III SA/Po 422/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Protokolant starszy specjalista Barbara Dropek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi J. O. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Stęszew z dnia 20 grudnia 2017 r. nr XXXII/340/2017 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Stęszew - fragment wsi Dębienko 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej teren oznaczony symbolem 13KDW oraz nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczoną wzdłuż tego terenu – w granicach działki ewidencyjnej nr 142/1 (obręb Dębienko, gmina Stęszew); 2. zasądza od Gminy Stęszew na rzecz skarżącej J. O. kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Na sesji w dniu 20 grudnia 2017 r. Rada Miejska Gminy Stęszew (dalej: Rada Gminy lub Organ) podjęła uchwałę nr XXXII/340/2017 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Stęszew – fragment wsi Dębienko (zwaną dalej: Uchwałą, Planem miejscowym lub Planem). Pismem z 23 stycznia 2026 r. [omyłkowo opatrzonym datą roczną: "2025" – uw. Sądu] J. O. (dalej: Skarżąca), reprezentowana przez ad L., wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na Uchwałę, zaskarżając ją w części, a konkretnie: "w części tekstowej i graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie obszaru 13 KDW oraz biegnącej wzdłuż tego obszaru nieprzekraczalnej linii zabudowy - w odniesieniu do działki nr 142/1 obręb Dębienko". Zarzuciwszy naruszenie: 1. art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130; w skrócie: u.p.z.p.) oraz art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji RP – przez nieproporcjonalne rozważenie interesu publicznego z interesem prywatnym oraz zaniechanie dokonania w toku procesu planistycznego objętego Uchwałą fragmentu wsi Dębienko w zakresie planowania drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 13KDW prawidłowej oceny zasadności ingerowania w prawo własności Skarżącej, 2. art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji RP – przez zaniechanie dokonania w toku procesu planistycznego prawidłowej oceny wymagań ładu przestrzennego w zakresie planowania drogi wewnętrznej 13KDW, 3. art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji RP – przez zaniechanie dokonania w toku procesu planistycznego w zakresie planowania drogi wewnętrznej 13KDW prawidłowej oceny potrzeb interesu publicznego; 4. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP – przez nieuwzględnienie w toku procesu planistycznego w zakresie planowania drogi wewnętrznej 13KDW zasady równości, poprzez niczym nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli działek nr 142/1 oraz 144 poprzez wytyczenie drogi wewnętrznej niemal wyłącznie na działce nr 142/1, zamiast na granicy ww. działek z uwzględnieniem równego stopnia ingerencji w prawo własności właścicieli obydwu nieruchomości – Skarżąca wniosła o: (i) "stwierdzenie nieważności części tekstowej i graficznej Uchwały w zakresie obszaru 13 KDW oraz biegnącej wzdłuż tego obszaru nieprzekraczalnej linii zabudowy - w odniesieniu do działki nr 142/1 obręb Dębienko", (ii) przeprowadzenie dowodu z wyszczególnionych dokumentów oraz (iii) zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego ustalonych wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty. W szczególności wskazał, że Skarżąca doznaje nieproporcjonalnej, nadmiernej ingerencji w przysługujące jej prawo własności w związku z lokalizacją niemal całej drogi wewnętrznej 13KDW w obrębie działki nr 142/1, co w połączeniu z wyznaczoną nieprzekraczalną linią zabudowy praktycznie uniemożliwia zagospodarowanie tej działki zgodnie z jej przeznaczeniem planistycznym, gdyż obszar między zachodnią granicą działki nr 142/1, a nieprzekraczalną linią zabudowy na znacznej części działka ma ok. 11 m. Dodatkowo, zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225; w skrócie: r.war.tech.bud.) ewentualny budynek może być lokalizowany nie bliżej niż 4 m od granicy działki, co oznacza, że do zagospodarowania Skarżącej pozostaje pas działki nr 142/1 o szerokości 7 m, a to za mało, by zaprojektować i wybudować standardowy pod względem wizualnym i funkcjonalnym budynek mieszkalny. Poza tym – zdaniem strony skarżącej – lokalizacja drogi wewnętrznej na działce nr 142/1 nie jest niezbędna, ponieważ wszystkie istniejące działki, do których miałaby prowadzić przedmiotowa droga, mają już zapewniony dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem ul. Krętej. Wyznaczenie szlaku drogowego w sposób określony w Planie miejscowym nie tylko prowadzi zatem do poważnego naruszenia prawa własności Skarżącej (w zasadzie wyłączając możliwość zagospodarowania jej zgodnie z przeznaczeniem), ale nie jest przy tym konieczne z punktu widzenia interesu publicznego, czy też interesu właścicieli sąsiednich nieruchomości. Wyeliminowanie drogi wewnętrznej czyniłoby również całkowicie bezprzedmiotowym wyznaczanie nieprzekraczalnej linii zabudowy biegnącej po działce Skarżącej wzdłuż tej drogi. Niezależnie od tego autor skargi argumentował, że brak jest powszechnie obowiązujących przepisów prawa, które wymagałby, aby pas gruntu przeznaczony pod drogę wewnętrzną wynosił przynajmniej 7 m, czego dowodzi lektura § 14 r.war.tech.bud. Z kolei kształt zaskarżonej Uchwały stanowi, zdaniem Skarżącej, usankcjonowanie przez Organ "(najprawdopodobniej nielegalnej) rozbudowy budynku znajdującego się na działce nr 144 i oznaczonego nr 3. Budynek ten pierwotnie kończył się na około 4 metry od granicy działki (tak by nie naruszać nieprzekraczalnych granic zabudowy). Jednakże następnie został rozbudowany w ten sposób, iż obecnie sięga samej granicy z działką nr 142/1. O tym, iż rozbudowa wspomnianego budynku odbyła się bez zachowania prawem przewidzianych procedur świadczyć może właśnie fakt, iż obecne rozmiary i położenie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 144 naruszają wspomniany wcześniej przepis § 12 ust. 1 pkt 1" rozporządzenia MI. W przekonaniu Skarżącej zaprojektowany w Uchwale przebieg drogi wewnętrznej w istocie stanowi przerzucenie na nią konsekwencji sprzecznej z przepisami rozbudowy budynku mieszkalnego przez właścicieli działki nr 144. Ponadto autor skargi wskazał, że nawet gdyby uznać za konieczne poprowadzenie ul. Krętej do granicy działki nr 210, to powinno to nastąpić w sposób sprawiedliwy w kontekście ingerencji w prawo własności właścicieli działek nr 142/1 oraz 144 – tj. tak, by planowany odcinek drogi wewnętrznej w równym stopniu przebiegał po terenie aktualnie stanowiącym każdą z ww. działek, nie zaś wyłącznie po działce Skarżącej, która chce wybudować na przedmiotowej działce dom jednorodzinny, jednak w świetle aktualnego kształtu zaskarżonej Uchwały nie jest tam możliwa racjonalna zabudowa mieszkaniowa. