III SA/Po 303/25

Dnia 8 października 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (sprawozdawca) Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: st. sekr. sąd. Agnieszka Raczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2025 roku sprawy ze skargi [...] Zespołu Żłobków w [...] na akt Starosty [...] z dnia 20 marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie oddala skargę

W dniu 4 lutego 2025 roku [...] Zespół Żłobków z siedzibą na Os [...] w [...] złożył wniosek o dofinansowanie kosztów kształcenia ustawicznego pracowników i pracodawców ze środków Krajowego Funduszu Szkoleniowego. W dniu 20 marca 2025 roku Powiatowy Urząd Pracy w [...] poinformował wnioskodawcę, że w/w wniosek został poddany ocenie i został rozpatrzony negatywnie , gdyż uzyskał 56 punktów . Wskazano w piśmie ,że otrzymany decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej limit środków na dofinansowanie kształcenia ustawicznego pracowników i pracodawców w ramach Krajowego Funduszu Szkoleniowego jest niewystarczający do objęcia pomocą wszystkich złożonych w terminie do 5 lutego 2025 roku potrzeb pracodawców. Tym samym , do oceny merytorycznej zakwalifikowano wnioski , którym przyznano minimum 80 punktów. [...] Zespół Żłobków w [...], reprezentowany przez pełnomocnika wniósł skargę do WSA w Poznaniu. Zarzucono organowi : - naruszenie § 6 ust.5 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 maja 2014 roku w sprawie przyznawania środków Krajowego Funduszu Szkoleniowego poprzez zastosowanie przez organ innych kryteriów oceny wniosków o przyznanie środków na finansowanie kształcenia niż te , które wynikają z rozporządzenia i stanowią katalog zamknięty, co doprowadziło do negatywnego dla strony rozstrzygnięcia . Pełnomocnik wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano ,że składając wniosek o przyznanie środków na dofinansowanie skarżący zobowiązany był przedłożyć organowi określone w "Zasadach udzielania przez Powiatowy Urząd Pracy w [...] pomocy Pracodawcy w ramach środków Krajowego Funduszu Szkoleniowego" załączniki tj. program kształcenia/zakres egzaminu (oddzielnie dla każdego szkolenia/studiów podyplomowych /egzaminu) wzór dokumentu potwierdzającego kompetencje nabyte przez uczestników, wystawianego przez realizatora usługi kształcenia ,oświadczenia o pomocy de minimis , formularz informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc de minimis , kopię dokumentu potwierdzającego oznaczenie formy prawnej prowadzonej działalności. Jednocześnie załączniki te stanowiły formularze oceny dotyczące poszczególnych etapów oceny i zgodnie z treścią formularza dotyczącego I etapu oceny wniosków , organ dokonywał oceny formalnej wniosków m.in. pod kątem tego, czy pracodawca korzystał ze środków KFS w latach poprzedzających rok złożenia wniosku ,uzależniając liczbę przyznanych punktów od tego, jak dawno wnioskodawca otrzymał takie środki w latach poprzedzających złożenie wniosku , przy czym , gdy otrzymał je w roku 2024 wnioskodawca uzyskał 1 punkt. Ponadto w formularzu wskazano, że kryteriami oceny formalnej wniosków , którymi kieruje się organ jest liczba osób wskazanych do kształcenia ustawicznego w części C wniosku oraz liczba wnioskowanych szkoleń/studiów podyplomowych/egzaminów przypadających na uczestnika. Tym samym , w ocenie skarżącej ocena oparta została na dodatkowych, innych niż wynikające z § 6 ust.5 w/w rozporządzenia kryteriach, co miało wpływ na liczbę punktów. Wprowadzenie dodatkowych, nie wynikających z rozporządzenia kryteriów wykluczyło wnioskodawcę z możliwości uzyskania dofinansowania. Przyznanie bądź nie punktów z uwagi na uprzednie uzyskanie dofinansowania stanowiło aż 40% punktów możliwych do uzyskania ,a organ uzasadniając swoje stanowisko wskazał na limit określony przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej . Powyższe stanowi naruszenie zasady działania organów władzy publicznej tj. zasady praworządności określonej w Konstytucji RP. