I GSK 489/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Lu 619/22 w sprawie ze skargi R. Z. na czynność Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza bezskuteczność czynności pozostawienia protestu bez rozpoznania; 3. zasądza od Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie na rzecz R. Z. kwotę 1240 (jeden tysiąc dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 9 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Lu 619/22 oddalił skargę R. Z. (dalej "skarżący") na rozstrzygnięcie protestu Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Skarżący prowadzący działalność gospodarczą pod firmą F. [...] R. Z. w [...] w dniu 6 maja 2022 r. złożył wniosek o dofinasowanie projektu pt. "Budowa instalacji fotowoltaicznej o mocy 1,94 MW na dachu budynku wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną", w odpowiedzi na konkurs nr [...], w ramach Osi Priorytetowej 15, Odporne Lubelskie – zasoby REACT-EU dla Lubelskiego, Działanie 15.1. Wsparcie przedsiębiorstw w zakresie energetyki RPO WL na lata 2014-2020. Po uzupełnieniu wniosku i złożeniu przez skarżącego wyjaśnień organ przeprowadził postępowanie i dokonał oceny złożonego wniosku. W piśmie z dnia 10 listopada 2022 r. (nr [...]) poinformował skarżącego o wyniku oceny projektu. Złożony przez skarżącego projekt w procedurze konkursowej otrzymał 77 pkt i został umieszczony na liście projektów, które spełniały wprawdzie kryteria i uzyskały wymaganą liczbę punktów, jednak projekt nie został wybrany do dofinansowania z uwagi na to, że kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów nie wystarczała na wybranie go do dofinasowania. Następnie skarżący wniósł protest kwestionując prawidłowość tej oceny i wnioskując o przyznanie mu dodatkowych punktów w jednym z podlegających ocenie kryteriów. Rozstrzygnięciem z dnia [...] grudnia 2022 r. organ pozostawił wniesiony protest bez rozpatrzenia z przyczyn formalnych, ze względu na uchybienie przez stronę terminu do jego wniesienia. W uzasadnienie tego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że informacja o ocenie projektu zawarta w piśmie z dnia 10 listopada 2022 r. została doręczona skarżącemu w dniu 14 listopada 2022 r., a zatem 14-dniowy termin na złożenie protestu rozpoczął swój bieg w dniu 15 listopada 2022 r. i upłynął z dniem 28 listopada 2022 r. Skarżący złożył protest w organie osobiście w dniu 29 listopada 2022 r., a zatem jeden dzień po terminie. Z tej przyczyny na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818, ze zm.) dalej "ustawa wdrożeniowa", organ pozostawił protest bez rozpatrzenia. Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 9 marca 2023 ją oddalił. Sąd I instancji wskazał, że w sprawie niniejszej poza sporem jest, że informacja o wyniku oceny projektu zawarta w piśmie organu z dnia 10 listopada 2022 r. została nadana do skarżącego drogą pocztową za zwrotnym potwierdzeniem odbioru na jedyny wskazany przez niego we wniosku o dofinansowanie adres. Doręczenie tego pisma nastąpiło do rąk M. W. w dniu 14 listopada 2022 r. Sąd I instancji przyjął za słuszne ustalenia organu, który stwierdził, że skarżący jako adresat kierowanych do niego na jego adres przesyłek pocztowych dokonał z lokalnym doręczycielem pocztowym ustalenia, by ten przesyłki do niego kierowane doręczał M. W. jako osobie upoważnionej i to na inny adres ([...]), oznacza to w konsekwencji, że na skutek tego rodzaju działań skarżącego odbierająca przesyłki pocztowe adresowane do niego M. W. pełniła w rzeczywistości rolę "pełnomocnika do doręczeń", o którym organ nie został wprawdzie poinformowany, ale skutkowało to w okolicznościach tej sprawy uznaniem, że dokonywane przez doręczyciela pocztowego doręczenia przesyłek skierowanych do skarżącego nawet na inny adres – były doręczeniami skutecznymi, tym bardziej w sytuacji, kiedy ostatecznie przesyłki te trafiały do rąk adresata, co nie było kwestionowane. O prawidłowości tego rodzaju rozumowania świadczy w ocenie Sądu I instancji również to, że wszelkie inne przesyłki jakie zostały skierowane przez organ na adres skarżącego za pośrednictwem operatora pocztowego, także były doręczane do rąk M. W., a co więcej – również trafiły ostatecznie do rąk adresata. W okolicznościach tej sprawy Sąd wskazał, że wprawdzie protest jest datowany na dzień 23 listopada 2022 r., ale został dostarczony osobiście przez skarżącego do organu dopiero w dniu 29 listopada 2022 r., przez co nie mógł zostać uznany za wniesiony w terminie. Skarżąca w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 oraz art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej "p.p.s.a.", w zw. z art. 74 i art. 76 ustawy