zaskarżonymi przezeń ustaleniami Planu miejscowego, należy stwierdzić, że nie ulega wątpliwości, iż ustalenia te, odnosząc się do terenu obejmującego nieruchomość stanowiącą własność Skarżącej (działkę nr 477/3, obr. Ostrowo, gm. Powidz) – w granicach tej nieruchomości (działki) – naruszają interes prawny Skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Skoro bowiem Skarżąca jest właścicielem ww. nieruchomości, to wprowadzenie w zaskarżonym Planie jakichkolwiek ograniczeń wynikających z ustalenia konkretnego przeznaczenia tej nieruchomości (działki) oraz określenia możliwego sposobu jej zagospodarowania narusza interes prawny Skarżącej, wypływający z przysługującego jej prawa własności – zdefiniowanego w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (obecnie: Dz. U. z 2026 r. poz. 795; w skrócie: k.c.) w ten sposób, że: "W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą". Trafność takiego rozumowania potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przyjmuje się, że w przypadku m.p.z.p. zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem miejscowym. Przyjmowane w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają bowiem w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c. (por.: wyrok NSA z 17.1.2019 r., II OSK 467/17; postanowienie NSA z 6.7.2021 r., II GZ 400/20). Wszak ustalenia planu miejscowego (współ)kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (expressis verbis stanowi o tym art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), a więc w istocie limitują zakres kompetencji właściciela w sferze korzystania z i dysponowania należącymi doń nieruchomościami objętymi planem, które to kompetencje, w braku owych ustaleń, byłyby bez wątpienia szersze – zgodnie ze znamionującą prawo własności ideą domniemania kompetencji; domniemania leżącego po stronie właściciela, a odnoszącego się do ogółu zachowań względem określonej rzeczy (zob. W. Pańko, O prawie własności i jego współczesnych funkcjach, Katowice 1984, s. 75). W konsekwencji Sąd uznał, że Skarżąca sprostała wymogowi wynikającemu z art. 101 ust. 1 u.s.g. i wykazała, że doszło do naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia postanowieniami Uchwały w zaskarżonej części, odnoszącej się do terenów 5Rz, 6Rz, 20KDW i 15 ML położonych w granicach nieruchomości stanowiącej własność Skarżącej, tj. działki nr 477/3. B. Ocena zasadności skargi. Przechodząc do oceny merytorycznej zasadności skargi, należy na wstępie podkreślić, że stwierdzonego wyżej naruszenia interesu prawnego Skarżącej przez zaskarżone postanowienia Planu nie można utożsamiać z naruszeniem prawa (w znaczeniu przedmiotowym: jako obiektywnego porządku prawnego) skutkującym "automatycznie" nieważnością tych postanowień. Innymi słowy, samo stwierdzenie naruszenia interesu prawnego Skarżącej nie oznacza jeszcze konieczności uwzględnienia Jej skargi. Obowiązek taki powstaje dopiero wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku uwzględnienia skargi na m.p.z.p. nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z 12.5.2011 r., II OSK 355/11). Kluczowe znaczenie ma w tym względzie przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym: "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których uwzględnienie stanowi z kolei przesłankę materialnoprawną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (merytorycznym opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. np. wyroki NSA: z 11.9.2008 r., II OSK 215/08; z 25.5.2009 r., II OSK 1778/08; z 9.6.2014 r., II OSK 3083/13; z 12.10.2016 r., II OSK 3317/14; z 20.11.2018 r., II OSK 2828/16; z 18.11.2020 r., II OSK 3746/18; z 8.12.2021 r., II OSK 453/21; z 13.6.2023 r., II OSK 1956/20). A ponieważ m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, to w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się również – obok ww. szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (por.: wyrok WSA z 3.7.2019 r., IV SA/Po 1189/18; A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140). W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87-art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia. Bardziej szczegółową regulację aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminę zawiera ustawa o samorządzie gminnym. Jak wynika z jej art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie ww. przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem (por. M. Bogusz, Usytuowanie aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy samorządu terytorialnego w hierarchii źródeł prawa (kolejny przyczynek do dyskusji) [w:] Prawne formy działania stosowane przez organy samorządu terytorialnego. Księga jubileuszowa Profesora Krystiana Ziemskiego, pod red. M. Szewczyka i M. Jędrzejczak, Warszawa 2022, s. 18-19) – co w rezultacie oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, stanowiącymi wszak załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (stan prawny na dzień podjęcia Uchwały: Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). I choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.4.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.5.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 3.