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, reprezentowana przez r. B., wniosła o oddalenie skargi, wyjaśniając w uzasadnieniu, że przyjęte w Uchwale rozwiązania komunikacyjne w zdecydowanej większości aprobowały istniejący, zastany, niewydolny układ komunikacyjny. W celu jego poprawy zaproponowano, aby w rejonie działki nr 142/1 umożliwić udrożnienie ulicy Krętej (działka nr 143/3), tj. połączenie jej z projektowaną w granicach Planu drogą wzdłuż linii kolejowej (6KDW). Poprowadzona droga wewnętrzna 13KDW uwzględniła istniejący obiekt budowlany – budynek mieszkalny w granicach działki nr 144 – i została poprowadzona w obszarze działki nr 142/1, omijając istniejący budynek i wyznaczając linie rozgraniczające terenu drogi wewnętrznej po ścianie istniejącej zabudowy. W dalszym przebiegu droga ta została wyznaczona na obu działkach. W ocenie Organu została ona w połowie wyznaczona na działce nr 142/1 i w połowie na działce nr 144, a jej przebieg miał zapewnić dojazd do obydwu działek oraz umożliwić ich zabudowę. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem Skarżącej, że droga 13KDW na wysokości działki nr 142/1 mogłaby mieć szerokość minimalną 4,5 m – jako że zapewnia ona dostęp do nieruchomości służbom, takim jak: pogotowie ratunkowe, straż pożarna, służby komunalne usuwające odpady. Obecnie drogą o szerokości 4,5 m nie dojadą ww. służby, a dla bezpieczeństwa mieszkańców konieczne jest zapewnienie służbom nieskrępowanego dojazdu. W konkluzji autor odpowiedzi na skargę podkreślił, że uchwalając kwestionowany Plan miejscowy Organ musiał brać pod uwagę istniejący od wielu lat stan zagospodarowania nieruchomości. Przyjęte rozwiązanie planistyczne wytycza przebieg drogi 13KDW i 6KDW. Droga zbiorcza 6KDW pozwala zapewnić działce nr 142/1 dostęp do drogi publicznej. Gdyby przyjąć pogląd Skarżącej, że droga 13KDW może być nie mniejsza niż 3 m, to służby ratunkowe i komunalne nie miałyby możliwości obsłużenia działki nr 142/1 i nieruchomości sąsiednich. W piśmie procesowym z 30 kwietnia 2026 r., stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę, pełnomocnik Skarżącej podkreślił, że wytknięty przez Organ brak wniesienia przez Skarżącą wniosków czy uwag do Planu w toku procedury planistycznej pozostaje irrelewantny dla meritum sprawy. Ponadto pełnomocnik zakwestionował stanowisko Organu, jakoby droga 13KDW została w połowie wytyczona na działce nr 144, a w połowie na działce nr 142/1. W ocenie autora repliki teza ta jest sprzeczna z treścią części graficznej Planu, co obrazuje m.in. załączony do skargi wydruk z Systemu Informacji Przestrzennej Urzędu Miasta i Gminy w Stęszewie, obejmujący działki nr 142/1 oraz 144, gdzie widoczne jest, że obszar 13KDW w większości wytyczony jest obecnie na działce nr 142/1. Na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2026 r. pełnomocnik substytucyjny Skarżącej, ad. R., podtrzymał wnioski i wywody skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm.; w skrócie: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (w skrócie: j.s.t.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 5.3.2008 r., I OSK 1799/07; z 9.4.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; o ile nie zastrzeżono inaczej, wszystkie orzeczenia NSA i WSA przywołane w nin. uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie: CBOSA, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 5.6.2014 r., II OSK 117/13) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotowa uchwała nr XXXII/340/2017 Rady Miejskiej Gminy Stęszew z dnia 20 grudnia 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Stęszew – fragment wsi Dębienko (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2.1.2018 r. poz. 14), która weszła w życie z dniem 17 stycznia 2018 r. (por. § 18 Uchwały), została zaskarżona jedynie w części, a mianowicie - jak to zostało określone w skardze – "w części tekstowej i graficznej [...] w zakresie obszaru 13 KDW oraz biegnącej wzdłuż tego obszaru nieprzekraczalnej linii zabudowy - w odniesieniu do działki nr 142/1 obręb Dębienko". W konsekwencji tylko w tej części Sąd był władny poddać zaskarżoną Uchwałę kontroli w niniejszym postępowaniu. A. Dopuszczalność skargi. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jak każda podjęta w sprawie m.p.z.p., jest (gminnym) aktem prawa miejscowego – o czym expressis verbis stanowi art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ówcześnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1073; obecnie: Dz. U. z 2026 r. poz. 538, z późn. zm.; w skrócie: u.p.z.p.) – a więc aktem j.s.t. zaskarżalnym do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Kontynuując badanie dopuszczalności skargi, należy zauważyć, że została ona wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2026 r. poz. 662, z późn. zm.; w skrócie: u.s.g.). Przepis ten w aktualnym brzmieniu (cyt.: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego") – ustalonym od 1 czerwca 2017 r. przez art. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935; w skrócie jako: ustawa zmieniająca z 2017 r.) – nie wymaga już uprzedniego (przed wniesieniem skargi) wystąpienia do rady gminy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie jednak z przepisem przejściowym art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2017 r. tak zmienioną regulację stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej, tj. po 1 czerwca 2017 r. W konsekwencji w odniesieniu do zaskarżonej Uchwały – która została uchwalona 20 grudnia 2017 r. i weszła w życie 17 stycznia 2018 r. – nie obowiązywał już wymóg uprzedniego, bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, przewidziany w art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą z 2017 r. (cyt.: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego"). W świetle cytowanego art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne było jeszcze zbadanie legitymacji Skarżącej do wniesienia skargi na Uchwałę, a więc wyjaśnienie, czy zaskarżone ustalenia Uchwały naruszają jej interes prawny lub uprawnienie w rozumieniu ww. przepisu. Godzi się podkreślić, że pod rządem art. 101 ust. 1 u.s.g. – inaczej niż w przypadku legitymacji strony ustalanej w postępowaniu administracyjnym na gruncie art. 28 k.p.a. – legitymacja do wniesienia skargi na m.p.z.p. przysługuje nie temu, kto (tylko) "ma" w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został skarżonym aktem (już) "naruszony" (por. wyrok NSA z 3.9.2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2; por. też wyroki NSA: z 20.1.2010 r., I OSK 1016/09; z 23.2.2012 r., II OSK 2451/11; z 27.3.2013 r., I OSK 2620/12; z 17.1.2018 r., I OSK 1722/17). Naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny (zob. wyroki NSA: z 23.2.2012 r., II OSK 2451/11; z 17.1.2018 r., I OSK 1722/17). Wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 4 listopada 2003 r. o sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003, nr 8, poz. 84) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podobnie w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma takiego charakteru, a więc że do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA: z 3.9.2004 r., OSK 476/04, ONSA 2005, nr 1, poz. 2; z 1.3.2005 r., OSK 1437/04; z 7.3.2018 r., II OSK 1213/16). Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że – jak to ujął Sąd Najwyższy w wyroku z 7 marca 2003 r. o sygn. akt III RN 42/02 (OSNP 2004, nr 7, poz. 114) – każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g., musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Badając zatem, czy doszło do tak rozumianego naruszenia interesu prawnego Skarżącej zaskarżonymi ustaleniami Planu miejscowego, należy stwierdzić, że nie ulega wątpliwości, iż ustalenia te, w zakresie, w jakim odnoszą się do terenu obejmującego nieruchomość stanowiącą własność Skarżącej (działkę ewidencyjną nr 142/1, obr. Dębienko, gm. Stęszew) – w granicach tej nieruchomości (działki) – naruszają interes prawny Skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Skoro bowiem Skarżąca jest właścicielem ww. nieruchomości, to wprowadzenie w zaskarżonym Planie jakichkolwiek ograniczeń wynikających z ustalenia konkretnego przeznaczenia tej nieruchomości (działki) lub określenia możliwego sposobu jej zagospodarowania narusza interes prawny Skarżącej, wypływający z przysługującego jej prawa własności, zdefiniowanego w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (obecnie: Dz. U. 2026 r. poz. 795, z późn. zm.; w skrócie: k.c.) w ten sposób, że: "W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą." Potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przyjmuje się, że w przypadku m.p.z.p. zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem miejscowym. Przyjmowane w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają bowiem w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c. (por.: wyrok NSA z 17.1.2019 r., II OSK 467/17; postanowienie NSA z 6.7.2021 r., II GZ 400/20). Wszak ustalenia planu miejscowego (współ)kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (expressis verbis stanowi o tym art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), a więc w istocie limitują zakres kompetencji właściciela w sferze korzystania z i dysponowania należącymi doń nieruchomościami objętymi planem, które to kompetencje, w braku owych ustaleń, byłyby bez wątpienia szersze – zgodnie ze znamionującą prawo własności ideą domniemania kompetencji; domniemania leżącego po stronie właściciela, a odnoszącego się do ogółu zachowań względem określonej rzeczy (zob. W. Pańko, O prawie własności i jego współczesnych funkcjach, Katowice 1984, s. 75). W konsekwencji Sąd uznał, że Skarżąca sprostała wymogowi wynikającemu z art. 101 ust. 1 u.s.g. i wykazała, że doszło do naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia postanowieniami Uchwały w zaskarżonej części, odnoszącej się do terenu położonego w granicach, stanowiącej własność Skarżącej, działki nr 142/1. B. Ocena zasadności skargi. Przechodząc do oceny merytorycznej zasadności skargi, należy na wstępie podkreślić, że stwierdzonego wyżej naruszenia interesu prawnego Skarżącej przez zaskarżone postanowienia Planu nie można utożsamiać z naruszeniem prawa (w znaczeniu przedmiotowym: jako obiektywnego porządku prawnego) skutkującym "automatycznie" nieważnością tych postanowień. Innymi słowy, samo stwierdzenie naruszenia interesu prawnego Skarżącej nie oznacza jeszcze konieczności uwzględnienia jej skargi. Obowiązek taki powstaje dopiero wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku uwzględnienia skargi na m.p.z.p. nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z 12.5.2011 r., II OSK 355/11). Kluczowe znaczenie ma w tym względzie przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym: "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których uwzględnienie stanowi z kolei przesłankę materialnoprawną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (merytorycznym opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 18.11.2020 r., II OSK 3746/18; z 20.11.2018 r., II OSK 2828/16; z 12.10.2016 r., II OSK 3317/14; z 25.5.