III SA/Po 224/21

Dnia 29 kwietnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Marek Sachajko po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2021 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w W. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] września 2018 roku nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oddala skargę

Rada Miejska w Wolsztynie, uchwałą z dnia 26 września 2018 roku Nr LII/585/2010, przyjęła Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków stanowiący załącznik do uchwały. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 3 października 2018 roku pod pozycją 7455. Prokurator Rejonowy w Wolsztynie, pismem z dnia 31 grudnia 2020 roku, za pośrednictwem Rady Miejskiej w Wolsztynie, wniósł do sądu administracyjnego skargę na wskazaną powyżej uchwałę. Strona skarżąca zażądała stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie zapisów objętych: §2 ust. 2, §3 pkt 3 i pkt 4, §4, §6, §12, §13, §14 ust. 1, §15 ust. 1, §16 oraz §27 załącznika do uchwały - Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zdaniem strony skarżącej wskazane powyżej zapisy załącznika do skarżonej uchwały: "informują o obowiązkach wynikających z przepisów ustawą lub odsyłają do tych przepisów" (§2 ust. 2 regulaminu), "w sposób nieuprawniony jedynie odnoszą się do przepisów ustawy" (§3 pkt 4 i 5 Regulaminu), "regulują materię, która powinna zostać uregulowana w umowie" (§4, §12, §13, §14 ust. 1, §15 ust. 1 Regulaminu), "powtarzają zapisy ustawowe" (§6 i §16 Regulaminu), czy stanowią "nieuprawnione przekroczenie upoważnienia ustawowego" (§27 Regulaminu). Rada Miejska w Wolsztynie wniosła o oddalenie skargi, jako nieposiadającej uzasadnionych podstaw. Organ wyjaśnił, że powtórzenia i odwołania do przepisów ustawy nie stanowią istotnego naruszenia, które uzasadnia stwierdzenie nieważności ex tunc. Powtórzenia i odesłania mają jedynie na celu uczynienie zapisów regulaminu bardziej czytelnymi i zrozumiałymi. Organ nie zgodził się z zarzutem przekroczenia upoważnienia ustawowego, czy zbędności zapisów regulaminu z uwagi na umowny charakter materii objętej zapisami Regulaminu. Przepis art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wprost przewiduje, że w regulaminie mają zostać unormowane: minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, czy sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Organ uznał również, że skarżący całkowicie błędnie przyjmuje, że zapis §27 regulaminu dotyczą sytuacji odcięcia dostaw wody w rozumieniu art. 8 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Powołane zapisy stanowią o sytuacji ograniczeń w korzystaniu z wody na wypadek nadzwyczajnych i niezawinionych przez nikogo przypadków. Zapis stanowi wypełnienie delegacji ustawowej (art. 19 ust.5 pkt 7 ustawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jednocześnie zasada praworządności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym, wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Wynika to także wprost z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Akty prawa miejscowego, jako akty podstawowe muszą być niesprzeczne zarówno z ustawą, na podstawie której zostały wydane, jak również z Konstytucją i innymi aktami ustawowymi, które bezpośrednio lub pośrednio odnoszą się do tej samej materii. Stosownie do art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97; z dnia 25 września 2018 r., sygn. I GSK 1822/18). Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem - co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które co prawda stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.), ale nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (tak Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36, w odniesieniu do "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej"). Z drugiej strony, istotny jest również, określony w § 6 Zasadach techniki prawodawczej, generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawcze, Warszawa 2012, s. 38. W świetle tak zakreślonej kognicji należy przyjąć ,że niezasadne jest twierdzenie skarżącego , że treść §2 ust.2 uchwały jest przykładem i może być przejawem "nieuprawnionej ingerencji w sferę kompetencji