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też: D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 241; A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140). Konsekwentnie należy przyjąć, że naruszenie przez organ planistyczny owych "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" będzie równoznaczne z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności (por.: wyrok NSA z 18.11.2020 r., II OSK 3746/18; A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140). W niniejszej sprawie Skarżąca wytknęła w skardze (i w kolejnych pismach procesowych) właśnie naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego – bo tak w istocie należy rozumieć wszystkie zarzuty z pkt 1-5 petitum skargi, z pkt 3 pisma pełnomocnika Skarżącej z 6 maja 2026 r. oraz z pkt 2 pisma tegoż z 13 lipca 2026 r., obejmujące, ogólnie rzecz ujmując: nadużycie przez Radę Gminy władztwa planistycznego, nadmierną ingerencję w prawo własności Skarżącej, zawarcie w Uchwale przepisów ingerujących w materię uregulowaną aktami wyższego rzędu, naruszenie zasady równości wobec prawa oraz Zasad techniki prawodawczej, a także sprzeczność ze Studium. Zarzuty te w istotnej części okazały się zasadne. Natomiast w skardze niezarzucono naruszenia trybu sporządzania m.p.z.p. Mimo to Sąd był zobligowany zbadać tę kwestię z urzędu – w granicach interesu prawnego Skarżącej wynikających ze stanowiącego podstawę prawną skargi przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. W efekcie Sąd nie dopatrzył się, by przy uchwalaniu Planu doszło do naruszenia procedury planistycznej w ww. granicach. Przechodząc do bardziej szczegółowej weryfikacji zaskarżonej Uchwały przez pryzmat zasad sporządzania m.p.z.p., należy wyjść od zbadania podstawowej w niniejszej sprawie kwestii, jaką jest wymóg "nienaruszania" przez postanowienia planu miejscowego ustaleń odnośnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej: studium) – którego to wymogu obowiązywanie stanowi podstawowy argument Organu na rzecz ustalonego w Planie przeznaczenia przedmiotowej działki Skarżącej. Z kolei niedochowanie tego wymogu jest jednym z najistotniejszych zarzutów skargi. Kwestii wymaganej spójności unormowań planistycznych z ustaleniami studium poświęcone zostały następujące przepisy u.p.z.p. (w brzmieniu znajdującym zastosowanie w kontrolowanej sprawie): - art. 9 ust. 4 – "Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych." - art. 14 ust. 5 ab initio – "Przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1 [tj. uchwały o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p. – uw. Sądu], wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium [...]." - art. 15 ust. 1 zd. pierwsze – "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem." - art. 20 ust. 1 ab initio – "Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium [...]." Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza ono podstawowy zarys tudzież kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w m.p.z.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych zasadnie przyjmuje się, że stopień związania planów miejscowych ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia tych ustaleń. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest związanie planowania miejscowego przez ustalenia studium, którego stopień może być – w zależności od szczegółowości ustaleń studium – silniejszy albo słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień m.p.z.p., ale nie mogą również być z nimi sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu m.p.z.p. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2008, s. 78 i nast.). W myśl przywołanego wyżej art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś zgodnie z ww. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Wprowadzenie wymogu "nienaruszania" ustaleń studium przez plan miejscowy zdaje się nieco rozluźniać związek miedzy studium a planem miejscowym (który, zauważmy, w stanie prawnym obowiązującym przed 21.10.2010 r. wyrażał się w ściślejszej formule wymaganej "zgodności" jednego aktu z drugim). Na gruncie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. należy przyjąć, że ustalenia studium są w tym znaczeniu wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, że plany te nie mogą naruszać ustaleń studium (por. wyroki NSA: z 12.6.2014 r., II OSK 66/13; z 6.12.2017 r., II OSK 1107/16). Jak z powyższego wynika: "Rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną – «rozdziału» ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium" (zob. wyrok NSA z 22.6.2020 r., II OSK 35/20). W ostatnio przywołanym wyroku ponadto zauważono, że: "Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego". Mając powyższe na względzie, należy w pierwszej kolejności zauważyć, że – wbrew obiekcjom strony skarżącej – aktem studialnym właściwym dla oceny zgodności z jego ustaleniami unormowań zaskarżonego m.p.z.p. jest, obowiązująca w dacie uchwalenia Planu, uchwała nr XLVIII/406/23 Rady Gminy Powidz z dnia 12 maja 2023 roku w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Powidz ("Studium_2023"), a nie akt obowiązujący wcześniej ("Studium_2019"). Analiza części graficznej Studium_2023 skłania do wniosku, że przewidziano w nim dla działki Skarżącej (acz bez bliższego uzasadnienia) przeznaczenie w części pod lasy, a w części pod łąki i pastwiska. Z kolei w zaskarżonym Planie miejscowym dla objętego nim fragmentu przedmiotowej działki nr 477/3 ustalono przeznaczenie w przeważającej części pod tereny użytków zielonych (oznaczone symbolami 5Rz i 6Rz), natomiast w stosunkowo niewielkiej części pod tereny zabudowy rekreacji indywidualnej (oznaczone symbolem 15ML) oraz tereny dróg wewnętrznych (oznaczone symbolem 20KDW). Dla wszystkich – a więc także powyższych – terenów położonych w granicach Planu miejscowego ustalono m.in.: - w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu – "zakaz lokalizowania przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określonych w przepisach odrębnych, z wyjątkiem inwestycji celu publicznego" (§ 6 pkt 1 Uchwały); - w zakresie komunikacji – "a) nakaz zachowania istniejącego układu komunikacyjnego z dopuszczeniem jego rozbudowy, przebudowy i remontu zgodnie z ustaleniami niniejszej uchwały, b) obsługę komunikacyjną terenów objętych planem poprzez układ dróg publicznych klasy lokalnej oraz dróg wewnętrznych powiązanych z zewnętrznym układem komunikacyjnym, [...]" (§ 13 pkt 1 Uchwały). Z kolei w § 24 Planu – "dedykowanym" terenom użytków zielonych (w tym 5Rz i 6Rz) – ustalono dla tych terenów następujące zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu: "1) zachowuje się istniejące użytki zielone; 2) zakazuje się lokalizacji budynków; 