III SA/Po 1614/21

Dnia 26 stycznia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (sprawozdawca) Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2023 roku sprawy ze skargi T. M., J. K. na decyzję Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 15 października 2021 r., nr [...] w przedmiocie orzeczenia o aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.

Decyzją z dnia 31 sierpnia 2021 r. o nr [...] Starosta K. orzekł o aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w obrębie ewidencyjnym S. w zakresie użytku gruntowego dla działki ewid. [...],należącej w dacie wydawania decyzji do T. M.. Określono aktualizację w sposób następujący: dla działki [...] w miejsce dotychczasowego zapisu użytku gruntowego [...] wprowadzono zapis: inne tereny zabudowane [...]. W uzasadnieniu wskazano, że w toku postępowania uzyskano informację od Burmistrza Miasta S. odnośnie wydanych 18 czerwca 1994 roku i 19 listopada 1994 roku decyzji w kwestii warunków wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej. Zwrócono się także o informację w kwestii planu zagospodarowania przestrzennego dla działki skarżącej. Burmistrz Miasta S. wyjaśnił, że działki te nie posiadają miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ,a w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S. działka figuruje jako predysponowana pod tereny osadnictwa i dalszego wielofunkcyjnego rozwoju Gminy, w tym tereny zabudowy mieszkaniowej, tereny usług komercyjnych i publicznych, tereny działalności gospodarczej składowo -produkcyjnej i usługowo-magazynowe. Nie posiada wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Nie wchodzi w skład gospodarstwa rolnego. Powyższe materiały i informacje Starosta K. postanowieniem z dnia 2 lutego 2021 roku włączył do akt jako dokumentację dowodową. Dalej w uzasadnieniu wskazano, że w roku 1992 na podst. operatu pomiarowego dokonano podziału działki oznaczonej numerem [...] o pow.1.7700 ha na działkę oznaczoną numerem [...] (symbol [...]) o pow.0,5800 ha oraz działkę [...] (symbol [...] )o pow.1,1900 ha. Z dokumentacji tej wynika, że ujawniony użytek został nadany bez klasy bonitacyjnej , natomiast z rejestru gruntów, że działkom oznaczonym [...] i [...] przypisano użytek gruntowy: tereny osiedlowe zabudowane o pow.0.5800 ha oraz 1,1900 ha, co potwierdza opis i mapa sporządzona do operatu pomiarowego o nr ewid. [...]. W części graficznej ewidencji gruntów i budynków prowadzonej w postaci analogowej do roku 2004 działki te figurują jako użytki gruntowe tereny rolne zabudowane klasy IVa symbol [...] a, co było rozbieżne z opisem i mapą sporządzonymi do operatu nr ewid.[...], jak również częścią opisową bazy ewidencji gruntów i budynków , ponieważ w części opisowej widniał wpis: tereny mieszkaniowe. Następnie w wyniku przeprowadzenia projektu "wykonanie informatyzacji i modernizacji baz danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w powiecie [...]" zmianą nr [...] z dnia 25 lutego 2019 roku dla działki [...] zwiększono powierzchnię oraz ujawniono użytki gruntowe :grunty rolne zabudowane ozn. symbolem "[...]" o pow.0,5847 ha w miejsce powierzchni całkowitej 0,5800 ha oraz użytku gruntowego: tereny mieszkaniowe ozn."[...]" o pow.0,5800 ha, ponadto założono kartotekę budynkową dla budynku :nr ewid.[...] –rodzaj wg/KŚT: zbiorniki ,silosy i budynki magazynowe o pow. zabudowy 1885,00 m2 , w części opisowej bazy ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że w dniu 3 lutego 2021 roku dokonano przy udziale współwłaściciela nieruchomości oględzin spornej działki [...]. W ich trakcie ustalono, że znajduje się na niej budynek magazynowy Do budynku przeprowadzający oględziny nie weszli z uwagi na odmowę właścicielki. W trakcie oględzin wykonano zdjęcia , które stanowią dowód w sprawie. Wskazując na treść pkt 14 załącznika Nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku- " w sprawie ewidencji gruntów i budynków", pkt 5 ust.1 , ust. 2 i 3 tego załącznika organ uznał, że zaktualizowanie i ujednolicenie użytku gruntowego tj. gruntów rolnych zabudowanych klasy IVa na inne tereny zabudowane oznaczone symbolem [...] było prawidłowe . J. K. reprezentując w post. administracyjnym T. M. złożył odwołanie od tej decyzji. Podniósł ,że Urząd Miejski w S. od lat naliczał podatek gruntowy , rolny od budynków stojących na spornych działkach nie uwzględniając utwardzonego gruntu. Zdaniem dowołujących Starostwo powiatowe bezzasadnie zakwestionowało operat wykonany przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjne w K.. Decyzją z dnia 15 października 2021 roku, o nr [...] Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. Strona skorzystała z prawa skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze podniosła, że zmiany dokonane na działkach [...],[...] i [...] nie odzwierciedlają stanu faktycznego tj. budynków i gruntów rolnych, które zawsze zgodnie z przeznaczeniem służyły produkcji rolnej. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko W toku postępowania przed sądem administracyjnym T. M. umową darowizny z dnia 22 listopada 2021 roku przekazała działkę o nr.ewid.[...] będąca przedmiotem niniejszego postępowania bratu J. K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa w § 1 jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r, sygn. akt I OSK 1147/17, dane ewidencyjne mają charakter informacyjno - techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej. Ewidencja rejestruje jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne uprawnione organy orzekające. Dla obywateli i organów państwowych moc wiążącą mają tylko dane dotyczące opisu gruntów (ich położenia, konturu granic, rodzaju użytków, itp.). Ewidencja nie rozstrzyga natomiast żadnych sporów do gruntów i budynków, a organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów na podstawie, których dokonują zmian w ewidencji. O zasadności tego stanowiska przesądza przyjęta definicja ustawowa ewidencji gruntów i budynków z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku-Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021,poz.1990). Wynika z niej jednoznacznie, że ewidencja ma jedynie funkcje rejestrujące stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy, a dokonane wpisy mają deklaratoryjny charakter. To jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach i innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Jak wynika z art. 24 ust. 2a tej ustawy, dane zawarte w ewidencji mogą podlegać aktualizacji z urzędu lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli właścicieli nieruchomości (lub podmiotów władających na zasadzie samoistnego posiadania). Jak wynika z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. b, aktualizacja z urzędu następuje m. in. na podstawie dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4. Zgodnie z art. 24 ust. 2b ustawy aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje: 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, f) zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, g) wpisów w innych rejestrach publicznych, h) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b; 2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach. Z powyższych regulacji wynika, że postępowanie w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków może zakończyć się podjęciem czynności materialno-technicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie wymienionych w art. 24 ust. 2b pkt 1 ustawy dokumentów albo w drodze decyzji (w pozostałych przypadkach – art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy). Wówczas starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne jurysdykcyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany. Również odmowa dokonania aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie zaś art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ zasadnie w niniejszym postępowaniu wszczął postępowanie na podstawie art. 61 § 1 i § 4 Kpa po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających zainicjowanych pismem Burmistrza Miasta S. z dnia 5 czerwca 2020 roku. W konsekwencji, pozbawionym błędu było wydanie decyzji administracyjnej na skutek tego wniosku. Łączne bowiem odczytanie art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c, art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h oraz art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne prowadzi do wniosku, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu w drodze decyzji, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z materiałów zasobu, a brak jest wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka do dokonania aktualizacji w drodze czynności materialno-technicznej ze względu na brak wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 24 ust. 2b pkt 1 lit h ww. ustawy). Wniosek taki nie został również złożony przez stronę tj. właściciela działki. W takim przypadku, aby dane znajdujące się w przyjętym do zasobu geodezyjnego operacie technicznym mogły stanowić podstawę dokonania aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, organ musiał przeprowadzić postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją (art. 24 ust. 2b pkt 2 ww. ustawy). I organ postępowanie to przeprowadził prawidłowo. Z materiałów postępowania wynika, że ostateczną decyzją z dnia 19 listopada 1994 roku wyłączono z produkcji rolnej m.in. działkę o nr [...] ,bowiem na tym terenie wybudowano zespół budynków stanowiących przechowalnię owoców i warzyw oraz dojrzewalnię bananów. Tym samym, zgodnie z obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania pkt 14,pkt 5 ust.1,ust.2 i 3 załącznika Nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U.2019,poz.393) , a w dacie wydawania decyzji organów obu instancji § 8 i 9 oraz pkt 15 i 5 załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków(Dz.U.2021,poz.1390)- grunty te nie należą już do grupy gruntów rolnych ,lecz do grupy gruntów zabudowanych i zurbanizowanych. Tymczasem w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków wykonanej w latach 2018-2019 przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne ujawniono dane , które stały się z dniem 26 lutego 2019 roku "danymi w ewidencji" i źródłem informacji o zmianie użytków gruntowych na przedmiotowej działce z terenów mieszkaniowych oznaczonych symbolem [...] na grunty rolne zabudowane, oznaczone symbolem [...] zmiana [...]. Wobec powyższych rozbieżności organ zasadnie kontynuował postępowanie, celem ich usunięcia i włączył do akt sprawy dokumentację dowodową objętą postępowaniem wszczętym w dniu 28 grudnia 2020 roku. Po ujawnieniu danych z 14 maja 2019 roku strony były poinformowane o zmianie nr [...] poprzez wyłożenie projektu operatu do publicznej wiadomości w drodze wywieszenia na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Starostwa, w Biurze Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego K. oraz w Urzędzie Miejskim w S., jak również poprzez ogłoszenie w prasie o zasięgu ogólnokrajowym. W wyznaczonym terminie właścicielka działki nie skorzystała z prawa wglądu do operatu, jak również nie wniosła uwag do projektu. W konsekwencji jak wyżej wskazano operat stał się operatem ewidencji gruntów i budynków z dniem 26 lutego 2019 roku, a informację o tym Starosta K. ogłosił w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Samo przyjęcie dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie zwalniało jednak organu prowadzącego od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego - materiału źródłowego, który ma stanowić podstawę do wprowadzenia zmiany, lecz jego obowiązkiem jest zweryfikowanie przyjętej do państwowego zasobu dokumentacji jako wystarczającej podstawy do wprowadzenia wnioskowanej zmiany. Organ uczynił to za pośrednictwem wyjaśnień uzyskanych od Okręgowego Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego w K. w ramach rękojmi przedmiotu umowy [...] z dnia 6 października 2017 roku, na mocy której prowadzono modernizację [...].Przeprowadzona w ramach tej rękojmi ponowna analiza dostępnej dokumentacji w sprawie dowiodła, że na działce [...] należy zmienić użytki gruntowe . Odwołanie od decyzji organu I instancji nie wniosło nic nowego do sprawy, więc organ II instancji przyjął ,że zasadnym było wprowadzanie zmian jako wtórnych wobec zdarzeń prawnych, które z nich wynikają. Podkreślić należy, że w dniu 3 lutego 2021 roku organ ewidencyjny przeprowadził oględziny miejsca tj. działki [...] i znajdującego się tam budynku, a także sporządzono dokumentację fotograficzną, która dowiodła, że na działce ozn. numerem [...] znajduje się budynek magazynowy. Wobec stanu faktycznego, jaki zaistniał na gruncie i treści wskazanych wyżej i odpowiadających sobie przepisów rozporządzeń wykonawczych do ustawy-Prawo geodezyjno kartograficzne podkreślić należy ,że uzasadnionym było stanowisko organu o tym, że podstawą wpisu do ewidencji stał się wykaz zmian włączony do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 29 lipca 2021 roku na skutek rękojmi wykonanej przez wykonawcę prac modernizacyjnych( k.495-511 akt). Natomiast przywrócenie przeznaczenia gruntów na cele produkcji rolnej winno być poprzedzone odpowiednią zmianą przeznaczenia w miejscowym palnie zagospodarowania przestrzennego i ich rekultywacją. W stosunku do budynków należy dokonać adaptacji, a następnie zgłosić zmianę sposobu użytkowania w organach nadzoru budowlanego. Sąd podziela więc i przyjmuje za własne sformułowane przez WWINGIK stanowisko, że szczegółowe informacje dotyczące działki [...] dowodzą jednoznacznie konieczności zmiany danych wynikających z ostatniego operatu modernizacyjnego [...] uaktualnionego czynnościami w ramach rękojmi i stanowiły podstawę do aktualizacji informacji. Stan aktualny na tych gruntach oraz fakt, że dla tych działek nie wydawano decyzji o warunkach zabudowy, a nadto okoliczność , że nie posiadają one miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani warunków zabudowy również nie mogą być podstawą przywrócenia przeznaczenia gruntów na cele produkcji rolnej, jak chce tego skarżący. Zarówno materiał zgromadzony przez organy, jak i treść uzasadnienia zaskarżonych decyzji wskazują, że WWINGiK zapoznał się z ww. źródłem dowodowym i dokonał jego oceny oraz prawidłowo przeprowadził postępowanie. Nie naruszono również art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez brak wnikliwej i wyczerpującej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego. Z uwagi na powyższe, sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.