III SA/Lu 68/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. K. na decyzję Inspektor Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym – w zakresie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Zaskarżoną decyzją z dnia 7 grudnia 2016 r. Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nakładającą na D. K. karę pieniężną za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W skardze na decyzję Inspektor Transportu Drogowego z dnia 7 grudnia 2016 r. skarżący D. K. wniósł między innymi o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny Lublinie zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a.") wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednocześnie w myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu do czasu wydania orzeczenia w sprawie przez sąd administracyjny stanowi formę tzw. ochrony tymczasowej, mającej na celu ochronę skarżącego przed potencjalnym zaistnieniem sytuacji, w której akt oceniony jako wadliwy przez sąd został już faktycznie wykonany, z czym wiążą się niekorzystne konsekwencje w postaci znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja ta ma charakter wyjątku od zasady przewidującej, że ostateczna decyzja administracyjna korzysta z domniemania zgodności z prawem i podlega wykonaniu. Katalog przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest zamknięty, zaś obowiązek ich uprawdopodobnienia spoczywa na stronie. Sąd ocenia jedynie, czy w istocie wskazana przez stronę szkoda ma znaczny rozmiar lub istnieje niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu skarżący winien tak określić ewentualną szkodę lub w taki sposób wskazać skutki, które nastąpiłyby w związku z wykonaniem aktu, by sąd mógł stwierdzić w oparciu o konkretne dane, że wielkość szkody jest znaczna, a skutki trudne do odwrócenia. Chodzi tu o taką szkodę (majątkową lub niemajątkową), która nie będzie mogła być wyrównana przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że do wykazania, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczający sam wywód strony. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Twierdzenia powinny być poparte materiałem dowodowym. Natomiast brak wyczerpującego uzasadnienia wniosku uniemożliwia jego ocenę (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2004 r., FZ 65/04, LEX nr 1405435). Sąd w przypadku braku uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie może bowiem działać w tym zakresie za stronę. Zgromadzone zaś w sprawie dokumenty mogą posłużyć jedynie weryfikacji twierdzeń strony pod kątem spełnienia przesłanek zawartych w art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2008 r., II OZ 766/08, LEX nr 493672). Wymaga przy tym podkreślenia, że wstrzymanie wykonania może dotyczyć wyłącznie tych aktów administracyjnych, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć jako spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy więc akt administracyjny nadaje się do tak rozumianego wykonania. Nie kwalifikują się do wykonania te spośród aktów prawnych, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nim określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. W rzeczywistości więc problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki (por. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, str. 295 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2017, I FZ 425/16). Mając na uwadze charakter instytucji wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej uznać należy, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia nie należy do aktów kwalifikujących się do wykonania w opisanym znaczeniu. Kasacyjny charakter rozstrzygnięcia oznacza, że decyzja administracyjna nie przyznaje uprawnień ani nie nakłada obowiązków na adresata tego rodzaju decyzji, albowiem obowiązki prawne, jakie są związane z powyższym aktem, dotyczą jedynie organu administracji publicznej, a nie strony postępowania. Nie doszło zatem w sprawie do wydania rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym, a decyzja organu odwoławczego wywołuje jedynie skutki procesowe polegające na ukształtowaniu toku postępowania poprzez zwrócenie sprawy do organu niższej instancji. Nie ma zatem możliwości wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji kasacyjnej i już z tej przyczyny wniosek podlega oddaleniu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2017, I FZ 425/16). Ubocznie więc jedynie zauważyć należy, że złożony w niniejszej sprawie wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zawierał także uprawdopodobnienia, iż zachodzi w stosunku do skarżącego niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd miał ponadto na uwadze treść art. 93 ustawy z dnia 5 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1907, z późn. zm.). Zgodnie z ust. 1 tego artykułu karę pieniężną, o której mowa w art. 92a ust. 1, nakłada, w drodze decyzji administracyjnej, organ właściwy ze względu na miejsce wykonywanej kontroli. Jednocześnie art. 93 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym stanowi, że decyzja ostateczna, o której mowa w ust. 1, staje się wykonalna po upływie 30 dni od jej doręczenia, jeżeli strona nie wniosła skargi na decyzję do właściwego sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi decyzja staje się wykonalna z chwilą: odrzucenia skargi (pkt 1), cofnięcia skargi (pkt 2), wydania przez sąd prawomocnego orzeczenia o oddaleniu skargi (pkt 3). Z powyższego przepisu wynika, że zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja o nałożeniu kary pieniężnej, wydana na podstawie art. 92a ustawy o transporcie drogowym, jest z mocy samego prawa niewykonalna do momentu odrzucenia skargi, jej cofnięcia bądź prawomocnego oddalenia. Trzeba jednak zauważyć, że w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja Inspektor Transportu Drogowego z dnia 7 grudnia 2016 r. nie nakłada na skarżącego kary pieniężnej na podstawie art. 92a ustawy o transporcie drogowym, ale uchyla taką decyzję organu pierwszej instancji przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Sądu do tego rodzaju decyzji nie znajduje zaś zastosowania art. 93 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, który wyraźnie odnosi się do decyzji określonej w ust. 1 tego artykułu, to jest decyzji nakładającej karę pieniężną, o której mowa w art. 92a ust. 1. Z tych wszystkich względów i na podstawie powołanych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w postanowieniu.