3) dopuszcza się lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej zgodnie z przepisami odrębnymi". Natomiast parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla obszarów "ML" (tj. zabudowy rekreacji indywidualnej; tu: 15ML) zostały uregulowane w § 18 Planu. Zauważyć przy tym należy, że Skarżąca początkowo nie stawiała zarzutów co do takiego, tj. pod tereny zabudowy rekreacji indywidualnej, przeznaczenia odnośnej części działki nr 477/3, jednak ostatecznie – w piśmie procesowym z 13.7.2026 r. – zakwestionowała również jego zasadność. W ocenie Sądu określenie w Planie miejscowym przeznaczenia części działki Skarżącej jako tereny użytków zielonych (5Rz i 6Rz) – choć posłużono się przy tym oznaczeniem literowym "Rz" nieznanym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; w skrócie "rozporządzenie MI"), które powinno znaleźć w tej sprawie zastosowanie, ani nawet aktualnie obowiązującemu rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404), pod rządem którego podobne oznaczenie literowe "RZ" znamionuje "teren zabudowy związanej z rolnictwem" – nie narusza postanowień Studium_2023. Ten ostatni akt przewiduje bowiem dla działki nr 477/3 funkcję lasów oraz łąk i pastwisk, zaś określenie "użytki rolne" w polskim języku ogólnym (lit. a poniżej) oraz specjalistycznym z zakresu urbanistyki i planowania przestrzennego (lit. b poniżej), znaczy tyle, co: a) "tereny pokryte stale lub przez kilka lat trawami, ziołami itp., użytkowane jako łąki i pastwiska" (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003; hasło: "użytek" w zn. 2.); b) "1) łąki i pastwiska; 2) tereny pokryte trwale roślinnością zielną, użytkowane poprzez wypas lub koszenie w celu uzyskania paszy dla zwierząt" (zob. P. Saternus, Leksykon urbanistyki i planowania przestrzennego, Warszawa 2013, s. 563). Z takim przeznaczeniem terenu – pod użytki zielone (5Rz i 6Rz) – Rada Gminy powiązała dalej jeszcze idące ograniczenia prawa własności nieruchomości (tu: należącej do Skarżącej), w postaci wprowadzonych w § 24 Planu: 1) nakazu zachowania istniejących użytków zielonych, a także 2) zakazu lokalizacji budynków. Wbrew zarzutom skargi ww. nakaz oraz zakaz nie wkraczają w materię ustawową – z zakresu, odpowiednio, ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (ówcześnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 1478, z późn. zm.; w skrócie: u.o.p.) oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, z późn. zm.; w skrócie: p.b.) – ani nie naruszają przywołanych w skardze przepisów § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (ówcześnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie: ZTP). Zamieszczony w § 24 pkt 1 Planu nakaz zachowania istniejących użytków zielonych nie wkracza w materię uregulowaną już w ustawie o ochronie przyrody – w tym zwłaszcza w jej przepisach art. 83 i nast., które wprowadzają obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu, kompleksowo regulując przy tym procedurę i przesłanki uzyskania takiego zezwolenia – już z tego powodu, że zgodnie z przywołanymi wyżej językowymi znaczeniami terminu "użytki zielone" w istocie stanowi on nakaz zachowania łąk i pastwisk (o ile takowe istniały na przedmiotowej działce w dniu wejścia w życie Planu), co nie stoi na przeszkodzie przeprowadzonej legalnie (tj. po uprzednim uzyskaniu zezwolenia, bądź na zasadzie wyjątków przewidzianych w u.o.p. – bez zezwolenia) wycince drzew lub krzewów. Zarazem kwestionowane ustalenie planistyczne mieści się w zakresie normowania "zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu" w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. Z kolei generalny zakaz lokalizacji budynków na określonym terenie – a szerzej: zakaz zabudowy – wbrew odmiennym twierdzeniom skargi, wcale nie stanowi materii ustawy Prawo budowlane. Przeciwnie, dopuszczalność wprowadzenia do m.p.z.p. zakazu zabudowy określonych terenów ma swoje wyraźne, normatywne oparcie w treści art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., zgodnie z którym: "W planie miejscowym określa się obowiązkowo: [...] szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy". Wypada przy tym zaznaczyć, że wbrew literalnemu brzmieniu, użyte w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., we wprowadzeniu do wyliczenia, określenie "obowiązkowo", nie oznacza, że każdorazowo w planie miejscowym należy zawrzeć wszystkie ustalenia przewidziane w tym przepisie. "Należy bowiem podkreślić, że ustalenia określone w art. 15 ust. 2 powinny odpowiadać stanowi faktycznemu obszaru, dla którego plan jest tworzony. Jeśli okoliczności zastane w terenie nie wymagają dokonania ustaleń, o których mowa w tym przepisie, to plan bez tych ustaleń spełnia wymogi stawiane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" (zob. wyrok NSA z 20.4.2016 r., II OSK 1993/14). Wszystko to oznacza, że Gmina miała wprawdzie kompetencję do ustanowienia w Planie spornego przeznaczenia terenu jako użytków zielonych, i to wraz z nakazem ich zachowania oraz z zakazem zabudowy – w granicach posiadanego tzw. władztwa planistycznego – lecz nie była do tego zobligowana, o ile nie przemawiały za tym konkretne okoliczności sprawy. Na pewno zaś jedynego, a nawet tylko podstawowego, uzasadnienia dla takich unormowań planistycznych nie powinna stanowić – tak, jak ma to miejsce w kontrolowanej sprawie – sama organu planistycznego intencja zachowania niesprzeczności unormowań m.p.z.p. z ustaleniami studium. Albowiem – jak słusznie zauważyła strona skarżąca – wymóg spójności ustaleń planistycznych z ustaleniami studium (a ściślej: "nienaruszania" tych drugich przez te pierwsze) stanowi konieczny, ale niewystarczający warunek przyjęcia określonych rozwiązań planistycznych. Innymi słowy, (istotna) niezgodność ustaleń planistycznych z ustaleniami studium przesądza o wadliwości (ze skutkiem nieważności) tych pierwszych. Natomiast konieczność zachowania zgodności z ustaleniami studium nie może