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.9.2008 r., II OSK 215/08). W niniejszej sprawie Skarżąca wytknęła w skardze naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego – bo tak w istocie należy rozumieć wszystkie zarzuty z pkt 1-4 petitum skargi, obejmujące, ogólnie rzecz ujmując: nadużycie przez Radę Gminy władztwa planistycznego, nadmierną ingerencję w prawo własności Skarżącej, niedostateczne rozważenie oraz niewyważenie interesu publicznego i prywatnego, a także naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa. Zarzuty te w istotnej mierze okazały się zasadne (o czym niżej). Natomiast w skardze niezarzucono naruszenia trybu sporządzania m.p.z.p. Mimo to Sąd był zobligowany zbadać tę kwestię z urzędu – w granicach interesu prawnego Skarżącej wynikających ze stanowiącego podstawę prawną skargi przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. W efekcie Sąd nie dopatrzył się, by przy uchwalaniu Planu doszło do naruszenia procedury planistycznej w ww. granicach. Przechodząc do bardziej szczegółowej weryfikacji zaskarżonej Uchwały przez pryzmat zasad sporządzania m.p.z.p., należy wskazać, że będąca własnością Skarżącej działka nr 142/1 została w przeznaczona w części pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (16MN), a w pozostałej części pod teren drogi wewnętrznej (13KDW), przy czym Skarżąca kwestionuje prawidłowość tylko tego drugiego przeznaczenia (tj. 13KDW) – oraz powiązanego z nim ustalenia w postaci wyznaczenia na jej działce od strony ww. drogi nieprzekraczalnej linii zabudowy – toteż wyłącznie w tym zakresie Sąd władny jest się wypowiedzieć wiążąco w niniejszej sprawie. Istota sporu sprowadza się zaś do tego, czy w odniesieniu do działki Skarżącej, na której ustalono takie jej komunikacyjne (pod drogę wewnętrzną) przeznaczenie, doszło do naruszenia przepisów prawa w związku z przekroczeniem granic kompetencji planistycznych Rady Gminy – i to zarówno co do samego przebiegu drogi, jej szerokości, jak również zasadności jej wyznaczenia w ogóle. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W stanie prawnym obowiązującym w czasie uchwalania zaskarżonego Planu regulacja ta znajdowała swoje uszczegółowienie w § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587; w skrócie: r.proj.mpzp.), zgodnie z którym "ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych". Na tej podstawie, w § 14 pkt 1 lit. a-c Planu, w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji ustalono: "a) zachowanie istniejącego układu komunikacyjnego z dopuszczeniem jego rozbudowy zgodnie z ustaleniami niniejszej uchwały i przepisami odrębnymi, b) obsługę terenów objętych planem poprzez istniejącą drogę publiczną klasy dojazdowej, oznaczoną na rysunku planu symbolem 1KD-D oraz poprzez drogi wewnętrzne oznaczone na rysunku planu symbolami od 1KDW do 13KDW, c) szerokość drogi publicznej, oznaczonej symbolem KD-D oraz dróg wewnętrznych oznaczonych symbolami KDW w liniach rozgraniczających, zgodnie z rysunkiem planu". Ostatnio cytowana regulacja § 14 pkt 1 lit. c Planu została częściowo powtórzona w § 10 ust. 18 pkt 1 lit. a Planu, zgodnie z którym dla terenów dróg wewnętrznych – w tym 13KDW – ustala się szerokość w liniach rozgraniczających zgodnie z rysunkiem planu. W świetle przywołanych wyżej przepisów art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 r.proj.mpzp. gmina Stęszew (dalej: Gmina) zasadniczo miała wprawdzie kompetencję do wytyczenia w Planie dróg wewnętrznych – w granicach posiadanego tzw. władztwa planistycznego – lecz rozważając zasadność wprowadzenia spornego przeznaczenia terenu (13KDW), winna była uwzględnić w szczególności to, że w istocie każde ustalenie planistyczne stanowi ingerencję w prawo własności, którego ochronę zapewniają m.in. przepisy art. 21 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, a także art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Oczywiście, własność nie jest prawem bezwzględnym i może doznawać określonych ograniczeń. Dopuszcza je już sama Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw [tu: z prawa własności] mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi przy tym w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się konkretne ograniczenia. Władztwo planistyczne może być zatem realizowane przez organ gminy tylko w zakresie wyznaczonym przez obowiązujące prawo, a więc nie w sposób dowolny. Jeżeli gmina decyduje się na ingerencję w prawo własności, to tego rodzaju działanie wymaga respektowania zasady proporcjonalności, zakorzenionej w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz dekodowanej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Określenie w m.p.z.p. statusu planistycznego nieruchomości musi być więc dokonane przede wszystkim zgodnie z wymaganiami tego ostatniego przepisu. Tak ukształtowany status nie może prowadzić do naruszenia istoty prawa własności, "do czego dochodzi w sytuacji, gdy regulacje prawne uniemożliwiają praktyczne korzystanie z prawa i realizację jego funkcji, nie znosząc jednak samego prawa" (zob. wyrok TK z 9.7.2007 r., P 30/06, OTK-A 2007, Nr 7, poz. 74). Rolą organu planistycznego jest zatem wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, zarazem jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych m.p.z.p. Dla procesu ważenia interesów indywidualnych i zbiorowych istotne znaczenie mają w szczególności postanowienia art. 1 ust. 2 u.p.z.p., które wskazują na wartości, jakie podczas wykonywania władztwa planistycznego powinny być uwzględniane (zob. wyrok NSA z 18.4.2018 r., II OSK 2110/17). W kontrolowanej sprawie wchodziły w grę zwłaszcza takie wartości, jak: wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia (pkt 5), prawo własności (pkt 7) oraz potrzeby interesu publicznego (pkt 9). O konieczności ważenia interesu publicznego i interesu prywatnego przez organ planistyczny stanowi expressis verbis art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wójt (burmistrz albo prezydent miasta) sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem, przy czym w uzasadnieniu przedstawia się w szczególności sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4 u.p.z.p. W doktrynie podkreśla się przy tym, że ma "swój głęboki sens stawianie wymogu, by uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miała odpowiednie uzasadnienie, podobne do uzasadnienia decyzji administracyjnej wydanej w trybie kodeksu postępowania administracyjnego. Pozwala ono bowiem na zweryfikowanie legalności rozstrzygnięć podjętych mocą takich aktów, albowiem podejmując taki akt, rozstrzyga się o prawach i obowiązkach indywidualnie określonych podmiotów" (zob. E. Szewczyk, M. Szewczyk, Generalny akt administracyjny, Warszawa 2014, s. 96). Przywołany wyżej przepis art. 15 ust. 1 u.p.z.p. koresponduje z bardziej ogólnym – statuowanym w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej (stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; ówcześnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie: ZTP) – obowiązkiem sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który to obowiązek stanowi z kolei refleks generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego (por. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2021, uw. 1 do § 12). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów ZTP, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do Sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (por. wyroki NSA: z 6.5.2003 r., II SA/Kr 251/03; z 25.9.2008 r., II OSK 945/08; z 13.10.2010 r., II GSK 876/09; z 25.9.2018 r., II OSK 1666/18; podobnie G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 713–715; por. też P. Chmielnicki, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 6 maja 2003 r. (sygn. akt II SA/Kr 251/03), "Przegląd Legislacyjny" 2003, nr 4, s. 173–174). W świetle powyższego uprawnione jest oczekiwanie, że uzasadnienie uchwały w sprawie m.p.z.p. powinno wyjaśniać przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Winno ono zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach (por. wyroki NSA: z 17.11.2016 r., II OSK 311/15; z 25.9.2018 r., II OSK 1666/18). Władztwo planistyczne gminy – pojmowane w świetle art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności nieruchomości w drodze stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – nie jest bowiem władztwem absolutnym (nieograniczonym), niepodlegającym żadnej kontroli i legitymizującym podejmowanie działań arbitralnych. Innymi słowy, władztwo to nie może być traktowane jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesów indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Powyższe ma na celu wykluczenie zarzutu nadużycia przez gminę władztwa planistycznego – nadużycia kwalifikowanego w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i stanowiącego, zgodnie z tym przepisem, podstawę do stwierdzenia nieważności wadliwego aktu planistycznego w całości lub odpowiedniej części (por. wyroki NSA: z 28.3.2014 r., II OSK 518/13; z 25.9.2018 r., II OSK 1666/18). W kontrolowanej sprawie podstawowe znaczenie miało zatem przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw takiej, a nie innej ingerencji w prawo własności Skarżącej. Powinno to nastąpić bądź w uzasadnieniu uchwały planistycznej, a na pewno w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (o ile jest ono w danym przypadku wymagane) lub w odpowiedzi na skargę, a także można je dekodować z dokumentacji planistycznej, zwłaszcza z protokołu sesji rady poprzedzającej uchwalenie planu (por. W. Jakimowicz, Wolność zabudowy w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 210-211). W konsekwencji należy podzielić i to stanowisko doktryny, zgodnie z którym przepisy u.p.z.p. należy interpretować, w świetle art. 2 Konstytucji RP, w ten sposób, aby w toku całej procedury planistycznej organy gminy rozważały wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygały zgodnie z obowiązującym prawem, w tym przestrzegając obowiązku uzasadniania swoich rozstrzygnięć (tak Z. Niewiadomski, Nowe prawo o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Warszawa 2003, s. 33–34). Analiza akt planistycznych sprawy oraz uzasadnienia Uchwały nie dostarczyła Sądowi odpowiedzi na pytanie o cel wprowadzenia kwestionowanej drogi wewnętrznej – i to w takim jej kształcie – na działce Skarżącej. Natomiast z odpowiedzi na skargę (s. 2) płynie wniosek, że wyznaczenie drogi wewnętrznej 13KDW podyktowane było potrzebą "udrożnienia" ulicy Krętej (działka nr ewid. 143/3), tj. jej połączenia z projektowaną w granicach Planu drogą 6KDW biegnącą wzdłuż linii kolejowej. Przebieg drogi miał uwzględniać istniejący budynek mieszkalny w granicach działki nr 144 (droga omija ten budynek poprzez działkę Skarżącej), zaś szerokość drogi wewnętrznej uzasadniona została koniecznością zapewnienia dostępu do nieruchomości państwowym służbom ratunkowym (jak pogotowie ratunkowe czy straż pożarna) oraz służbom komunalnym (wywóz odpadów). Natomiast w innym miejscu swej odpowiedzi Organ ocenił, że droga 13KDW została w połowie wyznaczona na działce nr 142/1 i w połowie na działce nr 144, a ponadto wyjaśnił, że taki przebieg drogi miał zapewnić dojazd do obydwu działek oraz umożliwić ich zabudowę. Oczywiście Sąd, co do zasady, nie kwestionuje władztwa planistycznego gminy obejmującego przyjmowanie rozwiązań planistycznych i komunikacyjnych na terenie objętym m.p.z.p., w tym planowanie nowej zabudowy na gruntach dotąd niezabudowanych, ich komunikowanie z drogą publiczną oraz ujęcie dróg w pewien całościowy układ komunikacyjny. Jednakże finalna ocena legalności wprowadzenia w Planie miejscowym skarżonych ograniczeń prawa własności nieruchomości Skarżącej związanych z wytyczeniem drogi 13 KDW w celu – jak podał Organ – skomunikowania działki Skarżącej oraz działek sąsiednich z drogą publiczną, a także "udrożnienia" istniejącej ulicy Krętej (oznaczonej w Planie symbolem 12KDW) musi być poprzedzona starannym rozważeniem trzech podstawowych kwestii (por.: orzeczenie TK z 26.4.1995 r., K 11/94, OTK 1995/1/12; J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 18) – składających się na zasadę proporcjonalności we współczesnym ujęciu, tj.: (1) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. kryterium przydatności); (2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. kryterium niezbędności); (3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto). Krótko mówiąc, chodzi o