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. W uzasadnieniu wskazano, że otrzymany decyzją Ministra limit środków na dofinansowanie kształcenia ustawicznego pracowników i pracodawców w ramach Krajowego Funduszu Szkoleniowego na rok 2025 wyniósł 7 667,1 tys. zł , natomiast wartość wniosków , które pozytywnie przeszły etap 1 tj. ocenę formalną znacząco przekroczył ten limit. W momencie ogłaszania naboru nie było możliwe oszacowanie liczby , jakości i wartości wniosków, które wpłyną do organu. W związku z powyższym, organ w § 6 pkt 2 "Zasad udzielania przez Powiatowy Urząd Pracy w [...] pomocy pracodawcy w ramach środków Krajowego Funduszu Szkoleniowego" wskazał, że " w pierwszej kolejności ocenie merytorycznej będą poddane wnioski , które uzyskały największą liczbę punktów ,których suma wnioskowanych kwot dofinansowania będzie przekraczała pozostały limit środków , urząd zastrzega sobie prawo do przeprowadzenia negocjacji w zakresie wnioskowanych kwot dofinansowania do wysokości posiadanych środków". W ramach posiadanych środków organ poddał ocenie merytorycznej wnioski , które otrzymały od 80 do 100 punktów. Podkreślono dalej ,że środki na dofinansowanie z KFS stanowią pomoc de minimis , a Fundusz Szkoleniowy jest instrumentem rynku pracy, którego celem utworzenia było zapobieganie utracie zatrudnienia przez osoby pracujące z powodu kompetencji nieadekwatnych do wymagań dynamicznie zmieniającej się gospodarki. Organ w tym zakresie stosuje przepisy powszechnie obowiązujące tj. przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 – O promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy , rozporządzenie z dnia 14 maja 2014 r. w sprawie przyznania środków z KFS , "Zasady udzielania przez Powiatowy Urząd Pracy w [...] pomocy pracodawcy w ramach środków Krajowego Funduszu Szkoleniowego" .Podkreślono, że na etapie ogłaszania naboru wniosków do KFS organ nie jest w stanie przewidzieć , o jaką kwotę będą wnioskowali beneficjenci. Dlatego dodatkowe kryteria , jasno określone i podane do publicznej wiadomości już na etapie ogłoszonego naboru przyczyniają się do zwiększenia przejrzystości całego procesu podziału środków . Kwota środków przyznanych poszczególnemu pracodawcy uzależniona jest od wielkości środków będących w dyspozycji urzędu oraz wyników oceny formalnej i merytorycznej wniosku. Organ ma obowiązek dysponować środkami w sposób racjonalny , celowy i oszczędny. Kieruje się kryteriami wynikającymi z § 6 ust.5 rozporządzenia oraz wykonawczego do ustawy oraz zasadami , które przewidują zastosowanie dodatkowego sposobu rozpatrzenia wniosków umożliwiającego sprawiedliwy i jawny ich podział. Na rok 2025 organ dysponował kwotą 7 666 100,00 zł limitu podstawowego KFS, wnioski zgłoszono na kwotę 18 960 821,08 zł ,a kwota rezerwy wynosiła 326 089 zł. Zasady przyjęte przez organ w części C – załącznik nr 1 do Zasad przewidują zastosowanie dodatkowego sposobu rozpatrzenia wniosków w sytuacji, gdy nie uregulowano ani w ustawie, ani w rozporządzeniu sposobu ich rozdziału. Dlatego też już w ogłoszeniu o naborze dodatkowo premiowano pracodawców ubiegających się o dofinansowanie po raz pierwszy.Premiowano również pracodawców planujących objęcie szkoleniem nie wszystkich pracowników, a wyłącznie tych , którzy takiego wsparcia faktycznie potrzebują ,z uwzględnieniem przeciętnych kosztów szkoleń oraz przeciętnej liczby wnioskowanych szkoleń/studiów podyplomowych /egzaminów przypadających na 1 uczestnika , którzy otrzymywali wyższą punktację. Powyższe kryteria nie były działaniem arbitralnym, ale służącym równemu dostępowi do środków, z uwzględnieniem celowego przeznaczenia środków z KFS.W odpowiedzi na skargę organ wskazał jeszcze ,że zasady obowiązujące