stanowić dostatecznego – a tym bardziej wyłącznego – uzasadnienia dla przyjętych rozwiązań planistycznych. Dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie podkreśla się, że możliwe jest kwestionowanie ustaleń m.p.z.p. wprowadzonych w sposób zgodny z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, gdyż sama zgodność ze studium jeszcze nie oznacza, że plan miejscowy nie może być kontrolowany pod względem przekroczenia granic władztwa planistycznego, obejmującego ocenę stopnia i zakresu ingerencji w prawo własności (por. wyrok NSA z 21.1.2020 r., II OSK 541/18). Rozważając zasadność ustanowienia spornego przeznaczenia terenu (5Rz i 6Rz) oraz powiązanych z nim nakazów i zakazów (w tym zabudowy), organy Gminy winny były więc uwzględnić w szczególności to, że takie planistyczne ustalenia stanowią dotkliwą ingerencję w prawo własności, którego ochronę zapewniają m.in. przepisy art. 21 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, a także art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w skrócie: EKPCz). Oczywiście własność nie jest prawem bezwzględnym i może doznawać określonych ograniczeń. Dopuszcza je już sama Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw [tu: z prawa własności] mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi przy tym w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Władztwo planistyczne może być zatem realizowane przez organ gminy tylko w zakresie wyznaczonym przez obowiązujące prawo, a więc nie w sposób dowolny. Jeżeli gmina decyduje się na ingerencję w prawo własności, to tego rodzaju działanie wymaga respektowania zasady proporcjonalności, zakorzenionej w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Określenie w m.p.z.p. statusu planistycznego nieruchomości musi być więc dokonane przede wszystkim zgodnie z wymaganiami art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Tak ukształtowany status nie może też prowadzić do naruszenia istoty prawa własności, "do czego dochodzi w sytuacji, gdy regulacje prawne uniemożliwiają praktyczne korzystanie z prawa i realizację jego funkcji, nie znosząc jednak samego prawa" (zob. wyrok TK z 9.7.2007 r., P 30/06, OTK-A 2007, Nr 7, poz. 74). Rolą organu planistycznego jest zatem wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, zarazem jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych m.p.z.p. Ocena czy doszło do zarzucanego w skardze nadużycia przez Gminę władztwa planistycznego przy ustanawianiu spornego przeznaczenia terenu oraz wywiedzionych z niego przez organ planistyczny: zakazu zabudowy oraz nakazu zachowania użytków zielonych, wymagała właśnie rozważenia, czy w tym przypadku dokonano należytego wyważenia interesu ogólnego oraz interesów indywidualnych. To samo tyczy się planistycznego przeznaczenia pozostałych obszarów na działce Skarżącej – tj. oznaczonych symbolami 15ML i 20KDW. Dla procesu ważenia interesów indywidualnych i zbiorowych istotne znaczenie mają w szczególności postanowienia art. 1 ust. 2 u.p.z.p., które wskazują na wartości, które podczas wykonywania władztwa planistycznego powinny być uwzględniane (zob. wyrok NSA z 18.4.2018 r., II OSK 2110/17). W kontrolowanej sprawie wchodziły w grę zwłaszcza takie wartości, jak: wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3), walory ekonomiczne przestrzeni (pkt 6), prawo własności (pkt 7) oraz potrzeby interesu publicznego (pkt 9). O konieczności ważenia interesu publicznego i interesu prywatnego przez organ planistyczny stanowi expressis verbis art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wójt (burmistrz albo prezydent miasta) sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem, przy czym w uzasadnieniu przedstawia się w szczególności sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4 u.p.z.p. W doktrynie podkreśla się przy tym, że ma "swój głęboki sens stawianie wymogu, by uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miała odpowiednie uzasadnienie, podobne do uzasadnienia decyzji administracyjnej wydanej w trybie kodeksu postępowania administracyjnego. Pozwala ono bowiem na zweryfikowanie legalności rozstrzygnięć podjętych mocą takich aktów, albowiem podejmując taki akt, rozstrzyga się o prawach i obowiązkach indywidualnie określonych podmiotów" (zob. E. Szewczyk, M. Szewczyk, Generalny akt administracyjny, Warszawa 2014, s. 96). Przywołany wyżej przepis art. 15 ust. 1 u.p.z.p. koresponduje z bardziej ogólnym – statuowanym w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 ZTP – obowiązkiem sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który z kolei stanowi refleks generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego (por. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2021, uw. 1 do § 12). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów ZTP, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do Sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (por. wyroki NSA: z 6.5.2003 r., II SA/Kr 251/03; z 25.9.2008 r., II OSK 945/08; z 13.10.2010 r., II GSK 876/09; z 25.9.2018 r., II OSK 1666/18; podobnie G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 713–715; por. też P. Chmielnicki, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 6 maja 2003 r. (sygn. akt II SA/Kr 251/03), "Przegląd Legislacyjny" 2003, nr 4, s. 173–174). W świetle powyższego uprawnione jest oczekiwanie, że uzasadnienie uchwały w sprawie uchwalenia m.p.z.p. powinno wyjaśniać przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Winno ono zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach (por. wyroki NSA: z 17.11.2016 r., II OSK 311/15; z 25.9.2018 r., II OSK 1666/18). Władztwo planistyczne gminy – pojmowane w świetle art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności nieruchomości w drodze stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – nie jest bowiem władztwem absolutnym (nieograniczonym), niepodlegającym żadnej kontroli i legitymizującym podejmowanie działań