III SA/Lu 279/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Drwal po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. K. "M. " Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 19 kwietnia 2023 r., nr SKO.41/1956/DR/2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: odrzucić skargę.

Postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2023 r., nr SKO.41/1956/DR/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta Lublin z dnia 11 stycznia 2023 r., nr IU-DE.4311.89.2022 w przedmiocie zezwolenia na lokalizację pomnika śp. Lecha Kaczyńskiego. Postanowienie powyższe zawierało pouczenie, że zgodnie z art. 127 § 3 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a., stronie nie służy zażalenie na to postanowienie, natomiast strona niezadowolona może zwrócić się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Zostało ono doręczone pełnomocnikowi strony skarżącej w dniu 4 maja 2023 r. (k. 50 akt adm.) oraz pozostałym stronom tego postępowania. Strona skarżąca nie zwróciła się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, stosownie do treści pouczenia zawartego w postanowieniu. Taki wniosek w piśmie z dnia 2 maja 2023 r. złożyła natomiast inna strona tego postępowania administracyjnego - J. G.. Z kolei strona skarżąca w dniu 9 maja 2023 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na postanowienie z dnia 19 kwietnia 2023 r., nr SKO.41/1956/DR/2023. Skargę do Sądu na to postanowienie wniosły także inne strony tego postępowania: J. G. i Stowarzyszenie K. O. D.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. W myśl art. 127 § 1 w zw. z art. 129 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie, które wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Stosownie zaś do art. 127 § 3 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zgodnie z art. 144 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W świetle art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako: "p.p.s.a."), sądowa kontrola orzeczeń wydanych przez organy administracji jest dopuszczalna dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji. W myśl jednak § 3 tego artykułu, jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Przytoczony przepis dopuszcza zatem możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji nieostatecznej w administracyjnym toku instancji, od której stronie przysługuje zwyczajny środek prawny, jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ustawodawca pozostawił w tym przypadku stronom wybór środka ochrony prawnej. Od strony zależy bowiem, czy skorzysta ona z prawa do złożenia do organu administracji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, czy też decyzję zaskarży w drodze skargi do sądu administracyjnego. Powyższe uprawnienie nie oznacza jednak, że strona może złożyć zarówno wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ administracji, jak i skargę do sądu administracyjnego. Strona jest bowiem zobowiązana zdecydować, z którego środka zaskarżenia skorzysta, a zatem czy złoży wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przez ten sam organ, czy też od razu - nie korzystając ze wskazanego wyżej środka zaskarżenia - wniesie skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Komentarz, W. 2019, str. 362). Niedopuszczalna jest więc sytuacja, w której to samo rozstrzygnięcie strona zaskarży zarówno w drodze wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i w drodze skargi do sądu administracyjnego. Warunkiem dopuszczalności skargi wniesionej na decyzję, od której przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jest rezygnacja z tego wniosku. Jeżeli zaś strona złoży wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, skargą do sądu administracyjnego będzie mogła zaskarżyć dopiero decyzję ostateczną wydaną na skutek tego wniosku, a więc po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ (por. m.in. postanowienia NSA: z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II GSK 4285/17, LEX nr 3185697; z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 2344/22 LEX nr 3447675; postanowienie WSA w Krakowie z dnia 30 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 7/22, LEX nr 3327841). Podnieść należy, że wynikające z art. 52 § 3 uprawnienie złożenia skargi do sądu administracyjnego bezpośrednio na rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, z pominięciem kontroli rozstrzygnięcia tego organu w toku instancji, to wyjątek od zasady składania skargi od rozstrzygnięć ostatecznych, w stosunku do których wyczerpano środki zaskarżenia (art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a.). Wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco. Unormowanie art. 52 § 3 p.p.s.a., nie oznacza w szczególności, że strona może wnieść i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i skargę do sądu administracyjnego. Z akt niniejszej sprawy wynika, że strona skarżąca nie złożyła wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Należy jednak zauważyć, że taki wniosek złożyła inna strona postępowania administracyjnego, tj. J. G., która pismem z dnia 2 maja 2023 r. wniosła do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (k. 58-62 akt adm.), a następnie w dniu 9 maja 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W dniu 9 maja 2023 r. skargę na postanowienie Kolegium z dnia 19 kwietnia 2023 r. wniosła również strona skarżąca. W sytuacji procesowej, w której do organu został złożony przez jedną ze stron postępowania wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś inne strony wniosły skargi do Sądu, zastosowanie znajduje art. 54a § 1 p.p.s.a.. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przed przekazaniem sądowi skargi jednej ze stron postępowania administracyjnego, inna strona tego postępowania zwróciła się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, przepisów art. 54 § 2-4 nie stosuje się. Organ rozpoznaje tę skargę jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o czym niezwłocznie zawiadamia stronę wnoszącą skargę. Z powyższego unormowania wynika, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego jedna ze stron postępowania administracyjnego skorzysta z przysługującego jej uprawnienia polegającego na wyborze środka zaskarżenia, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., bądź art. 52 § 3 p.p.s.a. i złoży wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, to w takiej sytuacji procesowej, w odniesieniu do wszystkich stron postępowania znajduje zastosowanie zasada wynikająca z art. 52 § 1 p.p.s.a. i zaskarżeniu do Sądu podlega akt wydany przez organ administracji na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powyższą regułę potwierdza unormowanie art. 54a § 1 i § 2 p.p.s.a., ponieważ złożenie w określonym czasie przez strony postępowania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i skargi do sądu administracyjnego na ten sam akt administracyjny, wymaga rozpoznania skargi jak wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W art. 54a p.p.s.a. ustawodawca potwierdził zatem pierwszeństwo drogi administracyjnej, gdyż w przypadku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez jedną ze stron, skargę do sądu innej strony tego samego postępowania administracyjnego, należy potraktować jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zatem w sytuacji procesowej, w której na to samo postanowienie jedna strona postępowania administracyjnego (J. G.) złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a inne strony skargę do Sądu, to taka skarga jest przedwczesna. W myśl art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn, niż wymienione w art. 58 § 1 pkt 1-5a p.p.s.a., wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Wśród tych innych przyczyn w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się m.in. na przedwczesność skargi, przez co rozumie się zarówno sytuację, gdy strona w ogóle nie wniosła przysługujących jej w postępowaniu administracyjnym środków zaskarżenia, jak również gdy strona składa skargę do sądu administracyjnego po uprzednim złożeniu środka zaskarżenia, czy też wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ale przed jego rozpoznaniem przez właściwy organ (postanowienie NSA z dnia 10 kwietnia 2018 r., I OSK 811/180, Lex nr 2470785; postanowienie NSA z 30 stycznia 2020 r., I OSK 3129/19 Lex nr 2775197, postanowienie WSA w Krakowie z dnia 30 czerwca 2021 r., III SA/Kr 503/21, Lex nr 3193013). Innymi słowy, w przypadku skorzystania przez jedną ze stron postępowania administracyjnego z uprawnienia do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Sąd nie może rozpoznać skargi innej strony tego samego postępowania administracyjnego, która dotyczy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Dopiero akt administracyjny, wydany po rozpatrzeniu zwykłego środka prawnego, jakim jest w tym przypadku wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, otwiera stronie drogę do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W sprawie istotne jest więc to, że jedna ze stron postępowania administracyjnego (J. G.) pismem z dnia 2 maja 2023 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Natomiast skargę do sądu administracyjnego na zasadzie art. 52 § 3 p.p.s.a., można wnieść tylko wtedy, gdy brak jest w aktach sprawy administracyjnej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. postanowienie WSA w Krakowie z 14 marca 2019 r., III SA/Kr 208/19, Lex nr 2635495). W tym stanie rzeczy Sąd nie rozważał problemu dopuszczalności skargi pod kątem tego, czy na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a., jest dozwolone wniesienie skargi od również od postanowienia, a nie tylko od decyzji, jak literalnie stanowi wskazany przepis, co podnosił organ w odpowiedzi na skargę. Istotne jest bowiem, że jedna ze stron postępowania administracyjnego złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, co czyni zbędnym rozważania w zakresie dopuszczalności złożenia skargi do Sądu na postanowienie bez złożenia takiego wniosku, nie zachodzi bowiem sytuacja, o której mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a.. Z tych względów oraz na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., skargę strony na powołane na wstępie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 19 kwietnia 2023 r., należało odrzucić jako niedopuszczalną, o czym orzeczono, jak w sentencji postanowienia.