III SA/Po 122/23

Dnia 21 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Marzenna Kosewska (sprawozdawca) Asesor sądowy WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2023 roku sprawy ze skargi B. O. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia 19 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia 15 grudnia 2022 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. na rzecz strony skarżącej kwotę 697,- (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu 28 czerwca 2022 r. za pośrednictwem platformy ePUAP K. P., działając w imieniu producenta rolnego B. O., złożyła wniosek o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2021 r. niekorzystnych zjawisk atmosferycznych, podając imię i nazwisko B. O. oraz nr producenta rolnego 037838465. Do powyższego wniosku dołączono m. in. protokół z 28 października 2021 r. z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym suszą w 2021 r. (k. 1/11 akt adm.). W dniu 14 września 2022 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. wezwał stronę do usunięcia braków formalnych wniosku o udzielenie pomocy finansowej (k. 2/1 akt adm.), w którym wskazano, że: 1. protokół z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym złożyła K. P. będąca pełnomocnikiem B. O.; sposób logowania się i importu danych i pobierania danych dotyczących producenta i działek rolnych pozwala przyjąć, że w celu prawidłowego podania danych do oszacowania zakresu i wysokości szkód rolnik powinien złożyć wniosek na swoim profilu zaufanym, a następnie za pomocą swojego loginu i hasła pobrać dane działek, do których będzie się odnosiło szacowanie szkody; 2. wydrukowany protokół z oszacowania zakresu i wysokości szkód powinien być podpisany przez rolnika. W dniu 28 września 2022 r. (k. 3/1 akt adm.) strona złożyła wyjaśnienia do powyższego wezwania wskazując, że wniosek o udzielenie pomocy złożyła K. P. będąca pełnomocnikiem strony zarejestrowanym w ewidencji producentów (załączono pełnomocnictwo, k. 3/9 akt adm.), a która wcześniej 22 września 2021 roku w imieniu strony złożyła również wniosek o oszacowanie szkód. Wskazano, że wniosek nie został zwrócony, nie wezwano do uzupełnienia jego braków formalnych w terminie umożliwiającym zmianę w systemie, a obecnie strona nie może już złożyć wniosku elektronicznie ani poprawić wniosku wcześniej złożonego. Decyzją z 15 grudnia 2022 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. odmówił przyznania pomocy finansowej B. O. z tytułu powstania w gospodarstwie rolnym szkód w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2021 r. niekorzystnych zjawisk atmosferycznych. W uzasadnieniu decyzji wskazano, co następuje. Zgodnie z § 13zp ust. 8 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 187 ze zm.), dalej: "rozporządzenie", do wniosku, o którym mowa w ust. 5 [tzn. do wniosku o udzielenie pomocy], dołącza się uwierzytelniony przez producenta rolnego wydruk protokołu oszacowania szkód, o którym mowa w § 13x ust. 5, albo kalkulacji oszacowania szkód, o której mowa w § 13x ust. 6a, które zawierają informację o powierzchni upraw rolnych, na której powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2021 r. suszy w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich. Protokół albo kalkulacja szkód jest sporządzana w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2020 r., poz. 346 ze zm.). Zgodnie z § 13x ust. 10 rozporządzenia wniosek o oszacowanie szkód, o którym mowa w ust. 6, producent rolny opatruje podpisem zaufanym. Sposób logowania się i importu danych i pobierania danych dotyczących producenta i działek rolnych pozwala przyjąć, że w celu prawidłowego podania danych do oszacowania zakresu i wysokości szkód rolnik powinien złożyć wniosek na swoim profilu zaufanym, a następnie za pomocą swojego loginu i hasła pobrać dane działek, do których będzie się odnosiło szacowanie szkody. Tymczasem wniosek o oszacowanie szkód złożył nie producent rolny, lecz jego pełnomocnik K. P., która nie poniosła szkód, nie posługuje się nr producenta rolnego 037838465 i nie może być traktowana jako współposiadacz gospodarstwa rolnego. Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z 19 stycznia 2023 r. Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), dalej: "K.p.a.", utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano, co następuje. B. O. reprezentowany przez K. P. do wniosku złożonego 28 czerwca 2022 r. dołączył protokół z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym spowodowanych suszą w roku 2021, który został wydany dla K. P.. Strona w toku prowadzonego postępowania oświadczyła, że (...) w dniu 22 września 2021 r. pełnomocnik K. P. złożyła w moim imieniu wniosek o oszacowanie szkód w wyniku suszy w gospodarstwie rolnym (...) Pełnomocnik składa stałe w moim imieniu inne wnioski dotyczące mojego gospodarstwa, dlatego byłem przekonany o skuteczności tej formy. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. 15 grudnia 2022 r. odmówił przyznania B. O. pomocy, bowiem obowiązkowy załącznik stanowiący o kwalifikowalności do przyznania pomocy wskazywał, że stroną postępowania jest K. P.. W przypadku gdy szkody spowodowane wystąpieniem suszy wynoszą nie więcej niż 30% średniej rocznej produkcji rolnej, za pomocą publicznej aplikacji jest generowana automatycznie kalkulacja oszacowania szkód (§ 13x ust. 6a rozporządzenia). Organy Agencji nie posiadają uprawnień do sporządzania protokołów ani kalkulacji, nie posiadają też uprawnień do zmiany ustaleń zawartych w protokołach lub kalkulacjach, bowiem Agencja nie obsługuje aplikacji publicznej w zakresie szacowania strat w gospodarstwie rolnym, a jedynie udostępnia nieodpłatnie ministrowi właściwemu do spraw informatyzacji dane zgromadzone w systemach teleinformatycznych Agencji, niezbędne do wygenerowania przez publiczną aplikację producentowi rolnemu protokołu oszacowania szkód spowodowanych wystąpieniem suszy w gospodarstwie rolnym tego producenta. Agencja nie decyduje też jakie informacje muszą być zawarte we wniosku o oszacowanie szkód. Protokół z oszacowania zakresu i wysokości szkód każdorazowo jest sporządzany na wniosek producenta rolnego na podstawie informacji przez niego podanych. Zgodnie z § 13x ust. 9 rozporządzenia wniosek o oszacowanie szkód zawiera m. in. imię i nazwisko producenta rolnego nadawany w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Podanie tej informacji jest obowiązkiem producenta występującego z wnioskiem o oszacowanie zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym. Oszacowanie szkód jest ustalane na podstawie danych podanych przez producenta rolnego w tym wniosku. Przepis § 13x ust. 13 rozporządzenia stanowi, że protokół oszacowania szkód, o którym mowa w § 13x ust. 5 rozporządzenia zawiera m. in. imię i nazwisko producenta rolnego. Zgodnie z danymi na protokole znajdującym się w aktach sprawy imię i nazwisko wskazane na nim nie są producenta rolnego występującego z wnioskiem o pomoc. Zgodnie z § 13x ust. 9 i 10 rozporządzenia protokół jest sporządzany na podstawie wniosku o oszacowanie strat opatrzonego przez producenta rolnego podpisem zaufanym, który to wniosek zawiera w szczególności imię i nazwisko, adres oraz numer identyfikacyjny producenta rolnego, numer PESEL albo numer NIP producenta rolnego oraz adres poczty elektronicznej producenta rolnego. W sytuacji gdy wniosek o oszacowanie składany jest przez osobę trzecią z wykorzystaniem danych autoryzujących dostęp producenta rolnego do sytemu informatycznego ARiMR, na protokole znajdą się dane osoby trzeciej, a nie producenta rolnego. Prawodawca jednoznacznie wskazał sposób składania wniosków o szacowanie szkód. Zgodnie z § 13x ust. 10 rozporządzenia producent rolny opatruje go podpisem zaufanym. Wniosek o szacowanie szkód nie został opatrzony podpisem zaufanym B. O., czyli producenta rolnego, w którego gospodarstwie wystąpiły szkody. B. O. nie dopełnił zatem obowiązku wynikającego z § 13zp ust. 8 pkt 2 rozporządzenia, zgodnie z którym do wniosku o pomoc dołącza się uwierzytelniony przez producenta rolnego wydruk protokołu oszacowania szkód, o którym mowa w § 13x ust. 5 rozporządzenia. Zastępstwo producenta rolnego występującego z wnioskiem o oszacowanie szkód zostało wykluczone przepisami prawa. Producent rolny występujący z takim wnioskiem opatruje go podpisem zaufanym. Formularz protokołu znajdujący się w aktach sprawy nie zawiera imienia i nazwiska producenta rolnego występującego z wnioskiem ani