arbitralnych. Innymi słowy, władztwo to nie może być traktowane jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Powyższe ma na celu wykluczenie zarzutu nadużycia przez gminę władztwa planistycznego – nadużycia kwalifikowanego w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i stanowiącego, zgodnie z tym przepisem, podstawę do stwierdzenia nieważności wadliwego aktu planistycznego w całości lub odpowiedniej części (por. wyroki NSA: z 28.3.2014 r., II OSK 518/13; z 25.9.2018 r., II OSK 1666/18). W kontrolowanej sprawie Skarżąca kwestionuje nie tylko wprowadzenie zakazu lokalizacji budynków i nakazu zachowania użytków zielonych, ale przede wszystkim samo przeznaczenie poszczególnych części jej działki pod tereny 5Rz i 6Rz oraz 15ML i 20KDW, a także pozostałe, wprowadzone wraz z tymi przeznaczeniami, ograniczenia. W związku z tym należy jeszcze podkreślić – w ślad za trafnymi spostrzeżeniami doktryny – że zarówno z tego względu, iż prawo zabudowy ma charakter wolnościowy i konieczne jest wykazanie każdego przejawu ingerencji w to prawo, jak i z uwagi na to, że konstytucyjne gwarancje praw wolnościowych sprowadzają się zwłaszcza do ochrony sądowej, podstawowe znaczenie ma przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw takiej, a nie innej ingerencji w prawo własności. Powinno to nastąpić bądź w uzasadnieniu uchwały – o ile jest ono sporządzane – a na pewno w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, lub w odpowiedzi na skargę, a także można je dekodować z dokumentacji planistycznej, zwłaszcza z protokołu sesji rady poprzedzającej uchwalenie planu (tak W. Jakimowicz, Wolność zabudowy w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 210-211). W konsekwencji należy podzielić i to stanowisko doktryny, zgodnie z którym przepisy u.p.z.p. należy interpretować, w świetle art. 2 Konstytucji RP, w ten sposób, aby w toku całej procedury planistycznej organy gminy rozważały wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygały zgodnie z obowiązującym prawem, w tym przestrzegając obowiązku uzasadniania swoich rozstrzygnięć (tak Z. Niewiadomski, Nowe prawo o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Warszawa 2003, s. 33–34). W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie, w odniesieniu do analizowanych rozwiązań planistycznych w granicach należącej do Skarżącej działki nr 477/3, organy Gminy tym wymogom nie sprostały. Uzasadnienie do zaskarżonej Uchwały nie zawiera jakichkolwiek motywów, które przemawiałyby za koniecznością przeznaczenia działki Skarżącej pod teren użytków zielonych oraz wprowadzenia zakazu zabudowy na wskazanych w Uchwale terenach. Te motywy nie wynikają także z przedłożonej Sądowi wraz z Uchwałą dokumentacji planistycznej. Podobnie ani z uzasadnienia, ani z dokumentacji planistycznej nie wynikają przyczyny, którymi kierował się Organ wyznaczając na działce Skarżącej teren 15ML akurat w tak ustalonym wymiarze. Skarżąca może mieć wobec tego uzasadnione zastrzeżenia co do faktu, że na jej działce Organ wyznaczył teren 15ML w bardzo ograniczonym zakresie (w zasadzie kierując się chyba tylko wymiarami posadowionego tam budynku). Podczas gdy np. na działce sąsiedniej – która to działka, jak wynika z załącznika graficznego Studium, posiada w przeważającej większości przeznaczenie takie samo, jak działka Skarżącej – Organ wyznaczył teren 16ML nie "po obrysie" budynku uwidocznionego na rysunku Planu, lecz niemal na całej powierzchni działki w zakresie objętym Planem. Jeżeli – jak wynika z wyjaśnień Organu – o takim, a nie innym wytyczeniu granic terenów o określonych przeznaczeniach mógł decydować sam fakt zgłoszenia odpowiednich wniosków przez właścicieli poszczególnych nieruchomości na etapie prac planistycznych – albo ich brak, jak w przypadku Skarżącej (zob. s. 6 odpowiedzi na skargę) – to nie sposób w takim przypadku mówić o obiektywnie uzasadnionym i niearbitralnym ustalaniu przeznaczenia terenów objętych Planem. Ów sceptycyzm jest tym bardziej uzasadniony, że w swych pismach procesowych Gmina, tłumacząc przyjęte, sporne przeznaczenie planistyczne 5Rz i 6Rz, powołuje się właściwie wyłącznie na wymóg zachowania spójności Planu ze Studium. Dodatkowo w odpowiedzi na skargę (s. 19) Organ wskazał, że "uwarunkowania przyrodnicze działki Skarżącej nr 477/3 oraz Półwyspu Ostrowskiego tj. pokrycie tego terenu licznym zadrzewieniem, lasami oraz roślinnością stanowią naturalne ograniczenie w zabudowie nieruchomości. Wyrazem konieczności ochrony tego dziedzictwa naturalnego jest objęcie tego terenu ochroną w ramach Powidzkiego Parku Krajobrazowego, Obszaru Natura 2000 oraz Obszaru Chronionego Krajobrazu Powidzko-Bieniszewskiego". Ten ostatni argument, a więc objęcie działki Skarżącej ww. formami ochrony przyrody, jest jednak o tyle niezasadny, że jak wynika z analizy nadesłanych przez pełnomocnika Skarżącej przy piśmie z 19.5.2026 r. aktów prawnych regulujących owe formy ochrony przyrody występujące na działce Skarżącej – tj.: 1) uchwały Nr 53 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Koninie z dnia 29 stycznia 1986 r. w sprawie ustanowienia obszarów krajobrazu chronionego na terenie województwa konińskiego i zasad korzystania z tych obszarów (Dz. Urz. Nr 1, poz. 2), zmienionej rozporządzeniem Nr 14 Wojewody Konińskiego z dnia 23 lipca 1998 r. zmieniające uchwalę w sprawie ustalenia obszarów krajobrazu chronionego na terenie województwa konińskiego i zasad korzystania z tych terenów (Dz. Urz. Nr 28, poz. 444); 2) uchwały nr XXIX/753/17 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 27 marca 2017 r. w sprawie Powidzkiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. poz. 2940; dalej jako: uchwała w sprawie PPK); 3) rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 kwietnia 2018 r. w sprawie specjalnego obszaru ochrony siedlisk Pojezierze Gnieźnieńskie (PLH300026) (Dz. U. poz. 1189) – żaden z tych aktów nie wprowadza ograniczeń tak daleko idących i