I OSK 3081/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 449/19 w sprawie ze skargi K. I. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 16 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy sprostowania danych ewidencyjnych dotyczących określenia granic nieruchomości 1) prostuje z urzędu oczywistą omyłkę w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 449/19 w ten sposób, że w miejsce błędnej daty decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego: "19 listopada 2018 r." wpisuje poprawnie: "16 listopada 2018 r."; 2) oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 449/19 oddalił skargę K. I. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 16 listopada 2018 r. nr [...] (błędnie podano 19 listopada) w przedmiocie odmowy sprostowania danych ewidencyjnych dotyczących określenia granic nieruchomości. W skardze kasacyjnej wniesionej przez K. I. zarzucono Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie orzeczenia również na podstawie dokumentów nie znajdujących się w aktach sprawy, tj. planu parcelacyjnego sporządzonego przez mierniczego K. O. z dnia 30 kwietnia 1937 r. oraz planu z 1889 r. wykonanego przez geometrę A. M. - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do WSA w Warszawie, w szczególności brak odniesienia się do zarzutu skarżącego naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w stopniu umożliwiającym rozpoznanie sprawy w zakresie złożonego wniosku w szczególności poprzez swobodne uznanie, iż stan prawny wywiedziony przez geodetę L. W. w opracowaniu [...] należy uznać za błędny i prawnie nieudokumentowany stwierdzenie to opierające się wyłącznie na polemice dotyczącej prawidłowości opracowania geodety L. W. w stosunku do opracowań archiwalnych, tj. planu parcelacyjnego sporządzonego przez mierniczego K. O. z dnia 30 kwietnia 1937 r. oraz planu z 1889 r. wykonanego przez geometrę A. M. oraz art.107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w zaskarżonej decyzji do zgłoszonego w odwołaniu zarzutu naruszenia § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w związku z § 9 ust.1 i ust.2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez utrzymanie decyzji odmawiającej wydzielenia w ewidencji odrębnych działek ewidencyjnych w sytuacji uznania, iż tylko działki ewidencyjne wyszczególnione w księgach wieczystych mogą być przedmiotem orzekania w trybie aktualizacji ewidencji gruntów. Wobec powyższych zarzutów wniesiono o: 1. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie 2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Warszawie 3. zasądzenie na rzecz Skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej w dniu 13 października 2022 r. sprawę skierował do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem prawnym dla wzruszenia rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji. Zatem, skarga kasacyjna musi spełniać wszystkie ustawowe wymogi, a w szczególności formalnoprawne przewidziane w art. 174 w zw. z art. 176 p.p.s.a. Stąd też podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, kontroluje wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego w zakresie oznaczonym skargą kasacyjną i nie jest uprawniony ani do zmiany, ani do uzupełniania tego zakresu. Zatem nie ma kompetencji do wskazywania za wnoszącego skargę kasacyjną podstaw skargi kasacyjnej, tj. naruszenia prawa materialnego poprzez powołanie właściwych dla przedmiotu sprawy przepisów prawa materialnego z podaniem czy naruszenie prawa polega na błędnej wykładni, czy też na niewłaściwym zastosowaniu, a w przypadku gdy podstawę skargi kasacyjnej stanowi naruszenia przepisów postępowania na wyjaśnieniu, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stąd też skarga kasacyjna jako środek odwoławczy ma charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania gdy chodzi o wymogi dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej, dlatego też skargę kasacyjną może sporządzić tylko zawodowy pełnomocnik. Powyższe sprawia, że zakres rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny został odmiennie ukształtowany niż wojewódzkiego sądu administracyjnego, który nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. To przypomnienie ogólnych zasad dotyczących skargi kasacyjnej, stało się niezbędne z uwagi na treść zarzutów skargi kasacyjnej jakie zostały sformułowane w niniejszej sprawie, które zostały dokładnie przedstawione wyżej, a które wyznaczają i ograniczają zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przypomnieć jeszcze należy, że przedmiotem niniejszego postępowania była sprawa dotycząca wprowadzenia zmian danych ewidencyjnych w ewidencji gruntów i budynków. Problematyka dotycząca ewidencji gruntów i budynków uregulowana jest w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w obowiązującym wówczas rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Powyższe akty prawne regulują zasady materialnoprawne dotyczące ewidencji gruntów i budynków, wprowadzają również szczególne zasady dotyczące postępowania w sprawach dotyczących ewidencji gruntów i budynków. Stąd też w prowadzonych przez organy ewidencyjne postępowaniach z zakresu ewidencji gruntów i budynków zastosowanie mają szczególne zasady dotyczące tego postępowania obok przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej to w pierwszej kolejności zauważyć należy, że jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., a więc naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, jednak dalsze stwierdzenie, naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy i powołany art. 133§ 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazują, że podstawę skargi kasacyjnej stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a. czyli naruszenie przepisów postępowania. Przechodząc do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. to zgodnie z tym przepisem, Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. na podstawie dokumentów nie znajdujących się w aktach sprawy. Zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji oparł orzeczenie na podstawie dokumentów nie znajdujących się w aktach sprawy, tj. planu parcelacyjnego sporządzonego przez mierniczego K. O. z dnia 30 kwietnia 1937 r. oraz planu z 1889 r. wykonanego przez geometrę A. M. jest niezasadny. Przede wszystkim przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącej kasacyjnie, która wniosła o wprowadzenie zmian danych ewidencji gruntów budynków na podstawie opracowania geodezyjnego nr [...] przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 18 października 2016 r. sporządzonego na zlecenie skarżącej kasacyjnie przez geodetę uprawnionego L. W. Do części archiwalnej tego opracowania geodezyjnego wykonawca załączył między innymi kopie aktu notarialnego nr [...] z 30 marca 1937 r. oraz kopię Planu podziału rodzinnego gruntów działu [...] i [...] sporządzonego przez mierniczego przysięgłego K. O. w dniu 30 kwietnia 1937 r. L.dz. [...], na którym wykazano działkę parcelacyjną [...], stwierdzić należy, że podstawą tego opracowania był przedmiotowy plan. Nadto jak wynika z akt sprawy, upoważniony przez wnioskodawczynię - mąż J. T. w mailu z dnia 2 listopada 2016 r. przekazał organowi pomniejszoną kopię wskazanego wyżej planu podziału z dnia 30 kwietnia 1937 r. Natomiast organy ewidencyjne odmawiając wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów wskazały, że z aktu notarialnego nr [...] z 30 marca 1937 r. z którego wnioskodawczyni wywodzi pierwotny tytuł nabycia parceli przez K. K. wynika, że został on sporządzony w oparciu o plan z 1889 r. wykonany przez geometrę A. M. Kopia aktu notarialnego znajduje się w aktach sprawy. Z treści aktu notarialnego wprost i jednoznacznie wynika, że został sporządzony w oparciu o plan z 1889 r., nadto przedmiotowy akt notarialny sporządzony w dniu 30 marca 1937 r. nie mógł być oparty o plan, który został sporządzony w dniu 30 kwietnia 1937 r. Na tę okoliczność wskazuje również Sąd I instancji. Tym samym wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie kopia planu z 30 kwietnia 1937 r. znajduje się w aktach sprawy, ale z wskazanych wyżej powodów nie mógł stanowić podstawy wprowadzenia z mian w ewidencji gruntów. Natomiast plan z 1889 r. powołany w akcie notarialnym z 30 marca 1937 r. nie stanowił podstawy orzeczenia. Mając powyższe na uwadze, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. jest oczywiście niezasadny W odniesieniu do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy przypomnieć, że jak wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt: II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia. Uzasadnienie wyroku w rozpoznawanej sprawie, aczkolwiek niezbyt obszerne, ale spełnia wymogi określone w art. 141§ 4 p.p.s.a. i pozwala na przeprowadzenie kontroli kasacyjnej. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Sąd odniósł się do zarzutów skargi, co prawda nie uczynił tego w sposób nawiązujący wprost do numeracji przepisów rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, ale do ich istoty. Zgodnie § 9 ust. 1 rozporządzenia działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. W uzasadnieniu wyroku Sąd między innymi wskazał, że prawidłowo organy obu instancji uznały, że na podstawie sporządzonego przez geodetę L. W. operatu technicznego nie można dokonać aktualizacji ewidencji gruntów, albowiem geodeta dokonał wydzielenia odrębnych działek z obecnie wykazanych w ewidencji gruntów i budynków, które to działki maja inny stan prawny niż obecnie wykazane w ewidencji. Sąd zwrócił również uwagę, że aktualizacja operatu ewidencyjnego poprzez usuwanie błędów czy omyłek w ewidencji powinna odbywać w sytuacji gdy błędne wpisy mają charakter oczywistych omyłek, tym samym nawiązał do § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Zasadne jest również stwierdzenie Sądu, że postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniono w sposób właściwy, a ocena ta znalazła odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanych decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest niezasadny, uzasadnienie wyroku zawiera elementy wymienione w tym przepisie i spełnia wymogi w nim określone. Natomiast nie można poprzez zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skutecznie zwalczać, czy też podważyć ustalonego stanu faktycznego, jak również podnosić naruszenia prawa materialnego, czy to przez błędną wykładnię, czy też przez niewłaściwe zastosowanie. Jak wskazywano już wcześniej skarga kasacyjna zawiera jedynie zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a., nie zawiera innych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, jak również nie zawiera zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 156 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. sprostowano z urzędu w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oczywistą omyłkę w dacie wydania zaskarżonej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i kartograficznego wpisując datę 16 listopada 2018 r. w miejsce 19 listopada 2018 r.