III SA/Po 1256/16

Dnia 11 maja 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie NSA Maria Lorych - Olszanowska WSA Szymon Widłak (spr.) Protokolant: sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi Spółki X w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie braku zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] października 2016 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania spółki [...] Sp. k. z siedzibą w W. (dalej: "strona", "spółka") od decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] sierpnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie braku zgody na umieszczenie reklam w pasie drogowym ulic na terenie miasta K., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z [...] lutego 2016 r. spółka wystąpiła do Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w K. o wydanie zezwolenia na umieszczenie – w okresie od [...] sierpnia 2016 r. do [...] lutego 2017 r. – 17 sztuk jednostronnych reklam "[...]" o powierzchni całkowitej 11,90 m2 w pasie drogowym ulic na terenie miasta K.. Do wniosku spółka załączyła między innymi wykaz reklam z mapami sytuacyjnymi z zaznaczoną lokalizacją. Decyzją z [...] marca 2016 r., nr [...], Prezydent Miasta K. nie zezwolił na umieszczenie wnioskowanych reklam. Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] czerwca 2016 r., nr [...], uchyliło decyzję organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał na lakoniczne uzasadnienie i brak odniesienia do okoliczności poprzednich decyzji zezwalających spółce na umieszczenie reklam. Prezydent Miasta K. decyzją z [...] sierpnia 2016 r. ponownie nie zezwolił stronie na umieszczenie – w okresie od [...] sierpnia 2016 r. do [...] lutego 2017 r. – 17 sztuk jednostronnych reklam "[...]" o powierzchni całkowitej 11,90 m2 w pasie drogowym ulic na terenie miasta K.. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy dokonano przeglądu pasów drogowych ulic na terenie miasta K., w których zlokalizowane są reklamy "[...]" (notatka służbowa z [...] czerwca 2016 r.). W konsekwencji stwierdzono, że w dwóch lokalizacjach (ul. [...] przy posesji nr [...] oraz ul. [...] na wysokości posesji [...]) nie są zachowane skrajnie drogowe dla ruchu kołowego, pieszego i rowerowego, wymagane zgodnie z rozdziałem 12 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Ponadto, w pasie drogowym ul. [...], na wysokości posesji [...], stwierdzono zły stan techniczny reklamy. Strona zobowiązana była natomiast – stosownie do opinii stanowiącej integralną część decyzji na umieszczenie reklam w pasie drogowym – do dbania o estetyczny wygląd tablic reklamowych, a w przypadku stwierdzenia ich złego stanu, do niezwłocznego usunięcia uszkodzonej tablicy z pasa drogowego. Reklama ta przesłania także istniejące oznakowanie pionowe, co jest niezgodne z zapisami wskazanej opinii i powoduje nieczytelność znaków drogowych. Reklama usytuowana w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] – [...] w rejonie obiektu handlowego [...] – zlokalizowana jest poza obszarem zabudowanym, co jest niezgodne z art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Stwierdzono również, że reklama zlokalizowana według wniosku w pasie drogowym ulicy [...] rzeczywiście umieszczona jest w wysokości lokalizacji określonej we wniosku i znajduje się w pasie drogowym ul. [...]. Odnosząc się do regulacji ustawy o drogach publicznych, zabraniających umieszczania w pasie drogowym reklam, organ I instancji podniósł, że reklamy niepołączone trwale z gruntem (wnioskowane nośniki reklamowe stanowią element konstrukcyjny na konstrukcji naziemnej) mogą ulec przesunięciu, co potwierdzono podczas oględzin pasa drogowego, gdzie stwierdzono przypadki naruszenia wymaganej skrajni drogowej. W ocenie organu I instancji stanowi to zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Odnosząc się do udzielanych wcześniej zezwoleń organ ten podkreślił natomiast, że nie miały one charaktery ciągłego. Każdorazowo organ zobowiązany jest ustalić, czy nie zaistniały nowe okoliczności warunkujące wydanie decyzji. Zdaniem organu takie nowe okoliczności w rozpatrywanej sprawie zaistniały. W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej strona wnosząc o jej uchylenie zarzuciła naruszenie art. 39 ust. 1 i art. 39 ust. 3 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, a także art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołująca wskazała, że organ I instancji odniósł się lakonicznie do stanu technicznego bądź usytuowania zaledwie 4 reklam, nie zgłaszając zastrzeżeń do reklam pozostałych. Podkreśliła, że jej wniosek odnosi się do tych samych 17 jednostronnych urządzeń reklamowych, o takiej samej konstrukcji i parametrach, jakich dotyczyły poprzednie decyzje organu, wydawane nieprzerwanie od 2014 roku, aczkolwiek aktualnie – w związku z upływem okresu na jaki wydana została poprzednia decyzja – reklamy są już zdemontowane i w razie wydania nowej, pozytywnej decyzji ich zlokalizowanie odbyłoby się zgodnie z parametrami określonymi we wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, podniosło, że co do zasady, w myśl art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy o drogach publicznych, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego – w szczególności zabrania się umieszczania reklam. Stosownie do art. 39 ust. 3 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym reklam może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Za organem I instancji Kolegium powtórzyło, że przedmiotowe reklamy, nie połączone trwale z gruntem, stanowią realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, bowiem mogą ulegać przesunięciom. Ocena tego zagrożenia leży w gestii właściwego i wyspecjalizowanego organu – zarządu dróg publicznych – i wystarczające jest jedynie jej uprawdopodobnienie. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że dotychczasowe zezwolenia wobec odwołującej miały charakter czasowy i nie mogą stanowić o roszczeniu do żądania dalszego zajęcia pasa drogowego. Udzielenie zezwolenia na kolejny okres jest zupełnie nową sprawą, w której organ zobowiązany jest na nowo ustalić, czy umieszczenie reklam stanowi szczególnie uzasadniony przypadek z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Na takie okoliczności odwołująca się natomiast nie powołała. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej podnosząc zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 pkt 5 i art. 39 ust. 3 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, a także art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca powtórzyła dotychczas prezentowaną argumentację. Zaznaczyła, że organ odwoławczy milczeniem pominął niekwestionowany stan – zarówno techniczny, jak i parametrów położenia – pozostałych z 17 reklam. Zdaniem skarżącej do każdej lokalizacji nośnika reklamowego organ ten powinien odnieść się indywidualnie uwzględniając przede wszystkim cechy danej drogi, jak jej funkcja, otoczenie, dopuszczalna prędkość, widoczność, lokalizacja pionowych znaków drogowych, natężenie ruchu. Ponadto, w ocenie skarżącej, fakt że w odniesieniu do tego samego przedmiotu sprawy organ wydaje zgoła odmienne, zaprzeczające sobie decyzje, powoduje, że skarżąca nie wiem, która z nich jest oparta na przepisach prawa, a która na dowolnym uznaniu tego organu. Zresztą nawet, gdyby któreś z rzekomych naruszeń faktycznie zaistniało na dzień wydania decyzji przez organ I instancji, czemu skarżąca zaprzecza, to z racji tego, że reklamy zostały już zdemontowane ponowne ich zamieszczenie miałoby miejsce z usunięciem podnoszonych przez ten organ zastrzeżeń. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2016 r., jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] sierpnia 2016 r., wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę wydania skarżonej decyzji stanowią regulacje ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm., dalej: "u.d.p."). Stosownie do art. 39 ust. 1 tej ustawy zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności, co wynika z pkt 5 przywołanej regulacji, zabrania się umieszczania reklam: a) imitujących znaki i sygnały drogowe oraz urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, b) poza obszarem zabudowanym, z wyłączeniem parkingów i miejsc obsługi podróżnych. W szczególnie uzasadnionych przypadkach, zgodnie z art. 39 ust. 3 ab initio u.d.p., lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże właściwy zarządca drogi, o czym stanowi już art. 39 ust. 3 pkt 3 u.d.p., odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a u.d.p. Ten ostatni artykuł ustanawia warunki dla reklam emitujących światło (zob. m.in. art. 42a ust. 1 u.d.p.), a także reklam umożliwiających bieżącą zmianę informacji wizualnej (ust. 2). W realiach kontrolowanej sprawy skarżąca spółka wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia na umieszczenie 17 sztuk reklam w pasach drogowych ulic znajdujących się na terenie miasta K.. Już w tym miejscu zauważyć trzeba, że na pełną aprobatę zasługuje zarzut skarżącej, w którym wskazuje ona, że organ administracji publicznej rozpatrując jej wniosek odniósł się – w powołaniu na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy – wyłącznie do 4 z 17 wnioskowanych przez nią reklam, co powoduje, że zaskarżona decyzja, jak i przywołana na jej poparcie argumentacja, nabiera charakteru całkowicie dowolnego, naruszając w istotny sposób art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: "K.p.a."). Organ w żaden sposób nie wykazał, że charakter czy lokalizacja 4 z wyróżnionych reklam pozwala wywieźć analogiczne wnioski, abstrahując w tym miejscu od oceny prawidłowości tych wniosków, wobec pozostałych reklam objętych żądaniem skarżącej. Skarżąca spółka wystąpiła wprawdzie z jednym wnioskiem co do większej liczby reklam, co nie zwalnia jednak organu administracji publicznej, na gruncie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., od konieczności odniesienia się do każdej z tych reklam indywidualnie. Chociaż nie budzi sprzeciwu tut. Sądu ujęcie wszystkich reklam w ramy jednego postępowania