uciążliwych, jak zamieszczone w § 24 pkt 1 i 2 Uchwały. Żadna z form ochrony przyrody obejmujących działkę nr ewid. 477/3 nie przewiduje zakazów i nakazów w zakresie porównywalnym z Uchwałą. Co więcej, wskazać trzeba na § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały w sprawie PPK, który oprócz zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w odległości 100 m od linii brzegowej jeziora, wprowadza także wyjątek od tego zakazu, stanowiąc, że można budować obiekty służące turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej – którą to okoliczność Organ w swoich rozważaniach zupełnie pominął. Ponadto – co jeszcze istotniejsze – skonkretyzowana argumentacja Organu, przedstawiona zwłaszcza w jego piśmie procesowym z 25.5.2026 r., jawi się jako dalece niewystarczająca i nieadekwatna do charakteru oraz głębokości dokonanego w Planie ograniczenia prawa własności nieruchomości Skarżącej. Po pierwsze, jak wyjaśnił Organ: "granicami zaskarżonego planu miejscowego została objęta tylko część, należącej do Skarżącej, działki nr ewid. 477/3 bowiem znajduje się ona w bezpośrednim sąsiedztwie jeziora Powidzkiego, natomiast zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 7 lit. a uchwały nr XXIX/753/17 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 27 marca 2017 r. w sprawie Powidzkiego Parku Krajobrazowego (...) na terenie Parku wprowadza się zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych – z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (...). Z załączonego do niniejszego pisma załącznika graficznego sporządzonego na podstawie map dostępnych na stronie powiatslupca.giportal.pl wynika, że końcowa (przy jeziorze) i środkowa cześć (zabudowana budynkami rekreacyjnymi) działki nr 477/3, będąca własnością Skarżącej znajduje się w strefie 100 m od granicy z jeziorem Powidzkim, objętej zakazem budowania nowych obiektów budowlanych. Z tego względu nie zachodziła konieczność obejmowania tej części działki miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tym bardziej że oczekiwania Skarżącej w zakresie możliwość zabudowy tej działki są wyłączone na podstawie § 4 ust. 1 pkt 7 lit. a uchwały nr XXIX/753/17 (...). Ponadto środkowa część działki (zabudowana budynkami rekreacyjnymi) została już zainwestowana". Z argumentacji Organu przedstawionej w ww. piśmie procesowym z 25.5.2026 r. wynika zatem, że jedynym powodem, którym kierowała się Rada Gminy przy ustaleniu, jaką część działki Skarżącej należy objąć zaskarżonym Planem, był zakres obowiązywania uchwały w sprawie PPK, a ściślej: zakres wprowadzonego nią zakazu zabudowy. Innymi słowy, Organ uznał, że na obszarze, na którym – w ocenie Rady Gminy – obowiązuje już zakaz zabudowy wynikający z uchwały w sprawie PPK, niepotrzebne było wprowadzenie Planu. Taka argumentacja prowadzi zaś do wniosku, że w istocie niemal na całej działce Skarżącej (poza obszarem 15ML) ma w zamyśle Organu obowiązywać zakaz zabudowy. W takiej sytuacji nie można więc mówić o proporcjonalnym ograniczeniu prawa własności – zwłaszcza, jeżeli za wprowadzaniem zakazu lokalizacji budynków nie stały inne racjonalne argumenty (o czym niżej). Należy przy tym zgodzić się z argumentacją strony skarżącej, że zasięg zakazu zabudowy na działce Skarżącej wynikający z uchwały w sprawie PPK nie pokrywa się z granicą Planu przebiegającą przez tę działkę. Wypada też zauważyć, że zgoła odmienne wyjaśnienie, mające uzasadniać taki, a nie inny przebieg granicy Planu "przecinającej" działkę Skarżącej, przedstawił Organ w odpowiedzi na skargę (s. 6) – gdzie argumentował, że ustalając zakres terenów objętych Planem, "[w] przypadku działki 477/3 i sąsiednich w kierunku południowym ograniczono się do terenu położonego wzdłuż drogi publicznej. [...] w kilku przypadkach na wniosek właścicieli działek wyłączono z opracowania wskazany przez nich teren. W przypadku działki nr 477/3 takiego wniosku nie było [...]". Po drugie, w piśmie procesowym z 25.5.2026 r. Organ wskazał, że "jedynym powodem ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów użytków zielonych była konieczność zachowania nienaruszalności ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Powidz" oraz że "przyczyną wprowadzenia zakazu lokalizacji budynków było ustalone przeznaczenie terenów oznaczonych symbolami 5Rz i 6Rz jako terenów bez prawa zabudowy. W celu jednoznacznego wykluczenia możliwości lokalizacji zabudowy, zgodnie z polityką określoną w Studium (...), zgodnie z którym przedmiotowe tereny stanowią lasy. Konieczne było wprowadzenie zakazu lokalizacji budynków". Jak to już jednak zostało wyżej wyjaśnione, warunek zachowania spójności ze studium nie może stanowić wystarczającej podstawy do ustalenia określonego przeznaczenia terenu w m.p.z.p. W konsekwencji taka argumentacja okazała się w okolicznościach niniejszej sprawy niedostateczna i nieproporcjonalna do wprowadzonych ograniczeń. Tym bardziej, że jeżeli intencją Organu było ograniczenie określonej zabudowy na wskazanych terenach, to nic nie stało na przeszkodzie rozważeniu i wprowadzeniu w Planie tego rodzaju regulacji, która np. ustalałaby zakaz wznoszenia na danym terenie obiektów pewnego rodzaju lub przekraczających określone parametry. Nie budzi wątpliwości Sądu, że względy ochrony środowiska mogą w określonych przypadkach stanowić uzasadnioną podstawę wprowadzenia konkretnych ograniczeń prawa własności. Niemniej jednak, przyjmowane przez organ planistyczny ustalenia, mające na uwadze ww. cel (ochronę środowiska), skutkujące ustanowieniem na danym terenie całkowitego zakazu zabudowy, powinny być w każdym przypadku należycie i przekonująco uzasadnione (por. wyroki NSA: z 15.9.2022 r., II OSK 3332/19; z 7.4.2022 r., II OSK 1565/19). Przede wszystkim zaś winny spełniać test proporcjonalności ograniczeń (tu: zakazów i nakazów) – który obejmuje powinność ich oceny z punktu widzenia trzech kryteriów: przydatności, konieczności oraz proporcjonalności sensu stricto, czego w