w PUP w [...] są aktem dopuszczalnym, porządkującym i precyzującym organizację naboru , ponadto tak regulacja powszechnie obowiązująca, jak i wskazane zasady wskazują na znaczną uznaniowość przydzielania środków. Wobec powyższego, a także wobec limitu środków nie mogących zaspokoić wszystkich beneficjentów i wszystkich potrzeb w całości , brak podstaw do podważenia dopuszczalności wprowadzenia takich zasad. Ich treść z kolei nie narusza ani kryteriów ogłoszonego naboru i nie jest sprzeczna racjonalnym gospodarowaniem w ramach posiadanego limitu środków . Treść zaskarżonego rozstrzygnięcia nie narusza również zasady równości ,a organ działała na podstawie i w granicach prawa, nie naruszając również wyrażonej w Konstytucji RP zasady praworządności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności wymienionych w tym przepisie. Według zaś art. 146 § 1 tej ustawy, w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, Sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 § 2 P.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie stała się czynność Starosty [...] , w którego imieniu działał Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w [...] , polegająca na negatywnym rozpatrzeniu wniosku o dofinansowanie kosztów kształcenia ustawicznego pracowników i pracodawców ze środków Krajowego Funduszu Szkoleniowego, na podstawie § 6 ust. 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 14 maja 2014 r. w sprawie przyznania środków z Krajowego Funduszu Szkoleniowego (Dz. U. z 2025 r. poz. 214). Zgodnie ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie sądów administracyjnych tego rodzaju czynność jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu powołanego wyżej art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (przykładowo wyroki NSA z: 9 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2770/16, 4 września 2014 r. sygn. akt I OSK 413/14, 24 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 1736/11). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej czynności stanowił art. 69 a ust.1 i ust.2 pkt 1 oraz art. 69 b ust.1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r- O promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2024 r. poz. 475, dalej: upz). Zgodnie z brzmieniem, tych przepisów środki z Funduszu Pracy w formie KFS przeznacza się na finansowanie działań na rzecz kształcenia ustawicznego pracowników i pracodawców; powiatowe urzędy pracy mogą przeznaczyć środki KFS na finansowanie działań obejmujących kształcenie ustawiczne pracowników i pracodawcy; sfinansowanie odbywa się w drodze umowy między pracodawcą a starostą ("na wniosek pracodawcy na podstawie umowy, starosta może przyznać środki z KFS"), zaś wybór beneficjenta ma miejsce w procedurze quasi-konkursowej (ogłoszenie naboru i ocena wniosków) według reguł formalnych i merytorycznych wynikających z w/w rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 maja 2014 r. W rozporządzeniu uregulowano sposób ogłaszania naboru i obligatoryjne elementy ogłoszenia (§ 2), elementy wniosku o dofinansowanie (§ 5), kryteria uwzględniane przez starostę przy rozpatrywaniu wniosków (§ 6 ust. 5) oraz wskazano, że w przypadku negatywnego rozpatrzenia wniosku starosta uzasadnia odmowę dofinansowania ze środków KFS (§6 ust. 6). Zaskarżone w sprawie niniejszej pismo wystosowano do skarżącego na podstawie § 6 ust. 7 wskazanego rozporządzenia. Wymogi wniosku o dofinansowanie podjęcia działalności gospodarczej zostały określone w § 5 powołanego rozporządzenia. Do wniosku pracodawca zainteresowany uzyskaniem środków dołącza m.in. zaświadczenie lub oświadczenie o pomocy de minimis w zakresie , o którym mowa w art.37 ust.1 pkt 1 i ust.2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2005 o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Ten z kolei stanowi ,że 1. Podmiot