III SA/Po 26/22

Dnia 24 czerwca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor sądowy WSA Robert Talaga (spr.) Protokolant: Sekretarz sądowy Ewa Chybowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2022 roku sprawy ze skargi P. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w P. z dnia 21 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od lipca do września 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w P. z dnia 3 listopada 2020 r., nr [...]

Decyzją z dnia [...] listopada 2020 roku, nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS odmówił P. W. prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od lipca do września 2020 roku. W uzasadnieniu organ rentowy stwierdził, że ze złożonego w dniu [...] paździenrika 2020 roku wniosku wynika, że P. W. zwrócił się o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, jako płatnik składek prowadzący na dzień złożenia wniosku, działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności [...] Działalność związana z organizacją [...]). W wyniku analizy danych zawartych w bazie REGON Głównego Urzędu Statystycznego oraz w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności ustalono, że wnioskodawca prowadził działalność od [...] listopada 2019 roku, zatem nie było możliwości ustalenia obniżenia przychodów. W związku z powyższym, nie przysługiwało wnioskodawcy prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek. Pismem z dnia [...] listopada 2020 roku P. W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek. W istocie P. W. wniósł o zmianę wydanej decyzji i przyznanie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania wskazanych składek. Jego zdaniem stanowisko organu było błędne i rażąco sprzeczne z zasadą równości. Zdaniem wnioskodawcy przesłanki zwolnienia, należało odczytać w sposób pozwalający na przyjęcie racjonalności ustawodawcy i logiczną spójność wprowadzonej regulacji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 roku, nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2020 roku odmawiającą prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od lipca do września 2020 roku. W uzasadnieniu organ rentowy wskazał, że zgodnie z art. 31zo ust. 8 ustawy o COVID zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek przysługuje, jeżeli wnioskodawca był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności określonej na dzień złożenia wniosku w pierwszym miesiącu, za który składany jest wniosek był niższy o co najmniej 75% w stosunku do przychodu tego samego miesiąca roku 2019. Zdaniem organu odwoławczego w wyniku analizy danych zawartych w bazie REGON Głównego Urzędu Statystycznego oraz w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej ustalono, że wnioskodawca rozpoczął prowadzenie działalności od [...] listopada 2019 r., a w dniu [...] października 2020 r. złożył wniosek o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek dla płatników w określonych branżach (RDZ-B) za okres od lipca 2020 r. do września 2020 r., a zatem warunek obniżenia przychodu w miesiącu lipcu 2020 r. o 75% w stosunku do przychodu osiągniętego w lipcu 2019 r. jest niespełniony. Tym samym decyzja z [...] listopada 2020 r. została wydana zgodnie ze stanem prawnym na dzień jej wydania. Wobec powyższego nie zachodzą przesłanki do jej zmiany czy uchylenia. Pismem z dnia [...] lutego 2021 roku P. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia [...] stycznia 2021 roku, sygn. akt [...] ODW wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 31zo ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w związku z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i wydanie decyzji odmawiającej zwolnienia skarżącego z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od lipca 2020 roku do września 2020 roku. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jest na rynku nowym przedsiębiorcą, co jeszcze bardziej uzasadnia pogląd, że zwolnienie także i jemu powinno zostać przyznane. Według skarżącego stanowisko organu jest błędne i rażąco sprzeczne z zasadą równości. Przesłanki zwolnienia z obowiązku uiszczenia składek należy odczytać w sposób pozwalający na przyjęcie racjonalności ustawodawcy i logiczną spójność wprowadzonej regulacji. Zakres podmiotowy został określony poprzez wskazanie rodzajów prowadzonej przez płatników działalności, fakt zgłoszenia jako płatnik w określonej dacie. Wskazana regulacja miała za zadanie "zrekompensować" określonym podmiotom ponoszony przez nie koszt prowadzenia działalności, w sytuacji, gdy jest to utrudnione na skutek działań władzy wykonawczej i ustawodawczej. Nieobjęcie zwolnieniem wszystkich przedsiębiorców stawia niektórych w mniej uprzywilejowanej sytuacji i powoduje nieczynienie zadość zasadom sprawiedliwości społecznej. Zgodnie z dyrektywą wykładni funkcjonalnej, dokonując interpretacji przepisu brać pod uwagę należy wszelkie konsekwencje społeczne, a także ekonomiczne. Głównym celem ekonomicznym było "zrekompensowanie" utrudnień, jakie wywołało wprowadzenie szeregu obostrzeń. Pogląd organu I instancji jest błędny i sprzeczny z jego celem. Przyjęcie, że wspomniane kryterium obniżenia przychodu dla podmiotów, które rozpoczęły w późniejszym terminie prowadzenie działalności gospodarczej, jest już z góry niemożliwe dla tych podmiotów dla spełnienia. Inne rozumowanie jest niedozwoloną wykładnią obostrzającą wprowadzone prawo podmiotowe dla płatników. Prowadzi do sytuacji faktycznej dyskryminacji części podmiotów. Dyrektywy wykładni funkcjonalnej odwołują się do wartości, które przypisuje się prawodawcy, zakładając, że stanowi on normy z zamiarem, by realizować lub chronić stany rzeczy przez niego aprobowane. Jeżeli zamiarem tym jest ochrona przedsiębiorców, to nie powinno się różnicować ich sytuacji, gdyż prowadzi do sprzecznej z Konstytucją wykładni przepisów, a także narusza zasadę zaufania do Państwa, czy też domniemanie racjonalności ustawodawcy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją wcześniejszą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. W myśl art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Przedmiotem skargi, a tym samym kontroli Sądu, jest decyzja ZUS, którą organ odmówił stronie skarżącej zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za okres od dnia [...] lipca 2020 roku do dnia [...] września 2020 roku. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowi art. 31 zo ust.8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.) zgodnie z którym na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek, działalność gospodarczą oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 49.39.Z, 55.10.Z, 59.1 l.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 71.1 l.Z, 77.39.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 82.30.Z, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.03.Z, 90.04.Z, 93.1 l.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z albo świadczącego usługi na rzecz muzeów w rozumieniu ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz.U. z 2020 r. poz. 902), oznaczone kodem 79.90.A, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.59, 85.60.Z, albo prowadzącego muzeum w rozumieniu ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach niebędące instytucją kultury, o zakończonym procesie organizacji muzeum i wpisanym do wykazu muzeów, o którym mowa w art. 5b ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 lipca 2020 r. do dnia 30 września 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w pierwszym miesiącu kalendarzowym, za który składany jest wniosek o zwolnienie z opłacania tych składek był niższy co najmniej o 75% w stosunku do przychodu uzyskanego w tym samym miesiącu kalendarzowym w 2019 r. W ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności należało zwrócić uwagę na kwestie dotyczące prawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Istotne w tym względzie były przepisy dotyczące prowadzenia postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy rentowe. Do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 roku, poz. 256 ze zm.), dalej jako k.p.a. oraz z mocy art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 roku, poz. 266, ze zm.), mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o żądanej przez nią treści (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2001 roku, sygn. akt V SA 44/01, LEX nr 50158). Ponadto, obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1997 roku, sygn. akt SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816). Należy dodać, że art. 9 k.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie potrzebnych informacji i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek. W następstwie złożenia wniosku z dnia [...] października 2020 roku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu należnych składek, doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą wyrażoną w art. 9 k.p.a. organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 k.p.a., organ powinien był udzielić stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, a konkretnie wskazać, jakie warunki powinny być spełnione, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Z akt sprawy wynika, że organ nie wyjaśnił stronie jakie były warunki pozytywnego załatwienia wniosku przed dniem 3 listopada 2020 roku, a ograniczył się tylko do wydania decyzji odmownej. W rozpoznawanej sprawie doszło zatem do naruszenia art. 9 k.p.a., którym to ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W ocenie Sądu, w sprawie doszło także do naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane, co skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji. Zauważyć przy tym należy, że jeśli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 i wytycznych płynących z art. 79a § 1 k.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 k.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Tymczasem takiej adnotacji w aktach brak. Z akt badanej sprawy nie wynika, aby przed wydaniem decyzji odmownej z dnia 3 listopada 2020 roku organ umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; ani nie wyjaśnił również stronie przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącego. Jednocześnie podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 k.p.a., w tym w § 3 tego artykułu. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, ponieważ przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 1994 roku, sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok NSA z dnia 12 lutego 1997 roku, sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366). Wreszcie stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zaś zgodnie z art. 80 k.p.a. organ ten ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W ocenie Sądu powyższe regulacje zostały w toku postępowania naruszone. W aktach administracyjnych sprawy zabrakło jakichkolwiek czynności podejmowanych przez organ rentowy w celu ustalenia i potwierdzenia daty rozpoczęcia działalności gospodarczej przez P. W.. W takiej sytuacji należało przyjąć, że organ rentowy przedwcześnie przyjął, że skarżący nie jest podmiotem mogącym ubiegać się o zwolnienie z obowiązku opłacania składek. Prowadzone postępowanie i zawarte w uzasadnieniu decyzji twierdzenia nie pozwalają bowiem na formułowanie jednoznaczne formułowanie tez końcowych w sprawie. W tym miejscu wymaga zaznaczenia, że sąd administracyjny nie jest organem, do którego kompetencji należy samodzielne gromadzenie dowodów na okoliczności istotne w sprawie administracyjnej, ich ocena oraz merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć organów administracji. Opisane wyże uchybienia, którymi dotknięte zostało przeprowadzone w sprawie postępowanie przesądziły o tym, że zaskarżona decyzja, podobnie jak utrzymana nią w mocy decyzja z dnia 3 listopada 2020 roku, dotknięte zostały istotnymi wadami procesowymi. Z tego więc względu oba rozstrzygnięcia powinny być wyeliminowane z obrotu prawnego, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Wobec stwierdzonych naruszeń o charakterze procesowym pociągających za sobą niepełne ustalenie stanu faktycznego, przedwczesne było skontrolowanie prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego na podstawie których odmówiono stronie zwolnienia od obowiązku opłacenia należnych składek. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu ZUS powinien uwzględnić powyższe okoliczności rozpoznawanej sprawy, a w szczególności uzupełnić materiał dowodowy, aby w sposób prawidłowy oprzeć swoje rozstrzygnięcie w sprawie wniosku o zwolnienie obowiązku opłacania składek.