kontrolowanej sprawie ewidentnie zabrakło. Po trzecie, w ocenie Sądu nie można za adekwatną i odpowiednią do wagi sprawy uznać argumentacji Organu, która sprowadza się do stwierdzenia, że w ewidencji gruntów i budynków obszar 5Rz i 6Rz stanowi grunt rolny klasy VI "faktycznie zajęty przez zadrzewienia i zakrzewienia". Ewidencja gruntów i budynków stanowi wyłącznie o aktualnym przeznaczeniu gruntów, a nie o ich przeznaczeniu planowanym. I jako taka nie powinna mieć rozstrzygającego znaczenia dla treści przyjmowanych w m.p.z.p. ustaleń, które zasadniczo – inaczej niż wpisy w ww. ewidencji – mają oddziaływać "na przyszłość". Po czwarte, jak wskazał Organ: "ustalenie przeznaczenia terenu drogi wewnętrznej 20KDW miało na celu zapewnienie obsługi komunikacyjnej terenu zabudowy rekreacji indywidualnej 15ML (...). Teren 20KDW jest terenem projektowanym w miejscu istniejącego dojazdu do budynku na terenie 15ML, droga nie jest formalnie wydzielona i stanowi grunt rolny RVI. Wprowadzenie kontynuacji drogi przez teren 15ML spowodowałoby ingerencję w aktualny sposób użytkowania wynikający z ewidencji gruntów i budynków (użytek Bi). Skarżąca nie składała uwag i wniosków w zakresie wyznaczenia kontynuacji drogi 20KDW w kierunki istniejącej zabudowy na części działki położonej poza granicami planu miejscowego. Biorąc pod uwagę, że cała działka w Studium została oznaczona jako lasy, brak był uzasadnienia dla wprowadzania możliwości budowy nowej, drogi." Wypada jednak zauważyć, że sam Organ w odpowiedzi na skargę (s. 7) stwierdził, że: "Geodezyjnie działka nr 477/3 posiada dostęp do drogi publicznej na całej swej szerokości, a ustalenia tego planu precyzują jedynie wjazd do środkowej części poprzez istniejącą drogę wewnętrzną (20KDW)". Poza tym Sąd w niniejszym składzie podziela, co do zasady, stanowisko, zgodnie z którym "zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty – w postaci budowy gminnych dróg – należy do zadań własnych gminy (por. art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Jak przy tym zasadnie wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 4 sierpnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 434/14) jeżeli dany obszar przeznaczony w planie miejscowym pod zabudowę nie ma dostępu do drogi publicznej, to przed uchwaleniem planu należy ustanowić odpowiednią służebność drogową bądź w planie należy objąć jego granicami taki obszar, aby obsługa komunikacyjna została zagwarantowana. Takiej gwarancji nie daje jednak wyznaczenie drogi wewnętrznej na działkach prywatnych właścicieli. Przepisy prawa, w tym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zawierają podstawy do wyznaczania dróg wewnętrznych, ciągów pieszo-jezdnych, dojazdów itp. na działkach prywatnych. Dlatego też przyjmować należy, że «system komunikacyjny», o którym mowa w (...) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., to system dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Jeżeli zatem istnieje konieczność urządzenia nowych dróg, to tylko jako dróg publicznych. Niedopuszczalne jest więc planowanie powstania, modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 ww. ustawy, na drogach prywatnych. We wskazanym wyżej wyroku sąd podkreślił, że rada gminy nie dysponuje kompetencją do planowania (urządzania) dróg wewnętrznych na nieruchomościach stanowiących własność prywatną, bez zgody ich właścicieli. Stanowiłoby to nie tylko przekroczenie władztwa planistycznego poprzez naruszenie prawa własności, ale też powodowałoby złudne, pozorne przeświadczenie, że zapis planu dotyczący drogi wewnętrznej przewidzianej na gruntach tylko prywatnych daje jakiekolwiek prawo do korzystania z nich przez inne osoby niż właściciele (podobnie wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2019 r.; sygn. akt II SA/Po 482/19). Podobny pogląd wyraził WSA w Krakowie w wyroku z dnia 30.06.2020 r., sygn. II SA/Kr 33/20" (zob. wyrok WSA z 31.3.2026 r., II SA/Kr 254/26). Niezależnie od powyższego, w niniejszej sprawie – wobec braku racjonalnej argumentacji Organu na rzecz ustalenia kwestionowanych przez Skarżącą przeznaczeń terenu 5Rz i 6Rz – trzeba mieć na względzie zależności (instrumentalne), jakie występują pomiędzy nimi, a pozostałymi obszarami planistycznymi wyznaczonymi na działce Skarżącej, oznaczonych symbolami 15ML i 20KDW. Jak bowiem można rozumieć wywody Organu, wyznaczenie obszaru 15ML było konieczne wyłącznie z uwagi na posadowiony tam już budynek – dla planistycznego wydzielenia tego obszaru z terenów użytków zielonych (5Rz i 6Rz) wyłączonych z zabudowy. Zarazem jest oczywiste, że teren drogi 20KDW został wyznaczony wyłącznie w celu zapewnienia obszarowi 15ML oznaczonego dostępu do drogi publicznej (1KD-L). Skoro jednak – w ocenie Sądu – Organ w nieuprawniony sposób wyznaczył na działce Skarżącej tereny 5Rz i 6Rz, to rację bytu na tej działce straciło również wyznaczenie obszaru 15ML, a w konsekwencji także – bezpośrednio z nim powiązanej drogi 20KDW. Poza tym niewątpliwie obsługa komunikacyjna całej działki Skarżącej (a nie tyko jej arbitralnie wyznaczonego niewielkiego fragmentu) odbywać się może z drogi głównej 1KD-L. Niezależnie od tego wciąż niedostatecznie wyjaśnionym pozostaje, dlaczego Organ, chcąc zapewnić obsługę komunikacyjną budynkowi Skarżącej na terenie 15ML, nie zapewnił takiej obsługi pozostałym budynkom zlokalizowanym na jej działce (które choć są usytuowane poza obszarem Planu, to jednak część działki do nich prowadząca jest nim objęta). Dotychczasowe rozważania uprawniają do wniosku, że przyjęte przez Radę Gminy środki planistyczne w odniesieniu do objętej Uchwałą części działki nr 477/3 są nieproporcjonalne do zamierzonego celu, co usprawiedliwionym czyni zarzut skargi, że doszło w tym przypadku do przekroczenia przez prawodawcę lokalnego granic władztwa planistycznego. Organ nie uzasadnił w sposób przekonujący i dostateczny nie tylko tak daleko idącego ograniczenia prawa własności Skarżącej, jakim