ubiegający się o pomoc de minimis jest zobowiązany do przedstawienia podmiotowi udzielającemu pomocy, wraz z wnioskiem o udzielenie pomocy: 1) wszystkich zaświadczeń o pomocy de minimis oraz pomocy de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie, jakie otrzymał w okresie 3 lat poprzedzających dzień złożenia wniosku o udzielenie pomocy, albo oświadczenia o wielkości tej pomocy otrzymanej w tym okresie, albo oświadczenia o nieotrzymaniu takiej pomocy w tym okresie; Finansowanie wydatków kształcenia ustawicznego z KFS (z rezerwy KFS) jak wynika z art. 69a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 69b ust. 1 i 2 u.p.z. odbywa się dwuetapowo: po ogłoszeniu naboru dochodzi do oceny wniosków pod względem poprawności formalnej (załączonych obligatoryjnych dokumentów) oraz merytorycznej (obowiązkowo kryteria wymienione w § 6 ust. 5 rozporządzenia). Pozytywne pod względem formalnym i merytorycznym rozpatrzenie wniosku może skutkować zawarciem przez starostę umowy o dofinansowanie, a negatywne – wywołuje obowiązek "uzasadnienia odmowy dofinansowania" (§ 6 ust. 6)., co miało miejsce w niniejszej sytuacji. Analiza przepisów u.p.z. i rozporządzenia z 2014 r. wskazuje, że reguły przyznawania spornego dofinansowania nie są rozbudowane i przyznają organowi dużą dozę swobody (swoistego rodzaju uznaniowości)., a organy wykonując zadania wskazane w ustawie stosują z uwzględnieniem zasady równego traktowania w dostępie i korzystaniu z usług rynku pracy (art. 2 a ) upz) powszechnie obowiązuje przepisy prawa tj. wyżej wskazanej ustawy i rozporządzenia, ale także procedury określone w dokumentach konkretnej pomocy de minimis- tutaj w "Zasadach udzielania przez Powiatowy Urząd Pracy w [...] pomocy Pracodawcy w ramach Krajowego Funduszu Szkoleniowego " (dalej Zasady) wraz z formularzami oceny wniosków o dofinansowanie kosztów kształcenia ustawicznego pracowników i pracodawców ze środków Krajowego Funduszu Szkoleniowego, wprowadzone zarządzeniem Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...] nr [...] z dnia 16 stycznia 2025. Należy w tym miejscu podzielić stanowisko WSA w Białymstoku z dnia 11 lutego 2025 r, o sygn. II SA/Bk 757/24 w , którym sąd ten stwierdza, że ani ustawa - O promocji zatrudnienia, ani rozporządzenie z 2014 r. nie zawierają upoważnienia do wprowadzenia takiego regulaminu., (odpowiednio w niniejszym przypadku Zasad). W ocenie sądu nie ma jednak podstaw, by kwestionować taką możliwość, oczywiście pod warunkiem nie zawarcia w nim norm nie dających się pogodzić z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, tj. w szczególności u.p.z. i rozporządzenia, z uwagi na wyłącznie wewnętrzny charakter takiego aktu , mogącego porządkować nabór, ale bez wpływu na reguły prawa powszechnie obowiązującego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przy okazji kontroli aktów i czynności podejmowanych w sprawie o dofinansowanie na podstawie u.p.z. dopuszcza się wprowadzanie przez organy przepisów wewnętrznych, które wiążą wnioskodawcę i organ przy organizacji naboru (np. wyrok w sprawie II SA/Ke 553/14 z 8 października 2014 r.). Nie pozostaje to w sprzeczności z wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP zasadą zaufania do organów państwa ani nawet w sprzeczności z zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), jeśli akt ma charakter porządkujący. Dodatkowo w przypadku podania regulaminu do publicznej wiadomości osiągany jest efekt publicznego samozwiązania się przez organ ustalonymi przez siebie zasadami przy rozstrzyganiu indywidualnej sprawy i nie może być kwestionowane tylko dlatego, że zasady te znajdują się w akcie wewnętrznym nie będącym konstytucyjnym źródłem prawa. Sąd w całości podziela to stanowisko i wskazuje ,że występujące w niniejszym postępowaniu "Zasady" są aktem dopuszczalnym i w istocie porządkującym i precyzującym