III SA/Po 323/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 9 stycznia 2026 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia mieszkaniowego oddala skargę w całości.

Decyzją z dnia 9 stycznia 2026 r. (nr [...]) Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 20 listopada 2025 r. (nr [...]) odmawiającą przyznania świadczenia mieszkaniowego M. S.. Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 18 listopada 2025 r. do Komendanta Powiatowego Policji w [...] wpłynął wniosek M. S. (dalej również: skarżący) w sprawie przyznania świadczenia mieszkaniowego ustalonego dla miejscowości, w której pełni służbę, wskazanej w rozkazie personalnym. Decyzją z dnia 20 listopada 2025 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] odmówił przyznania świadczenia mieszkaniowego skarżącemu. Organ wskazał, że skarżący pełnił służbę w Policji od dnia 24 sierpnia 2018 r. do 15 listopada 2025 r. Skoro został zwolniony ze służby w dniu 15 listopada 2025 r., to z tym dniem wygasło także prawo skarżącego do zakwaterowania i tym samym – w ocenie Komendanta Powiatowego Policji w [...] – brak jest podstaw do przyznania świadczenia mieszkaniowego na wniosek złożony w dniu 18 listopada 2025 r., już po zwolnieniu policjanta (skarżącego) ze służby. Od powyższej decyzji organu I instancji skarżący wniósł odwołanie, zarzucając naruszenie art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691 z późn. zm., dalej: K.p.a.) wskazując, że organ nie przeanalizował okresu faktycznego pełnienia służby, nie ustalił za jaki okres świadczenie mu przysługiwało, nie wyjaśnił stanu faktycznego i nie wykonał obowiązku dokładnego rozpatrzenia sprawy. Zdaniem skarżącego, pomimo złożenia wniosku już po zwolnieniu ze służby, przysługuje mu świadczenie za wcześniejszy okres pełnienia służby. Wymienioną we wstępie decyzją z dnia 9 stycznia 2026 r. (nr [...]) Komendant Wojewódzki Policji (dalej również: Komendant Wojewódzki lub organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Komendant Wojewódzki podkreślił, że z dniem 14 października 2025 r. na podstawie ustawy z dnia 12 września 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad zakwaterowania funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Służby Ochrony Państwa oraz poprawy niektórych warunków pełnienia służby (Dz. U. z 2025 r., poz. 1366, dalej: nowelizacja z 2025 r.) weszły w życie nowe przepisy dotyczące uprawnień policjantów związanych z prawem do zakwaterowania. Organ wskazał, że na podstawie art. 88 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. (Dz. U. z 2025 r. poz. 636 z późn. zm., dalej: ustawa o Policji) policjantowi mianowanemu na okres służby przygotowawczej lub na stałe, od dnia przyjęcia do służby do dnia zwolnienia ze służby w Policji, na jego wniosek, przysługuje prawo do zakwaterowania. Jedną z dostępnych form tego prawa jest przyznanie świadczenia mieszkaniowego. O taką formę zawnioskował właśnie skarżący. Komendant Wojewódzki zauważył jednak, że na dzień złożenia wniosku tj. 18 listopada 2025 r. skarżący nie był już funkcjonariuszem Policji. Wskazano, że w art. 15 ust. 1 nowelizacji z 2025 r. przewidziano, że przedmiotowe świadczenie mieszkaniowe wypłacić należy z wyrównaniem od dnia 1 lipca 2025 roku, w przypadku złożenia wniosku przez funkcjonariusza będącego m.in. funkcjonariuszem Policji. Ustawodawca nie przewidział zatem wypłaty świadczenia mieszkaniowego z wyrównaniem od 1 lipca 2025 roku osobie, która w momencie składania wniosku nie jest funkcjonariuszem, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Komendant Wojewódzki nadmienił także, że podstawą zwolnienia skarżącego był art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, zgodnie z brzmieniem którego policjanta zwalnia się ze służby w terminie 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Oznacza to, że skarżący zwolnił się ze służby w Policji na własną prośbę i decyzję taką podjął już w sierpniu 2025 roku. Przepisy wprowadzające nowe świadczenie mieszkaniowe weszły w życie z dniem 14 października 2025 roku, a wzór wniosku został opublikowany 27 października 2025 r. i zaczął obowiązywać w dniu następnym. Skarżący miał zatem ponad dwa tygodnie na złożenie wniosku, czego jednak nie uczynił. Ponadto, z akt postępowania wynika, że przedmiotowy wniosek o przyznanie świadczenia mieszkaniowego został przez skarżącego przygotowany w dniu 11 listopada 2025 roku. W ocenie organu odwoławczego to w interesie skarżącego leżało złożenie wniosku w odpowiednim terminie – tym bardziej, że zwolnienie ze służby policjanta nie nastąpiło w trybie natychmiastowym, a jak już wcześniej wyjaśniono na własną prośbę skarżącego. Skarżący, nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Komendanta Wojewódzkiego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę, zarzucając organowi: - naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., polegające na nieustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy i pominięciu istotnego materiału