o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz.U. z 2022 r. poz. 1079) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania tj.: 1. art. 1 i art. 3 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z 83 ust. 8 pkt 2 ustawy o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz.U. z 2022 r. poz. 1079) w zw. z art. 42 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i w wyniku tego naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wydane rozstrzygnięcie poprzez zaakceptowanie naruszenia przez organ art. 42 k.p.a. stanowiącego, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy, przez które należy rozumieć w tym przypadku miejsce prowadzenia działalności gospodarczej - organ uznał (a Sąd I instancji zaakceptował to ustalenie), że doszło do prawidłowego doręczenia pisma z dnia 10 listopada 2022 r. podczas gdy przesyłkę listonosz zaniósł pod inny adres, a odebrała ją M. W., która nigdy nie była osobą upoważnioną do odbioru korespondencji ze strony wnioskodawcy, nie była i nie jest domownikiem skarżącego, ani jego pracownikiem; 2. art. 1 i art. 3 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z 83 ust. 8 pkt 2 ustawy o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. z 2022 r. poz. 1079) poprzez oddalenie skargi i tym samym zaakceptowanie naruszenia przez organ art. 43 k.p.a. w postaci dokonania jego nieprawidłowej wykładni - zgodnie z którym w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania - podczas gdy przesyłkę odebrała Pani M. W., która nigdy nie była osobą upoważnioną do odbioru korespondencji a odebrała ją pod całkowicie innym adresem niż miejsce prowadzenia działalności gospodarczej, a samą przesyłkę przekazała skarżącemu w dniu 23 listopada 2022 r. W związku z powyższym, skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie, że brak było podstaw do pozostawienia protestu bez rozpoznania i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Lubelską Agencją Wspierania Przedsiębiorczości na dofinansowanie projektu pod nazwą "budowa instalacji fotowoltaicznej o mocy 1,94 MW na dachu budynku wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną" zarejestrowanego pod nr [...] złożonego w ramach konkursu nr [...]; zasądzenie na jego rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych. Jednocześnie skarżący wniósł o zaliczenie w poczet materiału dowodowego sprawy umowy o pracę M. W. z dnia 1 września 2022 r. - na okoliczność zatrudnienia w/w w firmie C. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację wniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Lubelska Agencja Wspierania Przedsiębiorczości wniosła o oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Na wstępie należy wskazać że w skardze kasacyjnej wskazano nieprawidłową podstawę tj. ustawę o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz.U. z 2022 r. poz. 1079), natomiast w sprawie niniejszej obwiązuje ustawa wcześniejsza tj. "ustawa wdrożeniowa". Zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały więc w sposób należyty sformułowane. Jednak mimo dostrzeżonego błędu, mając na względzie treść uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (treść dostępna w Internecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia proceduralnego, czy skarżący rzeczywiście uchybił ustawowemu terminowi, co uzasadniałoby pozostawienie protestu bez rozpoznania. W związku z powyższym niezbędne jest ustalenie jaką rolę pełni w sprawie M. W., czyli osoba, która potwierdziła odbiór korespondencji zawierającej pismo informujące z dnia 10 listopada 2022 r. Według strony skarżącej kasacyjnie M. W. jest osobą obcą, nieupoważnioną, która dokonała omyłkowo odbioru korespondencji pod innym adresem niż adres miejsca prowadzenia działalności gospodarczej wnioskodawcy. Z kolei organ, jak i Sąd I instancji uznały, że wskazana osoba była upoważniona do odbioru korespondencji i doręczeń dokonywano na inny adres ([...]). Za podstawę wyroku z 9 marca 2023 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Lubelską Agencję Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie. Skarżący złożył wniosek o dofinasowanie projektu na wzorze wniosku, który stanowił obligatoryjny element przewidziany w Regulaminie konkursu (art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy wdrożeniowej). We wniosku tym wskazał firmę pod jaka prowadzi działalność gospodarczą oraz jedyny jej adres. Ustalono, że skarżący w piśmie z dnia 23 listopada 2022 r., które wpłynęło do organu w dniu 29 listopada 2022 r., wniósł protest na informację o negatywnej ocenie projektu. Rozstrzygnięciem z dnia [...] grudnia 2022 r. organ pozostawił wniesiony protest bez rozpatrzenia uznając, że informacja o ocenie projektu zawarta w piśmie z dnia 10 listopada 2022 r. została doręczona skarżącemu w dniu 14 listopada 2022 r., a zatem 14-dniowy termin na złożenie protestu rozpoczął swój bieg w dniu 15 listopada 2022 r. i upłynął z dniem 28 listopada 2022 r. Skarżący złożył protest osobiście w organie w dniu 29 listopada 2022 r. Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 42 k.p.a. gdyż organ uznał (a Sąd I instancji zaakceptował to ustalenie), że doszło do prawidłowego doręczenia pisma z dnia 10 listopada 2022 r. podczas gdy przesyłkę listonosz zaniósł pod inny adres a zgodnie z art. 42 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub w miejscu pracy, przez które należy rozumieć w tym przypadku miejsce prowadzenia działalności gospodarczej. Skarżący zarzucił również nieprawidłową wykładnię art. 43 k.p.a, zgodnie z którym w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi, podczas gdy przesyłkę odebrała osoba, która nigdy nie była upoważniona do odbioru korespondencji a odebrała ją pod całkowicie innym adresem niż miejsce prowadzenia działalności gospodarczej. Przyjęty w art. 43 k.p.a. tryb doręczenia pism adresatowi stanowi wyjątek od zasady doręczania bezpośredniego. Wyjątkowy charakter tego uregulowania prowadzi do wniosku, że nie jest dopuszczalne interpretowanie tego przepisu w sposób rozszerzający. Z treści art. 43 k.p.a. wynika jednoznacznie, że skorzystanie w sposób skuteczny z określonego w nim trybu doręczenia wymaga spełnienia łącznie trzech wskazanych w nim warunków, którymi są: po pierwsze - adresat jest nieobecny w momencie doręczenia pisma, po drugie - pismo przyjmują osobiście za pokwitowaniem dorosłe osoby wymienione w przepisie, z zachowaniem kolejności w nim podanej, tj. domownik, sąsiad lub dozorca domu, po trzecie - osoby te zobowiązują się do oddania pisma osobiście adresatowi. Przy czym jeśli chodzi o ten ostatni warunek, nie jest przewidziane składania przez domownika odbierającego pismo pisemnego zobowiązania do oddania pisma adresatowi jako warunku uznania doręczenia w trybie tego przepisu za prawidłowe. ( patrz wyroki NSA z 17 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 208/09 (ONSAiWSA 2011, nr 2, poz. 37); z 8 listopada 2007 r., II GSK 192/07 (Lex nr 494066). Określony w art. 43 k.p.a. sposób doręczenia zastępczego pisma opiera się na domniemaniu, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru jako domownik adresata, która pokwitowała odbiór pisma, przyjęła je w celu oddania adresatowi oraz, że pismo to zostało mu doręczone. Podobne stanowisko zajął też NSA w wyrokach z dnia 14 marca 2007 r., II GSK 315/06 (Lex nr 321253) i z dnia 23 września 2009 r., II GSK 60/09 (Lex nr 596981). Nawet jeżeli przyjąć że ww. trzeci warunek został spełniony, dwa wcześniejsze które powinny być rozpatrzone w pierwszej kolejności, już nie. Stanowisko Sądu I instancji nie uwzględnia, że doręczenie w trybie art. 43 k.p.a. może być dokonane do rąk dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcy domu. Przepis ten nie uwzględnia dodatkowo "innej osoby", jak wskazuje organ na s. 6 odpowiedzi na skargę kasacyjną. WSA nie wyjaśnił czy M. W., jest domownikiem, sąsiadem lub dozorcą, a z akt sprawy nie wynika, aby była jedną z tych osób. W skardze kasacyjnej zasadnie więc podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie naruszył wymienione w skardze kasacyjnej przepisy przez ich wadliwą wykładnię. W sprawie nie miało bowiem miejsca prawidłowo dokonane doręczenie zastępcze pisma informującego z dnia 10 listopada 2022 r., a w konsekwencji niezasadnym było zaakceptowanie przez Sąd I instancji stanowiska organu, że przewidziany w art. 54 ust. 1 u.w. 14 dniowy termin nie został zachowany. W konsekwencji nie było uzasadnione pozostawienie protestu bez rozpoznania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania - wobec istoty sporu określonej podstawami kasacyjnymi - że dla kontroli zaskarżonego wyroku zgłoszony przez skarżącego kasacyjnie wniosek dowodowy nie jest zasadny. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną w ten sposób, że uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji oraz stwierdził bezskuteczność czynności pozostawienia protestu bez rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego przysługujących skarżącemu kasacyjnie od organu orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust.1 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804, ze zm.). Koszty te wyniosły 1240 zł i składały się na nie: wpis od skargi (200), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku (100) oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym (840 zł), w związku z reprezentowaniem skarżącej w obu instancjach.