jest ustanowienie w istocie całkowitego zakazu zabudowy, ale też samego przeznaczenia spornych terenów. Należało zatem uznać, że Rada Gminy nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego. Brak jest bowiem w szczególności przekonującego wyjaśnienia i dostatecznego uzasadnienia dla: - ustanowienia na działce nr 477/3 bezwzględnego zakazu zabudowy (z wyłączeniem obszaru 15ML oraz sieci i urządzeń infrastruktury technicznej), - przeznaczenia znakomitej większości obszaru planistycznego ww. działki pod teren użytków zielonych, - objęcia Planem tylko części działki 477/3, i to akurat w taki sposób wyznaczonej. Przyjętych rozwiązań planistycznych nie powinno się motywować wyłącznie dość bezrefleksyjnym powieleniem treści Studium, niepopartym racjonalną argumentacją Organu odnoszącą się do okoliczności tej konkretnej sprawy, w tym do prowadzonej od wielu lat przez Skarżącą na spornej działce działalności turystycznej. Wprowadzenie tak rygorystycznego – bo w istocie bezwzględnego – zakazu zabudowy (budynkami) powinno mieć miejsce wyłącznie ze względu na konieczność ochrony wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i pozostawać we właściwej proporcji do wchodzących tu w grę wartości konstytucyjnie chronionych, w tym prawa własności. Na kanwie rozpoznawanej sprawy ma to zasadnicze znaczenie, bowiem wprowadzenie na działce 477/3 terenów użytków zielonych, z jednoczesnym nakazem zachowania takich użytków oraz zakazem zabudowy, niewątpliwie doprowadziło do nadmiernego i nieproporcjonalnego ograniczenia, przysługującej każdemu obywatelowi, wolności działalności gospodarczej, chronionej w art. 22 Konstytucji RP. Najpewniej Organ miał przecież wiedzę o komercyjnej działalności prowadzonej na działce Skarżącej (domki letniskowe na wynajem). A nawet gdyby nie miał, to i tak powinien był rozważyć, czy na obszarze, którego nadjeziorne położenie ewidentnie wpisuje się w możliwość prowadzenia działalności turystycznej – stanowiącej, skądinąd, znak rozpoznawczy Gminy – nie pozostawić właścicielce nieruchomości takiej możliwości (oraz jej rozwoju) w przyszłości. Jeżeli w Planie przyjęto założenia co do preferowania na obszarze Gminy istniejącego ładu przestrzennego, to Organ powinien był rozważyć zastosowanie na określonych terenach adekwatnych form ich zagospodarowania i zabudowy, z uwzględnieniem również innych chronionych wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. (por. wyroki NSA: z 17.8.2022 r., II OSK 1144/21; z 7.4.2022 r., II OSK 1565/19; z 18.6.2021 r., II OSK 2783/18). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że na organie planistycznym ciąży obowiązek poszukiwania rozwiązań, które w optymalny sposób rozwiązują konflikt potrzeb publicznych i potrzeb właścicieli poszczególnych działek. W obowiązującym porządku prawnym nie ma uregulowań, które dawałyby prymat interesowi zbiorowemu nad interesem indywidualnym. Dlatego przyjmuje się, że ingerencja gminy w prawo własności nieruchomości objętej m.p.z.p. wymaga każdorazowo od organów gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego, a następnie uzasadnienia przyjętych rozwiązań planistycznych (por. wyroki NSA: z 8.4.2009 r., II OSK 1468/08; z 6.11.2019 r., II OSK 74/18). Słowem kluczowym w takich wypadkach jawi się termin "ograniczenie". W m.p.z.p. można wszak umieścić przepisy, z których będzie wynikał zakaz zabudowy budynkami (obiektami) pewnego rodzaju albo przekraczającymi określone parametry opisujące ich wielkość – co zwykle już pozwala na ochronę wymagań ładu przestrzennego, potrzeby zrównoważonego rozwoju, walorów krajobrazowych, a także wymagań ochrony środowiska. Wprowadzone ograniczenia powinny uwzględniać także prawo własności – czego wprowadzony w Uchwale całkowity zakaz zabudowy budynkami nie czyni. Albowiem w kontrolowanej sprawie – jak to już wyżej wskazano – Rada Gminy nawet w odpowiedzi na skargę i dalszych swych pismach procesowych nie podała przekonujących motywów uzasadniających jej stanowisko o niezasadności skargi, z których by w szczególności wynikało, że w tej sprawie zostały wyważone interesy prywatne i publiczne oraz że nie doszło do przekroczenia tzw. władztwa planistycznego gminy przy ustalaniu przeznaczenia spornych terenów. Odnosząc się do pozostałych zarzutów i wniosków strony skarżącej, należy stwierdzić, że: - chybiony okazał się zarzut naruszenia zasady równości (art. 32 Konstytucji RP) przez objęcie Planem tylko części działki Skarżącej. Sąd dostrzega, że taka decyzja planistyczna została podjęta bez dostatecznego, spójnego i przekonującego uzasadnienia merytorycznego (o czym była mowa wyżej). Jednakże wynikające z niej "rozczłonkowanie statusu prawnego" działki Skarżącej w przypadku ewentualnego jej podziału geodezyjnego – skutkujące koniecznością zbadania przez właściwy organ projektowanego podziału zarówno przez pryzmat zasad dotyczących dokonywania podziału na podstawie m.p.z.p. (art. 93 u.g.n.), jak i w sytuacji jego braku (art. 94 u.g.n.) [por. wyrok WSA z 6.1.2010 r., II SA/Bd 930/09] – choć w konkretnym przypadku może stanowić praktyczną komplikację, to jednak prawnie dopuszczalną i nie na tyle uciążliwą, aby można było już mówić o naruszeniu ww. zasady konstytucyjnej; - nie zasługiwały na uwzględnienie wnioski dowodowe zgłoszone przez stronę skarżące w skardze oraz w dalszych pismach procesowych – jako że w odniesieniu do nich nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd przede wszystkim nie powziął wątpliwości, o jakich mowa w tym przepisie. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr ewid. 477/3 (obręb Ostrowo, gmina Powidz). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu od skargi (300 zł); wynagrodzenie należne jej pełnomocnikowi zawodowemu ustalone według stawek minimalnych (480 zł) zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2026 r. poz. 215); a także koszt opłaty skarbowej od złożonego do akt pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 797 zł.