administracyjnego, zakończonego – formalnie – jedną decyzją administracyjną, wyraźnego podkreślenia wymaga, że w takich okolicznościach, w oparciu o art. 39 ust. 3 u.d.p., organ podejmuje – co do meritum – rozstrzygnięcia wobec każdej z tych reklam indywidualnie, a w konsekwencji, co do każdej z nich powinien rozpatrzyć wystąpienie przesłanek z tego przepisu wynikających. Jest to tym bardziej istotne, że przedmiotowe reklamy, co wynika już z samego wniosku skarżącej, nie mają jednakowego charakteru, różniąc się między sobą w sposób znaczący nie tylko co do umiejscowienia (pasy drogowe różnych dróg publicznych, zajęcie odmiennych części pasa drogowego), lecz także co do – tak eksponowanej przez organ administracji publicznej – konstrukcji (umieszczenie reklam na słupach oświetleniowych bądź na konstrukcji własnej skarżącej). Kwestie te organ administracji publicznej zupełnie zignorował. Powyższe powoduje, że zaskarżona decyzja bez uprzedniego uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w zasadzie wymyka się spod dalszej kontroli tut. Sądu. Zważywszy jednak na to, że wobec 4 reklam organ administracji publicznej dokonał poddające się ocenie ustalenia faktyczne, zauważyć trzeba, że także w tym zakresie dopuścił się on istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Ustalenia te oparto bowiem na przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2016 r. oględzinach dotychczasowych reklam skarżącej. Wskazać wobec tego należy, że postępowanie wyjaśniające i dokonane w jego ramach poszczególne czynności dowodowe nie mogą mieć dowolnego charakteru, lecz muszą odpowiadać wymogom wynikającym z ustawy procesowej. Tymczasem, ustawa – Kodeks postępowania administracyjnego nie tylko wymaga, aby zawiadomić stronę o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin przynajmniej na 7 dni przed ich terminem (art. 79 § 1 K.p.a.), czego organ zaniechał, lecz także i tego, aby z oględzin sporządzony został protokół (art. 67 § 2 pkt 3 K.p.a.), który powinien być podpisany przez wszystkie obecne przy tej czynności osoby (art. 68 § 2 K.p.a.), a nie – jak w kontrolowanej sprawie – notatka służbowa, podpisana wyłącznie przez pracownika organu i to w warunkach uniemożliwiających udział skarżącej w tej czynności (art. 79 § 2 K.p.a.). Z uwagi na przeprowadzenie przez organ administracji publicznej oględzin z naruszeniem wszystkich powyższych wymogów tracą one dla rozpatrywanej sprawy wartość dowodową i nie mogą stanowić podstawy do czynienia istotnych dla jej rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych. Nota bene, zauważyć zresztą trzeba, że organ administracji publicznej powinien czynić w tej sprawie ustalenia faktyczne odnoszące się do reklam objętych wnioskiem, a nie do reklam znajdujących się już w pasie drogowym, których dotyczy odrębna, uprzednio wydana przez ten organ decyzja administracyjna. Jak podkreśla sam organ wydawane zezwolenie nie ma charakteru ciągłego. Te ostatnie reklamy i okoliczności z nimi związane mogą zatem mieć znaczenie tylko o tyle, o ile odnoszące się do nich ustalenia faktyczne pozostają aktualne także względem obecnego wniosku skarżącej, w świetle przesłanek istotnych na gruncie art. 39 ust. 3 u.d.p. – co organ powinien jednak wykazać, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Organ nie wskazał natomiast chociażby, czy reklama w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] – [...], w rejonie obiektu handlowego [...] – również zgodnie z aktualnym wnioskiem ma być zlokalizowana poza obszarem zabudowanym. Nie jest także miarodajne stawianie przez ten organ, w powołaniu na okoliczności związane z dotychczasowymi reklamami, hipotetycznego wniosku o możliwości ich przesunięcia, skoro ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby reklamy te (zwłaszcza wskazane przez organ reklamy przy ul. [...] na wysokości posesji nr [...] i ul. [...] na wysokości posesji [...]) zostały kiedykolwiek faktycznie przesunięte, a nie – dla przykładu – znajdowały się w kwestionowanym położeniu od samego początku ich umieszczenia w pasie drogowym. Organ administracji publicznej nie może doszukiwać się możliwości zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego w konstrukcji reklam skarżącej, nie czyniąc nawet ustaleń faktycznych do tej konstrukcji się odnoszących. Ogólne stwierdzenie tego organu, że reklama, która nie jest połączona trwale z gruntem może zostać przesunięta, bez odniesienia się do konkretnych okoliczności sprawy dotyczących ściśle określonej reklamy, jaką skarżąca ma umieścić w pasie drogowym danej drogi publicznej, nie uprawdopodabnia zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wobec stwierdzonych naruszeń o charakterze proceduralnym odniesienie się do stawianych przez skarżącą zarzutów naruszenia prawa materialnego jest przedwczesne. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji publicznej uwzględni wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt. I sentencji wyroku. O kosztach postępowania, na podstawie art. 200 P.p.s.a., postanowiono w pkt. II sentencji wyroku.