dowodowego; - błędne ustalenie stanu faktycznego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu, że wniosek o przyznanie świadczenia mieszkaniowego został złożony po zwolnieniu skarżącego ze służby; - oparcie decyzji na przesłance nieznanej ustawie, tj. uznaniu daty kancelaryjnej rejestracji pisma za decydującą dla istnienia prawa do świadczenia. Skarżący wniósł jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wniósł także o zobowiązanie organu do przyznania i wypłaty na jego rzecz świadczenia mieszkaniowego za okres od 1 lipca 2025 r. do 15 listopada 2025 wraz z należytymi odsetkami oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie skarżącego z dnia 2 grudnia 2025 r., z którego jednoznacznie wynika, że: wniosek o przyznanie świadczenia mieszkaniowego został sporządzony w dniu 11 listopada 2025 r., następnie został przekazany Policji w dniu 16 listopada 2025 r., a skarżący pełnił służbę w Policji do dnia 15 listopada 2025 r. Mimo to organy przyjęły jako decydującą datę 18 listopada 2025 r., tj. dzień kancelaryjnej rejestracji pisma, nadając tej czynności znaczenie prawne, którego nie przewiduje żadna norma prawa. Data wpływu pisma do kancelarii organu ma charakter wyłącznie techniczny i nie może zastępować ustalenia, kiedy strona faktycznie dokonała czynności, zwłaszcza gdy w aktach sprawy znajdują się jednoznaczne dowody w tym zakresie. Przyjęcie przez organ daty rejestracji kancelaryjnej jako daty złożenia wniosku doprowadziło do dowolnego i niezgodnego z prawem ustalenia stanu faktycznego, a w konsekwencji do odmowy wypłaty należnego skarżącemu świadczenia w kwocie [...]zł, pomimo spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo wskazał, że przyznanie prawa do zakwaterowania nie następuje z urzędu lecz na wniosek policjanta. Stosownie do art. 61 § 3 K.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony (na wniosek) jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Na wniosku skarżącego widnieje data wpływu (18.11.2025 roku) i organ odwoławczy nie miał podstaw, by tę datę kwestionować. Tym bardziej, że skarżący w złożonym przez siebie odwołaniu przyznał, że wniosek złożył już po zwolnieniu go z Policji. Tak więc w momencie dostarczenia wniosku do organu tj. w dniu 18 listopada 2025 roku, nie był już funkcjonariuszem Policji. Komendant Wojewódzki nadmienił także, że na dzień 16 listopada 2025 roku skarżący również już nie był funkcjonariuszem Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.). Orzekanie – w myśl art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga była niezasadna. Po pierwsze, wskazać należy, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi mianowanemu na okres służby przygotowawczej lub na stałe, od dnia przyjęcia do służby w Policji do dnia zwolnienia ze służby w Policji, na jego wniosek, przysługuje prawo do zakwaterowania. Prawo do zakwaterowania może być realizowane także w formie przyznania świadczenia mieszkaniowego (art. 88 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji). Wyboru formy zakwaterowania policjant, o którym mowa w ust. 1, dokonuje na podstawie wykazu, o którym mowa w ust. 5, składając wniosek do podmiotu, o którym mowa w art. 88a ust. 1. W przypadku braku możliwości przyznania prawa do zakwaterowania w formie, o której mowa w ust. 2 pkt 1 albo 2, policjantowi przyznaje się prawo do zakwaterowania w formie, o której mowa w ust. 2 pkt 4 (art. 88 ust. 6 ustawy o Policji). Rozstrzygnięcie o odmowie przyznania wybranej przez policjanta formy zakwaterowania następuje w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez podmiot, o którym mowa w art. 88a ust. 1 (art. 88 ust. 14 pkt 3 ustawy o Policji). Jak słusznie zauważył Komendant Wojewódzki w odpowiedzi na skargę, przedmiotowe świadczenie mieszkaniowe nie jest świadczeniem udzielanym z urzędu, lecz na wniosek funkcjonariusza i dopiero po złożeniu wniosku wraz z wymaganą dokumentacją organ może prowadzić postępowanie w sprawie przyznania takiej pomocy, co potwierdza także orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 29 marca 1999 r., sygn. akt OPS 1/99; wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 744/09; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 2164/22, wszystkie powołane orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Nie budzi przy tym wątpliwości, że dla ustalenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego nie ma znaczenia data sporządzenia wniosku przez stronę (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 980/05). Nie ma znaczenia także data nadania przez stronę przesyłki zawierającej wniosek listem poleconym, gdyż postępowanie zostaje wszczęte z chwilą, kiedy przesyłka zostanie doręczona właściwemu organowi (zob. M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 61, LEX). Dlatego też za niezasadne uznać należało zarzuty skarżącego dotyczące błędnego (zdaniem skarżącego) przyjęcia przez organ daty rejestracji kancelaryjnej wniosku jako daty złożenia wniosku. Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że wniosek w sprawie przyznania świadczenia mieszkaniowego sporządzony został w dniu 11 listopada 2025 r., jednak Komendantowi Powiatowemu Policji w [...] doręczony został w dniu 18 listopada 2025 r. (k. 14 akt administracyjnych – data na pieczątce z adnotacją "wpł. dnia..."). Co więcej, jak wynika z oświadczenia skarżącego z dnia 2 grudnia 2025 r. skarżący przekazał przedmiotowy wniosek o przyznanie świadczenia mieszkaniowego "na stanowisko kierowania KPP w [...] w dniu 16 listopada 2025 r." (k. 24 akt administracyjnych). Powyższe nie znajduje jednak potwierdzenia w aktach administracyjnych, gdyż jako datę wpływu wniosku wskazano dzień 18 listopada 2025 r. Z tego względu przyjąć należało, że organy prawidłowo uznały, że datą wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie był dzień 18 listopada 2025 r., czyli dzień, w którym wniosek (żądanie) skarżącego został doręczony Komendantowi Powiatowemu Policji w [...], czyli organowi właściwemu do rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia mieszkaniowego. Ustalenie daty wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie miało istotne znaczenie. W myśl przytoczonego wcześniej art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi mianowanemu, od dnia przyjęcia do służby w Policji do dnia zwolnienia ze służby w Policji, na jego wniosek, przysługuje prawo do zakwaterowania, które może być także realizowane w formie przyznania świadczenia mieszkaniowego. W niniejszej sprawie skarżący na mocy rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [...] nr [...] z dnia 7 listopada 2025 r. z dniem 15 listopada 2025 r. został zwolniony ze służby w Policji. Oznacza to, że skarżący w dniu doręczenia organowi I instancji wniosku (18 listopada 2025 r.), a zatem w dniu wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, nie był już funkcjonariuszem Policji. Skarżący nie mógł zatem skutecznie ubiegać się o przyznanie prawa do świadczenia mieszkaniowego, gdyż przysługuje ono jedynie osobom, które w dniu wszczęcia postępowania są policjantami mianowanymi. Wykładnia celowościowa oraz funkcjonalna art. 88 ust. 1 ustawy o Policji nie pozwala na przyjęcie poglądu odmiennego, zgodnie z którym skuteczne złożenie wniosku o przyznanie świadczenia mieszkaniowego byłoby nielimitowane zwolnieniem ze służby. Za niedopuszczalną należałoby uznać sytuację, w której byłemu funkcjonariuszowi Policji przyznać można byłoby prawo do zakwaterowania (np. w formie świadczenia mieszkaniowego) klika lat po zwolnieniu go ze służby. Innymi słowy wnioskodawcy, który w dniu wszczęcia postępowania, tj. w myśl art. 61 § 3 K.p.a. w dniu doręczenia organowi żądania, nie jest funkcjonariuszem Policji, nie przysługuje prawo do zakwaterowania określone w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Na marginesie wskazać należy, że skarżący nie kwestionował powyższego. Jego zarzuty dotyczyły jedynie błędnego ustalenia przez organy daty wszczęcia postępowania. Jako daty wszczęcia postępowania z pewnością nie można było przyjąć dnia sporządzenia przez niego wniosku (zob. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 980/05). Podobnie nie można było przyjąć jako daty wszczęcia postepowania dnia nadania (złożenia) przez skarżącego wniosku, tj. dnia 16 listopada 2025 r. Skarżący przyjmuje, że to w tym dniu właśnie złożył na Komendzie Powiatowej Policji w [...] swój wniosek. Nie wynika to jednak z akt administracyjnych. Skarżący nie przedłożył również na powyższą okoliczność żadnych dowodów. Tym niemniej wskazać należy, że w dniu 16 listopada 2026 r. skarżący nie był już funkcjonariuszem Policji, więc nawet gdyby przyjąć, że postępowanie zostało wszczęte w dniu 16 listopada 2026 r., to rozstrzygnięcie organu powinno być tożsame, tj. organ powinien był wówczas wydać decyzję o odmowie przyznania świadczenia mieszkaniowego. Komendant Wojewódzki słusznie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przepisy nowelizacji z 2025 r. wprowadzające świadczenia mieszkaniowe przysługujące policjantom mianowanym, weszły w życie z dniem 14 października 2025 roku, zaś wzór wniosku został opublikowany 27 października 2025 r. i zaczął obowiązywać w dniu następnym. Skarżący miał zatem ponad dwa tygodnie na złożenie wniosku, czego jednak nie dokonał przed zwolnieniem go ze służby, o które to wystąpił zresztą na swoją wyraźną prośbę. Podsumowując wszystkie dotychczasowe rozważania przyjąć należało, że zarzuty zawarte w skardze nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W szczególności nie stwierdzono naruszenia art. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 K.p.a., gdyż w sprawie dokonano pełnych i spójnych ustaleń zgodnych z treścią zgromadzonego materiału dowodowego oraz prawidłowo uzasadniono przyczyny odmowy przyznania świadczenia mieszkaniowego. Mając zatem na uwadze wszystkie powyższe okoliczności oraz to, że zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie i jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.