organizację naboru zwłaszcza w zakresie wymogów określonych w § 6 ust.5 rozporządzenia, czyli kwestionowanego skargą , a który stanowi o zgodności dofinansowanych działań z ustalonymi priorytetami wydatkowania środków KFS na dany rok, ale także możliwościami ich sfinansowania z uwzględnieniem limitów. Oczywiście dotyczy to także zgodności z ogólnymi regułami prawnymi merytorycznymi, zgodnie z którymi sąd administracyjny jest zobowiązany skontrolować legalność zaskarżonego aktu odmawiającego przyznania dofinansowania ze środków rezerwy KFS, są przede wszystkim: zasada równości, priorytety wydatkowania tych środków, zasady przyznania dofinansowania wynikające z rozporządzenia z 2014 r i ustawy upz . Ponieważ organ we własnym zakresie związał się regułami wynikającymi z ustanowionych Zasad punktem odniesienia dla takich ocen jest zasada racjonalnego wydatkowania w ramach posiadanego limitu środków, a także reguły podane obwieszczone w ogłoszeniu o naborze wystosowanym na podstawie rozporządzenia. W ocenie Sądu- tak ogłoszony nabór, w którym premiowano pracodawców ubiegających się o dofinansowanie po raz pierwszy i niekorzystających wcześniej ze wsparcia pracodawców planujących objęcie szkoleniem nie wszystkich pracowników ,a wyłącznie tych, którzy takiego wsparcia faktycznie potrzebują było zgodne nie tylko z w/w aktami, ale i ustawą - o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej , do której to ustawy wprost odsyła § 5 pkt 2 ppkt 1 rozporządzenia. Wskazany w tym przepisie art. 37 w/w ustawy stanowi wprost o obowiązkach ubiegających się o taką pomoc i nakłada obowiązek załączania oświadczeń o dotychczas udzielanej pomocy. Stąd też uzasadnionym było żądanie w formularzu oceny formalnej wniosku takiego zaświadczenia, celem oceny dotychczasowego wsparcia beneficjenta. Ustanowione w ten sposób zasady w żaden sposób nie naruszają zasady demokratycznego państwa prawnego, nie pozostają też w sprzeczności z przepisami powszechnie obowiązującym i nie naruszają zasady równości. Były one znane wszystkim potencjalnym beneficjentom, udostępnione w ogłoszeniu o naborze , obowiązywały wszystkich w ten sam sposób, a z karty oceny merytorycznej wynikało wprost ,jaka liczba punktów zostanie przyznana w sytuacji ubiegania się o taką pomoc. Sam beneficjent musiał mieć przecież świadomość ,że już taką pomoc otrzymał. Każdy z potencjalnych beneficjentów był potraktowany jednakowo w zakresie warunków dofinansowania , znanych od momentu ogłoszenia o naborze. W tych okolicznościach, a także wobec niewątpliwego limitu środków nie mogących zaspokoić wszystkich potrzeb w całości, nie ma podstaw by podważać dopuszczalność wprowadzenia zarządzeniem z dnia 16 stycznia 2025 roku "Zasad" , ani nawet wprowadzenia dodatkowych kryteriów naboru , pod warunkiem, że nie naruszają one zasady równości w dostępie do dofinansowania oraz zasady obowiązywania priorytetów ustanowionych dla wydatkowania środków z rezerwy KFS. Zdaniem sądu w wytyczne te wpisuje się zarówno treść uchwalonych Zasad , jak i kryteria ogłoszonego naboru. Sąd w takim postępowaniu jak niniejsze kontroluje jedynie , czy przed wydaniem aktu uznaniowego organ podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności. Uznaniowość bowiem z jednej strony nie oznacza całkowitej i niekontrolowanej dowolności organu, a z drugiej organ nie jest zobowiązany dokonać rozstrzygnięcia w jeden określony i oczekiwany przez wnioskodawcę sposób, ale ma możliwość swobodnego wyboru jednego z możliwych rozwiązań. Sąd jest władny jedynie skontrolować, czy rzeczywiście zaistniała sytuacja, iż organ może dokonać swobodnego wyboru oraz czy dokonując wyboru nie przekroczył granic przyznanej mu swobody . W ocenie składu rozpoznającego sprawę w niniejszym postępowaniu organ granic tych nie przekroczył. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji.