III SA/Po 213/21

Dnia 29 kwietnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Marek Sachajko po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 kwietnia 2021 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w W. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] września 2018 roku nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 3 pkt 2 Regulaminu; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.

Rada Gminy S. , uchwałą z dnia 18 września 2018 roku Nr LI/277/2018, przyjęła Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków stanowiący załącznik do uchwały. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa W.. Prokurator Rejonowy w W. , pismem z dnia [...] grudnia 2020 roku, za pośrednictwem Rady Gminy, wniósł do sądu administracyjnego skargę na wskazaną powyżej uchwałę. Strona skarżąca zażądała stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie zapisów objętych: §2 ust. 2, §3 pkt 2 , §4 ust.2 pkt 5, §6 ust.1, §10, §13, §14 , §15, §25, §34 załącznika do uchwały - Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zdaniem strony skarżącej wskazane powyżej zapisy załącznika do skarżonej uchwały: "informują o obowiązkach wynikających z przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków lub odsyłają do tych przepisów" (§2 ust. 2 regulaminu), "poprzez wypełnienie jedynie częściowo delegacji z art.19 ust.5 pkt 1 w/w ustawy " (§3 pkt 2 Regulaminu), "regulują materię, która powinna zostać uregulowana w umowie" (§4 ust.2 pkt 5, §13, §14 Regulaminu), "powtarzają zapisy ustawowe" (§6 ust.1, §10 i 15 Regulaminu), czy stanowią "nieuprawnione przekroczenie upoważnienia ustawowego" (§25 Regulaminu), "w sposób nieuprawniony odnoszą się do przepisów ustawy ,podczas gdy akt podstawowy ma jedynie na celu uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących "(§ 34 Regulaminu) Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi, jako nieposiadającej uzasadnionych podstaw. Organ wyjaśnił, że żaden przepis prawa nie zabrania prawodawcy lokalnemu wprowadzenia zapisów, które służą prawidłowemu odczytaniu norm zawartych w aktach prawa miejscowego. Powtórzenia i odesłania mają jedynie na celu uczynienie zapisów regulaminu bardziej czytelnymi i zrozumiałymi. Pozwalają one w sposób prawidłowy i zrozumiały dla adresata odczytać materię w nim ujętą . Doprecyzowanie ustawy w zakresie określenia praw obowiązków przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług nie jest wkraczaniem w materię ustawową, ale wskazaniem warunków zawierania umów. Nie są to unormowania zbędne i mieszczą się w katalogu kompetencji Rady Gminy. Odnośnie zakwestionowania § 3 pkt 2 i § 25 regulaminu, organ uznał skargę za zasadna, ale wniósł o uznanie, że zapisy te nie wymagają stwierdzenia ich nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jedynie częściowo okazała się zasadna. W świetle art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jednocześnie zasada praworządności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym, wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Wynika to także wprost z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Akty prawa miejscowego, jako akty podstawowe muszą być niesprzeczne zarówno z ustawą, na podstawie której zostały wydane, jak również z Konstytucją i innymi aktami ustawowymi, które bezpośrednio lub pośrednio odnoszą się do tej samej materii. Stosownie do art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97; z dnia 25 września 2018 r., sygn. I GSK 1822/18). Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem - co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które co prawda stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.), ale nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (tak Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36, w odniesieniu do "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej"). Z drugiej strony, istotny jest również, określony w § 6 Zasadach techniki prawodawczej, generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawcze, Warszawa 2012, s. 38. W tak zakreślonej kognicji zasadny jest zarzut dotyczący zapisu zawartego w § 3 ust. 2 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnienia następującego poziomu świadczenia usług m.in: dostawy wody o jakości przeznaczonej do spożycia i ciśnieniu umożliwiającym użytkowanie wody nie mniejszym niż 0,05 MPa i nie większym niż 0,6 MPa, w granicach technicznych możliwości świadczenia usług wyznaczonych m.in. strukturą i średnicą sieci oraz przyłącza. Powyższe określenie obowiązku przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego w zakresie dostarczania wody nie stanowi realizacji przepisu kompetencyjnego z art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1152 ze zm. – "u.z.z.w.z.o.ś."), i zawartego w nim obowiązku określenia minimalnego poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Pojęcie "minimalnego poziomu usług", o którym mowa w treści art. 19 ust. 5 pkt 1 oznacza konkretne parametry tych usług, zatem ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, jak również jakość wody. W treści zaskarżonego regulaminu nie zostały określone parametry "minimalnego poziomu usług" w zakresie jakości dostarczanej wody poza wskazaniem ciśnienia . Na konieczność określenia tego parametru nie wpływa okoliczność, że np. wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnym rozporządzeniem wydawanym na podstawie art. 13 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, zatem w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, albo że umowa określa ilość i jakość oraz warunki świadczonych usług (art. 6 ust. 3 pkt 1 Ustawy). Nie zwalnia to rady gminy z uwzględnienia obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyrok NSA z 12 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2033/06, wyrok WSA w Szczecinie z 10 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 929/16 oraz WSA w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1256/17, publ. CBOSA). Wprawdzie minimalny poziom dostarczanej wody określony jest przepisami ww. rozporządzenia w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, ale z przepisów rozporządzenia wynika jedynie, jaki musi być zachowany minimalny poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Parametry jakościowe wody dostarczanej muszą być zatem jakościowo co najmniej równe minimalnym wskaźnikom wynikającym z rozporządzenia w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, mogą być też oczywiście wyższe. Gmina ma obowiązek każdorazowo w uchwalanym regulaminie określania poziomu jakościowego wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi na jej terenie, poprzez wskazanie jej konkretnych paramentów jakościowych. Skoro ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to regulamin winien określać także minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków oraz wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody. Odesłanie w tym zakresie do warunków przyłączenia nieruchomości do sieci nie spełnia wymogu zawartego w delegacji ustawowej. W pozostałym zakresie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Niezasadne jest twierdzenie skarżącego , że treść §2 ust. 2 uchwały jest przykładem i może być przejawem "nieuprawnionej ingerencji w sferę kompetencji ustawodawcy". W paragrafie 2 ust.2 uchwały wskazano, że "zapisy", "zwroty" użyte w uchwale mają takie same znaczenie, jak te w ustawie. W żaden sposób "reguła interpretacyjna" dotycząca "zapisów uchwały" nie ingeruje w kompetencje do podejmowania ustaw. Zaskarżony zapis uchwały nie stanowi przecież nic o treści ustaw ani z nimi nie koliduje, więc zarzut skargi, że "akt podstawowy informuje o obowiązkach wynikających z przepisów ustawy lub odsyła do nich" jest nieuzasadniony. Brak w skardze wykazania, dlaczego zawarte w uchwale odesłania do przepisów ustawy "mogą wywołać wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego wiążą wyłącznie na obszarze prawodawcy lokalnego". Wręcz przeciwnie - jasne i wyraźne odesłanie oraz powołanie w uchwalonym Regulaminie, że dana kwestia jest rozstrzygnięta w ustawie daje czytelny komunikat, że o tej kwestii nie stanowi prawodawca lokalny, lecz ustawodawca. Powyższe dotyczy również zarzutu związanego z § 34 uchwały. Odnośnie zarzutów skargi, co do treści §6 ust.1 oraz §10 i 15 Regulaminu podkreślić należy, że Prokurator nie wykazał, aby powtórzenia były niezgodne z ustawą, a tym samym brak jest podstaw do uznania, że powtórzenie treści ustawy wymaga stwierdzenia nieważności uchwały. Prokurator nie powołał żadnych powodów usprawiedliwiających w okolicznościach kontrolowanej sprawy reakcję sądowoadministracyjną w postaci stwierdzenia nieważności. Regulamin nie wykracza poza materię określoną w art. 19 ust. 5 ustawy. Sąd podziela zapatrywanie organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że kwestionowane zapisy Regulaminu są prawidłowym przejawem realizacji upoważnienia ustawowego i nie są zbędne. To, że ustawa stanowi o umowie i jej treści nie rozstrzyga i nie zamyka wszystkich kwestii, jak i możliwości stosowania wzorców umownych, a organ w żaden sposób nie wkroczył też w materię, która powinna być unormowana w umowie, lecz jedynie wskazał warunki zawierania tych umów. Pozostaje to w zgodzie z techniką prawodawczą i mieści się w zakresie delegacji określonej w art. 19 ustawy. Powyższe dotyczy również zarzutu związanego z §13 i §14 uchwały. Odnośnie zarzutów skargi, co do treści §25 regulaminu podkreślić należy ,że zapis uchwały nie dotyczy "odcięcia wody" - pozbawienia dostępu do usług, rozwiązania umowy, lecz zaprzestania świadczenia usług w sytuacjach nadzwyczajnych. Takie znaczenie zapisu jest zgodne z ustawą. Regulacja § 25 Regulaminu dotyczy innej sytuacji niż określona w art. 8 ust. 3 u.z.z.w. Przepis art. 8 ust. 3 należy odczytywać w kontekście treści całego artykułu 8 u.z.z.w. Jak wynika z art. 8 ust. 1 u.z.z.w. dotyczy on możliwości odcięcia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego w przypadkach, jeżeli: 1) przyłącze wodociągowe lub przyłącze kanalizacyjne wykonano niezgodnie z przepisami prawa; 2) odbiorca usług nie uiścił należności za pełne dwa okresy obrachunkowe, następujące po dniu otrzymania upomnienia w sprawie uregulowania zaległej opłaty; 3) jakość wprowadzanych ścieków nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa lub stwierdzono celowe uszkodzenie albo pominięcie urządzenia pomiarowego; 4) został stwierdzony nielegalny pobór wody lub nielegalne odprowadzanie ścieków, to jest bez zawarcia umowy, jak również przy celowo uszkodzonych albo pominiętych wodomierzach lub urządzeniach pomiarowych. To właśnie w/w przypadki dotyczą sytuacji niejako "definitywnego" odcięcia dostaw wody, a nie przerw w dostawie wody związanych z takimi sytuacjami jak awaria sieci wodociągowej, bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego, zagrożenia prawidłowego funkcjonowania elementów systemu kanalizacyjnego, wystąpienia siły wyższej. Tego rodzaju przypadki należy uznać za mieszczące się w zakresie sytuacji "niedotrzymania ciągłości usług", które rada gminy może uregulować na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. Przepis § 25 Regulaminu mieści się w granicach tak rozumianej delegacji ustawowej. W związku z powyższym Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności § 3 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019,poz.2325 ze zm),a na podst. art. 151 skargę oddalił w pozostałym zakresie.