odpowiedź na pytanie, czy w realiach sprawy ingerencja w prawo własności jest: przydatna, niezbędna i proporcjonalna (por.: wyrok NSA z 28.4.2022 r.; II OSK 2677/20; wyrok WSA z 18.3.2022 r., II SA/Wr 373/22). Wychodząc od analizy kryterium przydatności, trzeba wskazać, że zgodnie z wyjaśnieniami Organu sporna droga 13KDW ma służyć przede wszystkim "udrożnieniu" ul. Krętej. Patrząc z tej perspektywy, projektowana droga niewątpliwie mogłaby poprawić obsługę komunikacyjną terenów położonych przy ul. Krętej (oznaczonej symbolem 12KDW i stanowiącej działkę nr ewid. 143/3). Jednakże kryterium przydatności zawiera się przede wszystkim w pytaniu, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków. W ocenie Sądu odpowiedź na nie musi być w tym przypadku negatywna. Niespełnienie ww. kryterium w sytuacji wyznaczenia ciągu komunikacyjnego – drogi wewnętrznej – na działkach prywatnych wynika stąd, że takie wytyczenie szlaku komunikacyjnego nie gwarantuje osiągnięcia celu w postaci zapewnienia możliwości realizowania z wykorzystaniem tej drogi obsługi komunikacyjnej określonych terenów – o czym szerzej będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia. Jeżeli natomiast idzie o kryterium niezbędności, to należy od razu podkreślić, że konkretna lokalizacja takiego ciągu komunikacyjnego musi wyważać interes publiczny oraz interes indywidualny. Nie może powodować nieproporcjonalnych obciążeń i nie może też naruszać zasady równości. Lokalizacja taka musi także uwzględniać, znajdujące zastosowanie w danym przypadku, szczególne regulacje prawne, a także istniejącą zabudowę, stosunki własnościowe, istniejący układ komunikacyjny, tudzież ewentualną zmianę organizacji ruchu. Z tej perspektywy Sąd za trafne uznał podnoszone w skardze zarzuty, że przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (16MN) działka Skarżącej – jak również sąsiednia działka nr 144 oznaczona symbolem 6MN/U (teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej) – posiadają już bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Co więcej, przedmiotowa nieruchomość posiada dostęp do dwóch dróg publicznych: ulicy Łąkowej (KD-D) oraz biegnącej poza granicami Planu ulicy Gen. Sikorskiego. W szczególności dostęp do ul. Gen. Sikorskiego może zostać zapewniony tej nieruchomości za pośrednictwem dwóch dróg wewnętrznych: 6KDW (wjazd od południowo-wschodniej części działki) – przy czym droga ta zapewnia dojazd zarówno do ul. Gen. Sikorskiego, jak i do ul. Łąkowej (KD-D) – oraz 12KDW (wjazd od strony północnej), zapewniający dojazd do drogi publicznej przez ul. Krętą, a następnie ul. Polną (10KDW). Sąd dostrzega, że dojazd z drogi 12KDW na drogę 6KDW poprowadzony poprzez planowaną drogę 13KDW skracałby ów dojazd, ale taka okoliczność nie może stanowić dostatecznego uzasadnienia do ograniczenia prawa własności nieruchomości Skarżącej. Zwłaszcza w sytuacji, kiedy jej działka ma już zapewniony dostęp do drogi publicznej. W swej odpowiedzi na skargę Organ nie ustosunkował się do wyraźnego zarzutu Skarżącej dotyczącego istniejącej już możliwości zapewnienia obsługi komunikacyjnej terenu 16MN (i innych działek położonych wzdłuż drogi) poprzez ul. Krętą. W efekcie nie dane było Sądowi zapoznać się ze stanowiskiem Rady Gminy w tej kwestii. W szczególności Organ nie wyjaśnił, dlaczego skomunikowanie terenu 16MN z drogą 6KDW oraz 12KDW nie jest wystarczające, a co za tym idzie – nie wykazał, że rozwiązanie komunikacyjne w postaci projektowanej drogi wewnętrznej 13KDW na działce Skarżącej spełnia w realiach niniejszej sprawy kryterium niezbędności. Zdaniem Sądu, z dotychczas przedłożonych materiałów sprawy można wnosić, że droga 13KDW nie stanowi niezbędnego, lecz wyłącznie dodatkowe rozwiązanie komunikacyjne, przede wszystkim dla terenów prywatnych oznaczonych w Planie symbolami 16MN oraz 6MN/U, i to "kosztem" nieruchomości Skarżącej. W świetle rysunku Planu droga wewnętrzna 13KDW może w istocie służyć obsłudze komunikacyjnej działek leżących w granicach jednostki planistycznej 16MN i 6MN/U (a być może także 5MN/U i sąsiednich), przy czym – w ocenie Sądu – następuje w tym przypadku nieproporcjonalne i nieuzasadnione "ubogacenie" nieruchomości prywatnych z terenów 16MN i 6MN/U, w większej części kosztem działki stanowiącej własność Skarżącej. Zdaniem Sądu powyższe może świadczyć o tym, że droga 13KDW ma przejąć ruch samochodowy z ulicy Krętej (12KDW) i sąsiednich. Będzie więc – w rzeczywistości – pełniła rolę drogi publicznej, której urządzenie i utrzymanie nadal pozostanie jednak w obowiązku jej prywatnego właściciela (w tym wypadku ściślej: właścicieli, jako, że droga 13KDW położona jest w części na działce sąsiedniej nr 144). Innymi słowy, teren prywatny (tu: działka nr 142/1) ma zapewnić obsługę komunikacyjną innym terenom prywatnym (tu: nieruchomościom w granicach jednostek planistycznych: 16MN, 6MN/U, 5MN/U i innych). Wypada więc w tym miejscu przytoczyć stanowisko, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, a które zostało wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 18 maja 2023 r. o sygn. akt II OSK 382/22, w którym Sąd ten zwrócił uwagę na wadliwą praktyką planistyczną – napiętnowaną m.in. przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i in. przeciwko Polsce (skarga nr 22531/05) – wedle której prywatne działki gruntu wydzielone pod drogi wewnętrzne, z uwagi na swe położenie i połączenie z drogami publicznymi, pełnią de facto funkcję dróg publicznych, i to bez przyznania właścicielowi należnego odszkodowania za w swej istocie faktyczne wywłaszczenie. Godzi się zauważyć, że inny jest status drogi publicznej, a inny drogi wewnętrznej. Zgodnie bowiem z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (ówcześnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 2222; w skrócie: u.d.p.) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tejże ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 2 ust. 1 u.d.p., że drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na: (1) drogi krajowe, (2) drogi wojewódzkie, (3) drogi powiatowe i (4) drogi gminne. Jak wynika z art. 7 ust. 1 u.d.p., do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Drogami wewnętrznymi są natomiast – w świetle art. 8 ust. 1 u.d.p. – drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. Jak wynika z art. 8 ust. 2 i 3 u.d.p. budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Finansowanie zadań, o których mowa w ust. 2, należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku – do właściciela tego terenu. Co istotne, nie jest prawnie dopuszczalne wywłaszczenie nieruchomości z przeznaczeniem na cele realizacji dróg niepublicznych (wewnętrznych) – co wynika a contrario z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2026 r. poz. 399, z późn. zm.; w skrócie: u.g.n.). Zgodnie z tym przepisem, celem publicznym w rozumieniu ustawy będzie jedynie wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Niewątpliwie m.p.z.p. powinien być tak skonstruowany, aby została zapewniona możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Zarazem jednak ta "możliwość" oznacza pewność i jednoznaczność ustalonego układu komunikacyjnego, a zatem nie może być on uzależniony od czyjejkolwiek zgody, np. właścicieli nieruchomości, przez które taki układ komunikacyjny zostałby zaplanowany. Jeżeli więc dany obszar przeznaczony pod zabudowę nie ma dostępu do drogi publicznej, to przed uchwaleniem planu należy ustanowić odpowiednią służebność drogową bądź w planie należy objąć jego granicami taki obszar, aby obsługa komunikacyjna została zagwarantowana. Takiej gwarancji nie daje zaś wyznaczenie drogi wewnętrznej na działkach prywatnych właścicieli. Co więcej, przepisy prawa, w tym u.p.z.p., nie zawierają wyraźnej podstawy do wyznaczania dróg wewnętrznych (ciągów pieszo-jezdnych, dojazdów itp.) na działkach prywatnych. Już z tych względów należy przyjmować, że "system komunikacyjny", o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., to zasadniczo system dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Jeżeli zatem istnieje konieczność urządzenia nowych dróg, to w zasadzie tylko jako dróg publicznych (ewentualnie publicznie dostępnych dróg wewnętrznych należących do Skarbu Państwa lub j.s.t.). Niedopuszczalne jest więc planowanie powstania, modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., na drogach prywatnych. Rada gminy nie dysponuje kompetencją do planowania (urządzania) dróg wewnętrznych na nieruchomościach stanowiących własność prywatną, bez zgody ich właścicieli. Stanowiłoby to nie tylko przekroczenie władztwa planistycznego poprzez naruszenie prawa własności, ale też powodowałoby złudne, pozorne przeświadczenie, że zapis planu dotyczący drogi wewnętrznej przewidzianej na gruntach tylko prywatnych daje jakiekolwiek prawo do korzystania z nich przez inne osoby niż właściciele (por. wyrok WSA z 4.8.2014 r., II SA/Kr 434/14). W myśl art. 7 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g.). Z kolei zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne. Tymczasem – jak to ma miejsce w niniejszej sprawie – wyznaczenia ciągu komunikacyjnego (drogi wewnętrznej 13KKDW) na działkach prywatnych nie gwarantuje osiągnięcia celu w postaci zapewnienia możliwości realizowania, z wykorzystaniem tej drogi, obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Na takie bowiem wykorzystanie terenu "drogowego" nadal będzie konieczne uzyskanie zgody właściciela działki (właścicieli działek), przez którą ów ciąg ma przebiegać, gdyż – jak to już wyżej wskazano – nie jest dopuszczalne przymusowe odebranie (wywłaszczenie) nieruchomości z przeznaczeniem na cele realizacji dróg nie-publicznych (wewnętrznych). W konsekwencji nie została w ten sposób zapewniona w Uchwale owa wymagana (por. wyrok NSA z 01.04.2011 r., II OSK 109/11, CBOSA) "możliwość" obsługi komunikacyjnej określonych terenów, która – powtórzmy – musi oznaczać dostateczną "pewność" planowanego układu komunikacji (jego poszczególnych elementów) gwarantującego wymagany (w przypadku działek budowlanych) dostęp do drogi publicznej, a więc w szczególności nie może być uzależniona od późniejszej, niepewnej zgody właściciela nieruchomości (np. na ustanowienie służebności drogowej), na której ów układ ma być zrealizowany. Tym bardziej, że z uprawnieniem właściciela działki do posiadania dostępu do drogi publicznej zsynchronizowany jest obowiązek gminy budowy odpowiedniej sieci dróg gminnych (zob. wyrok NSA z 25.11.2009 r., II OSK 1347/09, CBOSA; por. też T. Kierzyk, Zadania gmin w zakresie budowy dróg. Drogi wewnętrzne (teoria i praktyka), "Rejent" 2007, nr 12, s. 140 i n.). Ponadto kwestionowana regulacja planistyczna budzi istotne zastrzeżenia także w zakresie spełniania trzeciego z ww. aspektów zasady proporcjonalności – kryterium proporcjonalności sensu stricto – gdyż jawi się jako nadmiernie uciążliwa z perspektywy właściciela "obciążonej" nieruchomości, przez którą ma przebiegać wyznaczony w Planie, ogólnodostępny, ale nie-publiczny, ciąg komunikacyjny (13 KDW), służący do obsługi także nieruchomości sąsiednich. I to nadmiernie uciążliwa nawet w sytuacji, gdyby ów właściciel był zainteresowany dobrowolnym zbyciem lub udostępnieniem swej nieruchomości (jej określonej części) na cele zgodne z ustalonym w m.p.z.p. przeznaczeniem drogowym. Inkryminowana regulacja "rezerwuje" bowiem należącą doń nieruchomość (jej określoną część) na cele drogowe – z czym w sposób oczywisty wiążą się istotne ograniczenia w inwestowaniu (np. niedopuszczalność zabudowy) – bez jakichkolwiek gwarancji, a tym bardziej możliwości wyegzekwowania, że inne, potencjalnie zainteresowane realizacją tego celu podmioty rzeczywiście zechcą go (współ)realizować (tj. wybudować, a następnie utrzymywać ową drogę) oraz powetować właścicielowi "obciążonej" nieruchomości związany z tym uszczerbek (np. przez zapłatę udziału w kosztach inwestycji lub wynagrodzenia za ustanowienie służebności drogowej) [por. wyrok WSA z 9.11.2021 r., IV SA/Po 602/21]. Dodatkowo wskazać trzeba, że analiza załącznika graficznego do Uchwały doprowadziła Sąd do przekonania, iż – wbrew stanowisku Organu – teren drogi 