ustawodawcy". W paragrafie 2 ust.2 uchwały wskazano, że "zapisy", "zwroty" użyte w uchwale mają takie same znaczenie, jak te w ustawie. W żaden sposób "reguła interpretacyjna" dotycząca "zapisów uchwały" nie ingeruje w kompetencje do podejmowania ustaw. Zaskarżony zapis uchwały nie stanowi przecież nic o treści ustaw ani z nimi nie koliduje, więc zarzut skargi, że "akt podstawowy informuje o obowiązkach wynikających z przepisów ustawy lub odsyła do nich" jest nieuzasadniony. Brak w skardze wykazania, dlaczego zawarte w uchwale odesłania do przepisów ustawy "mogą wywołać wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego wiążą wyłącznie na obszarze prawodawcy lokalnego". Wręcz przeciwnie - jasne i wyraźne odesłanie oraz powołanie w uchwalonym Regulaminie, że dana kwestia jest rozstrzygnięta w ustawie daje czytelny komunikat, że o tej kwestii nie stanowi prawodawca lokalny, lecz ustawodawca. Odnośnie zarzutów skargi związanych z § 3 pkt 3 i 4 , 6 i 16 Regulaminu podkreślić należy, że Prokurator nie wykazał, aby powtórzenia były niezgodne z ustawą, a tym samym brak jest podstaw do uznania, że powtórzenie treści ustawy wymaga stwierdzenia nieważności uchwały. Prokurator nie powołał żadnych powodów usprawiedliwiających w okolicznościach kontrolowanej sprawy reakcję sądowoadministracyjną w postaci stwierdzenia nieważności. Regulamin nie wykracza poza materię określoną w art. 19 ust. 5 ustawy. Sąd podziela zapatrywanie organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że kwestionowane zapisy Regulaminu są prawidłowym przejawem realizacji upoważnienia ustawowego i nie są zbędne. Cytowana ustaw określa minimalny zakres delegacji ustawowej o treści wyraźnie wskazującej na konieczność uregulowania w regulaminie szczegółowych warunków zawierania umów z odbiorcami usług. To, że stanowi ona o umowie i jej treści nie rozstrzyga i nie zamyka wszystkich kwestii, jak i możliwości stosowania wzorców umownych, a organ w żaden sposób nie wkroczył też w materię, która powinna być unormowana w umowie, lecz jedynie wskazał warunki zawierania tych umów. Pozostaje to w zgodzie z techniką prawodawczą i mieści się w zakresie delegacji określonej w art. 19 ust.5 ustawy. Powyższe dotyczy również zarzutów związanych z § 4,12,13,14 ust.1 i 15 ust.1 uchwały. Odnośnie zarzutów skargi, co do treści §27 regulaminu podkreślić należy ,że zapis uchwały nie dotyczy "odcięcia wody" - pozbawienia dostępu do usług, rozwiązania umowy, lecz zaprzestania świadczenia usług w sytuacjach nadzwyczajnych. Takie znaczenie zapisu jest zgodne z ustawą. Regulacja § 27 Regulaminu dotyczy innej sytuacji niż określona w art. 8 ust. 3 u.z.z.w. Przepis art. 8 ust. 3 należy odczytywać w kontekście treści całego artykułu 8 u.z.z.w. Jak wynika z art. 8 ust. 1 u.z.z.w. dotyczy on możliwości odcięcia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego w przypadkach, jeżeli: 1) przyłącze wodociągowe lub przyłącze kanalizacyjne wykonano niezgodnie z przepisami prawa; 2) odbiorca usług nie uiścił należności za pełne dwa okresy obrachunkowe, następujące po dniu otrzymania upomnienia w sprawie uregulowania zaległej opłaty; 3) jakość wprowadzanych ścieków nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa lub stwierdzono celowe uszkodzenie albo pominięcie urządzenia pomiarowego; 4) został stwierdzony nielegalny pobór wody lub nielegalne odprowadzanie ścieków, to jest bez zawarcia umowy, jak również przy celowo uszkodzonych albo pominiętych wodomierzach lub urządzeniach pomiarowych. To właśnie w/w przypadki dotyczą sytuacji niejako "definitywnego" odcięcia dostaw wody, a nie przerw w dostawie wody związanych z takimi sytuacjami jak awaria sieci wodociągowej, bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego, zagrożenia prawidłowego funkcjonowania elementów systemu kanalizacyjnego, wystąpienia siły wyższej. Tego rodzaju przypadki należy uznać za mieszczące się w zakresie sytuacji "niedotrzymania ciągłości usług", które rada gminy może uregulować na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. Przepis § 25 Regulaminu mieści się w granicach tak rozumianej delegacji ustawowej. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019,poz.2325 ze zm) skargę oddalił .