jego numeru PESEL. B. O. nie wystąpił zatem z wnioskiem o oszacowanie szkód, bowiem nie dopełnił obowiązku opatrzenia tego wniosku podpisem zaufanym. Nie sposób zatem uznać, że protokół z oszacowania zakresu i wysokości szkód dołączony do wniosku o pomoc finansową złożonego 28 czerwca 2022 r. przez B. O. reprezentowanego przez K. P. może stanowić podstawę do uznania, że spełniono warunki rozporządzenia. W skardze strona, reprezentowana przez radcę prawnego, decyzji organu odwoławczego zarzuciła naruszenie: 1. art. 32 i art. 33 K.p.a. przez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że producent rolny nie mógł działać przez pełnomocnika; 2. § 13zp i § 13x rozporządzenia przez uznanie, że B. O. nie spełnił przesłanek do uzyskania płatności wobec działania przez pełnomocnika oraz błędną wykładnię przepisów przez brak wypełnienia celu rozporządzenia, tj. uzyskania przez rolnika pomocy finansowej za faktycznie poniesione straty; 3. art. 107 w zw. z art. 138 K.p.a. przez nieustosunkowanie się organu do zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji; 4. art. 6, art. 7 i art. 77 w zw. z art. 80 K.p.a. przez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego, niezbadanie wszystkich okoliczności sprawy, nieustosunkowanie się do zarzutów skarżącego, pominięcie okoliczności złożenia uwierzytelnionych przez rolnika dokumentów wraz z pismem z dnia 28 września 2022 r. Skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji; 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący udzielił pełnomocnictwa K. P. do reprezentowania go przed organami administracyjnymi w sprawach związanych ze zgłaszaniem wniosków o wypłatę wszelkich pomocy finansowych dla rolników. Pełnomocnik drogą elektroniczną złożył 22 września 2021 r. wniosek o oszacowanie szkód w gospodarstwie rolnym skarżącego. W dniu 28 października 2021 r. wygenerowano protokół z oszacowania zakresu i wysokości szkód. W rubryce "dane producenta" wpisano numer producenta rolnego (skarżącego), zaś imię i nazwisko pełnomocnika. Pozostałe dane protokołu dotyczą gospodarstwa skarżącego. Organ nie kwestionował wtedy legitymacji pełnomocnika. Pełnomocnik ten w obowiązującym terminie (28 czerwca 2022 r.) wniósł o udzielenie pomocy i załączył protokół z oszacowania szkód. We wniosku z 28 czerwca 2022 r. w rubryce "dane identyfikacyjne" wpisano dane skarżącego, zaś sam wniosek podpisał pełnomocnik skarżącego. Wykonanie wezwania organu z 14 września 2022 r. było już niemożliwe, gdyż skarżący w tym czasie nie mógł już wygenerować nowego protokołu z oszacowania szkód spełniającego warunki postawione przez organ. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył , co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Kluczowe dla rozstrzygnięcia jest to, czy skarżący mógł złożyć wniosek o oszacowanie szkód przez pełnomocnika. W ocenie Sądu błędne jest stanowisko organów, że nie mógł tego uczynić. Zgodnie z § 13zp ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2021 r. suszy w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, które zostały obliczone za pośrednictwem publicznej aplikacji i które spowodowały na danej powierzchni upraw rolnych utratę co najmniej 5% plonu. Pomoc jest przyznawana w drodze decyzji kierownika biura powiatowego Agencji na wniosek producenta rolnego złożony do dnia 30 czerwca 2022 r. na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej (§ 13zp ust. 5 rozporządzenia). Wniosek o przyznanie pomocy zawiera m. in. imię i nazwisko, numer identyfikacyjny producenta ubiegającego się o pomoc i jego numer PESEL (§ 13zp ust. 7 pkt 1-3 rozporządzenia). Zgodnie z § 13zp ust. 8 pkt 2 rozporządzenia do wniosku o udzielenie pomocy dołącza się uwierzytelniony przez producenta rolnego wydruk protokołu oszacowania szkód, o którym mowa w § 13x ust. 5, który zawiera informację o powierzchni upraw rolnych, na której powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2021 r. suszy w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich. Stosownie do § 13x ust. 5 rozporządzenia warunkiem udzielenia pomocy jest dołączenie protokołu oszacowania szkód w formie dokumentu elektronicznego opatrzonego podpisem zaufanym przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce położenia gospodarstwa rolnego producenta rolnego albo dołączenie uwierzytelnionego przez producenta rolnego wydruku tego protokołu. Zgodnie zaś z § 13x ust. 10 rozporządzenia wniosek o oszacowanie szkód producent rolny opatruje podpisem zaufanym. Przenosząc powyższe przepisy na stan faktyczny kontrolowanej sprawy należy wskazać, że nie można z nich wywieść zakazu działania przez pełnomocnika przy składaniu przez producenta rolnego wniosku o oszacowanie szkód, co miało miejsce w kontrolowanej sprawie. Jak bowiem wynika z protokołu z oszacowania szkód wniosek ten został złożony (podpisany) przez pełnomocnika strony K. P. 22 września 2021 r. (widniejące na nim podpisy strony złożono w wykonaniu wezwania organu z 14 września 2022 r.). Podano na nim co prawda imię i nazwisko wnioskodawcy "K. P." i jej numer PESEL, ale organ nie wezwał strony w odpowiednim terminie do usunięcia braków formalnych wniosku przez podanie imienia i nazwiska producenta rolnego i jego numeru PESEL, aby spełnić wymagania § 13zp ust. 7 pkt 1 i 3 rozporządzenia. Niezasadnie natomiast uznano, że wniosek nie może być złożony przez pełnomocnika, powołując się na § 13x ust. 10 rozporządzenia. Stawiany przez normodawcę wymóg opatrzenia wniosku o oszacowanie szkód przez producenta rolnego podpisem zaufanym , nie daje podstaw do interpretacji przepisu rozporządzenia - jako aktu niższego rzędu - w sposób wykluczający zastosowanie przepisów ustawy kodeksu postępowania administracyjnego - art. 32 i art. 33 K.p.a. Pierwszy z nich stanowi, że strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. W kontrolowanej sprawie charakter czynności nie wymagał osobistego działania strony. Z kolei art. 33 § 1 i 2 K.p.a. stanowią, że pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych, a pełnomocnictwo może być udzielone na piśmie, co miało miejsce w kontrolowanej sprawie. Organ nie powinien zatem wzywać do osobistego złożenia wniosku o oszacowanie szkód, lecz raczej wezwać w odpowiednim terminie do uzupełnienia braków formalnych dołączonego do wniosku o udzielenie pomocy protokołu z oszacowania szkód, który nie zawierał imienia i nazwiska oraz numeru PESEL skarżącego. Wezwanie zaś organu z 14 września 2022 r. nie tylko że wadliwe samo w sobie, to jeszcze nie było już możliwe do wykonania, gdyż po terminie składania wniosków o udzielenie pomocy (30 czerwca 2022 r.) nie było już możliwości zmodyfikowania ani złożenia wniosku o oszacowanie szkód. Protokół z oszacowania szkód została zaakceptowany przez przedstawiciela wojewody, a zatem producent rolny pozostawał w uzasadnionym przeświadczeniu o prawidłowości złożenia wniosku o oszacowanie szkód. Skarżący nie został przed zaakceptowaniem protokołu wezwany do uzupełnienia lub poprawy wniosku o oszacowanie szkód . Protokół ten został automatycznie generowany za pomocą publicznej aplikacji, jeżeli szkody spowodowane wystąpieniem suszy wynoszą powyżej 30% średniej rocznej produkcji rolnej (§ 13x ust. 6 rozporządzenia). W ocenie Sądu strona działała w zaufaniu do organów administracji publicznej i nie może ponosić konsekwencji wynikających z zaniedbania organów lub wadliwości działania aplikacji publicznej. Tym bardziej ,że to na organach spoczywa obowiązek prowadzenia postępowania zgodnie z zasadą określoną w art. 8 § 1 k.p.a. Konkludując niezasadnie uznano, że skarżący nie mógł złożyć wniosku o oszacowanie szkód przez pełnomocnika oraz - w konsekwencji - że wniosek o udzielenie pomocy nie spełnia wymogów formalnych (por.: prawomocny wyrok o sygn. akt I SA/Go 259/22 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Powyższe oznacza naruszenie wskazanych w skardze przepisów postępowania, co uzasadnia uchylenie decyzji organów obu instancji, o czym orzeczono w pkt I. sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. W pkt II. sentencji wyroku orzeczono o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Na zasądzone koszty składają się: kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcowskiego. Organ pierwszej instancji zastosuje się do wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku przyjmując, że wniosek o udzielenie pomocy finansowej z 28 czerwca 2022 r. spełnia wymagania formalne i merytorycznie go rozpatrzy.