13KDW wyznaczony zostały w przeważającym zakresie na działce nr 142/1, a tylko w niewielkiej części na terenie działki nr 144. Nie tylko sam wjazd na drogę 13KDW od strony drogi 6KDW jest zdecydowanie szerszy po stronie nieruchomości Skarżącej, aniżeli po stronie sąsiedniej działki nr 144, ale przede wszystkim cały przebieg drogi został wyznaczony w istocie "z uszczerbkiem" dla działki Skarżącej. O ile bowiem zrozumiałe mogło być "ominięcie" budynku zlokalizowanego na działce nr 144, to już dalszy przebieg trasy spornej drogi budzi zastrzeżenia co do przesłanek, którymi kierował się Organ wyznaczając tak przebieg drogi, jak i jej szerokość. W tym ostatnim aspekcie Organ gołosłownie tylko stwierdził, że droga wewnętrzna o szerokości 3 m lub 4,5 m nie zapewni dojazdu służbom ratunkowym, i arbitralnie ustalił jej szerokość na... 7 m. W rezultacie stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie Sąd dopatrzył się naruszenia właśnie kryterium przydatności, niezbędności i proporcjonalności w nałożeniu na przedmiot prawa własności Skarżącej (działkę nr 142/1) obciążenia w postaci ustanowienia drogi wewnętrznej. Zapewniając opisany dostęp do drogi publicznej, przy wykorzystaniu drogi 13KDW stanowiącej własność prywatną, Rada Gminy nałożyła na Skarżącą – i to bez żadnego odszkodowania – dodatkowe obowiązki. Ponadto powyższe Organ uczynił w stopniu nieproporcjonalnym do wynikających z takiego przebiegu drogi korzyści publicznych, jak również nieproporcjonalnie w stosunku do działki sąsiedniej – co zasadnie mogło wzbudzić u Skarżącej wątpliwości co do zachowania zasady równości wobec prawa. Jeżeli zaś chodzi o wyznaczenie na działce Skarżącej nieprzekraczalnej linii zabudowy wzdłuż spornej drogi wewnętrznej (13KDW), to należy zauważyć, że linia zabudowy wyznaczana do strony drogi jest najczęściej pochodną unormowania art. 43 u.d.p., określającego minimalne odległości, jakie muszą być zachowane przy sytuowaniu obiektów budowlanych przy drogach publicznych poszczególnych kategorii (autostrada, droga ekspresowa, krajowa, wojewódzka, powiatowa, gminna) od zewnętrznej krawędzi jezdni. A skoro w Planie sporna linia zabudowy nie została wskazana jako linia "obowiązująca" – lecz jako "nieprzekraczalna" – to należy przyjąć, że nie została ona wyznaczona dla właściwego ukształtowania ładu przestrzennego, a tylko dla celów zachowania odległości od wyznaczonej drogi wewnętrznej (por. wyrok WSA z 31.3.2026 r., II SA/Kr 254/26). Odnosząc się do pozostałych zarzutów i wniosków strony skarżącej, należy stwierdzić, że: - nie mogły odnieść zamierzonego skutku zgłaszane przez Skarżącą wątpliwości co do legalności rozbudowy budynku na działce nr 144 oraz formułowane na ich podstawie zarzuty. Twierdzenie, iż ta zabudowa jest "najprawdopodobniej nielegalna" (s. 7 skargi), nie została przez autora skargi w żaden sposób wykazana ani nawet przekonująco uprawdopodobniona. W konsekwencji twierdzenie to jawi się jako gołosłowne i wysoce spekulatywne. W takiej ocenie tylko utwierdza Sąd przedstawiona przez stronę skarżącą argumentacja, oparta na odwołaniu się do przewidzianego w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225; w skrócie "r.war.tech.bud.") "wymogu zachowania odległości 4 metrów frontu budynku od granicy działki" (s. 7 skargi). Najwyraźniej uszło jednak uwagi strony skarżącej, że w tym samym § 12 r.war.tech.bud. przewidziane zostały liczne wyjątki od ww. wymogu, łącznie z dopuszczalnością legalnego posadowienia budynku bezpośrednio przy granicy działki. Poza tym, uzupełniająco i pomocniczo, wypada w tym miejscu przywołać stanowisko wypracowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – na kanwie "pokrewnej" do planistycznej, procedury również uregulowanej w u.p.z.p. i związanej z ustalaniem zasad zabudowy i zagospodarowania konkretnego terenu, czyli postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy – zgodnie z którym to stanowiskiem "oczywiście rację ma skarżąca wywodząc, że przy sporządzaniu analizy urbanistycznej należy uwzględniać tylko zabudowę legalną (por. np. wyrok NSA z 5 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1167/20, CBOSA). Rzecz jednak w tym, że tezy o rzekomej nielegalności zabudowy nie można opierać wyłącznie na wątpliwościach zgłoszonych przez stronę sprzeciwiającą się ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji. W szczególności, nie jest wystarczające zgłoszenie ogólnikowego twierdzenia, że «wskazany salon (...) nigdy nie został zweryfikowany pod względem legalności wybudowania». W demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP), kierującym się zasadą domniemania dobrej wiary w odniesieniu do działań obywateli (preasumptio boni viri), ustalenia organu rozpoznającego wniosek o ustalenie warunków zabudowy i dotyczące ewentualnej nielegalności zabudowy zlokalizowanej na obszarze analizowanym, jakkolwiek nie zawsze muszą być poprzedzone ostateczną decyzją organu nadzoru budowlanego, to jednak powinny mieć charakter stanowczy oraz znajdować potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Ustalenia takie nie mogą w każdym razie opierać się wyłącznie na swoistym domniemaniu nielegalności zabudowy" (zob. wyrok NSA z 16.5.2023 r., II OSK 383/22); - nie zasługiwały też na uwzględnienie wnioski dowodowe zgłoszone przez stronę skarżące w skardze – jako że w odniesieniu do nich nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd, przede wszystkim, nie powziął wątpliwości, o jakich mowa w tym przepisie. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej teren oznaczony symbolem 13KDW oraz nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczoną wzdłuż tego terenu – w granicach (należącej do Skarżącej) działki ewidencyjnej nr 142/1. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu od skargi (300 zł); wynagrodzenie należne jej pełnomocnikowi zawodowemu ustalone według stawek minimalnych (480 zł) zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2026 r. poz. 215) oraz koszt opłaty skarbowej od złożonego do akt pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 797 zł.