III SA/Lu 228/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędzia WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 30 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 6 lutego 2020 r. Nr SKO.II.41/1045/GN-GK/2019, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia J. K., utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza W. z dnia 22 listopada 2019 r. nr MGK.6830.3.2019.MP w sprawie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie o następującym stanie faktycznym. W dniu 8 marca 2019 r. Wójt Gminy W. wszczął postępowanie administracyjne dotyczące rozgraniczenia nieruchomości położonych w O. i oznaczonych jako działki ewidencyjne - nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] (należące do G. W.) i nr [...] (stanowiącą własność J. K.). Postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyznaczyło Burmistrza W. do dalszego prowadzenia tego postępowania. W dniu 1 lipca 2019 r. Burmistrz W. wyznaczył geodetę L. J. do dokonania czynności technicznych związanych z ustaleniem przebiegu granic przedmiotowych nieruchomości. Należne geodecie wynagrodzenie w kwocie 7 000 zł z tytułu zleconych przez organ wykonania czynności technicznych związanych z ustaleniem przebiegu granic nieruchomości określono w umowie z dnia 1 lipca 2019 r. Decyzją z dnia 21 listopada 2019 r. nr MGK.6830.1.2019.MP Burmistrz W. dokonał rozgraniczenia nieruchomości, a następnie wydanym - na podstawie art. 264 § 1 k.p.a. w związku z art. 262 § 1 pkt 2 i art. 263 § 1 k.p.a. - w dniu 22 listopada 2019 r. postanowieniem ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego w łącznej wysokości 7000 zł obciążając nimi Gminę W. (w kwocie 3 500 zł) oraz J. K. (w kwocie 3 500 zł). J. K. wniósł zażalenie podnosząc m.in., że postępowanie rozgraniczeniowe było postępowaniem bezprzedmiotowym ponieważ przebieg granic ustalono w roku 2003 (wtedy uprawniony geodeta dokonał wznowienia znaków granicznych i sporządził protokół, w którym właściciele sąsiednich nieruchomości złożyli oświadczenia o braku zastrzeżeń, co do przebiegu opisanych granic i położenia znaków granicznych), że spór powstał dopiero w 2016 r. kiedy G. W. zażądała wydania nieruchomości, że wniesiony w tej sprawie pozew został odrzucony przez Sąd Rejonowy we W. I Wydział Cywilny, który wyjaśnił, że spór o przebieg granicy, czyli o zasięg prawa własności do nieruchomości powinien być rozstrzygnięty w toku postępowania rozgraniczeniowego pod warunkiem, że postępowanie takie dotychczas nie było prowadzone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło zażalenia, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji i podkreśliło, że w postępowaniu w sprawie kosztów postępowania rozgraniczeniowego, organ nie bada i nie ocenia merytorycznej decyzji o rozgraniczeniu. Organ rozstrzyga o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie przepisów art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 § 1 k.p.a. Ustalają one zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stroną i organem. Kolegium argumentowało dodatkowo, że postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się w interesie właścicieli nieruchomości graniczących ze sobą. Zatem ustalenie wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego i zobowiązanie obu stron do uiszczenia tych kosztów w równych kwotach po 3 500 zł (obciążających Gminę W. i J. K.) było czynnością prawidłową. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. K. zarzucił m.in., że organ odwoławczy nie zauważył rażącego naruszenia prawa przez Burmistrza W., że nie "rozpoznał w całości podstaw prawnych (...) ustalenia przebiegu linii granicznych między nieruchomościami", pominął ustalony w dniu 15 września 2003 r. z udziałem zainteresowanych osób reprezentujących Gminę W. przebieg granic oraz okoliczność, że spór powstały po wznowieniu znaków granicznych może być rozstrzygnięty wyłącznie przez sąd powszechny, a nie przez organ w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił również, że wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości z dnia 21 listopada 2019 r. był przedmiotem badania w odrębnym postępowaniu zakończonym decyzją Kolegium z dnia 11 lutego 2020 r. o umorzeniu tego postępowania. Organ wskazał, że skarżący nie złożył wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu. Tytułem wstępu należy podnieść, że sprawy dotyczące rozgraniczenia nieruchomości w postępowaniu administracyjnym unormowano w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 276 z późn. zm.) oraz w przepisach rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453). Rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic (art. 29 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony – stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 tej ustawy – jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), zaś czynności ustalania przebiegu granic – zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy – wykonuje geodeta upoważniony przez organ. Z czynności ustalenia przebiegu granic sporządza się protokół graniczny lub akt ugody (art.32 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Z treści § 8 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości wynika, że w toku prac przygotowawczych geodeta wykonuje poniższe czynności: 1) zgłasza pracę geodezyjną w ośrodku dokumentacji, 2) przeprowadza analizę informacji zawartych w dokumentach uzyskanych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz znajdujących się w księgach wieczystych, a także w dokumentacji uzyskanej od strony, 3) sporządza, w razie potrzeby, szkic zawierający informacje o przebiegu granic, uzyskane w wyniku wcześniej wykonywanych pomiarów, 4) określa termin rozpoczęcia czynności ustalenia przebiegu granic i doręcza stronom wezwania do stawienia się na gruncie. W myśl § 9.ust. 1 cyt. rozporządzenia, w trakcie ustalania przebiegu granic na gruncie geodeta wykonuje następujące czynności: 1) sprawdza obecność i ustala tożsamość stron, 2) przyjmuje pełnomocnictwa udzielone przez strony, 3) przeprowadza wywiad terenowy. Z powołanych przepisów wynika zasada obligatoryjnego udziału geodety w postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości. Zatem do niezbędnych kosztów postępowania rozgraniczeniowego zalicza się koszty związane z czynnościami podjętym przez uprawnionego geodetę. .Ani ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne, ani wspomniane rozporządzenie z dnia 14 kwietnia 1999 r. nie regulują kwestii kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego i sposobu ich rozliczenia. W tej materii znajdują zastosowanie przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a."). Przepis art. 262 § 1 k.p.a. stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wykładnia art. 262 § 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony), a organ administracji. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony. Na tej podstawie można orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej, w tym także o wynagrodzeniu upoważnionego geodety. Stosownie do art. 264 § 1 k.p.a. jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie (art. 264 § 1 i 2 k.p.a.). Występujące w orzecznictwie rozbieżności dotyczące zagadnienia czy organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może kosztami tymi obciążyć każdą ze stron postępowania, czy też koszty postępowania rozgraniczeniowego powinien ponieść tylko wnioskodawca, zostały rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., podjętej w sprawie o sygn. akt I OPS 5/06. W uchwale tej stwierdzono m. in., że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może – uwzględniając normę art. 152 k.c. – obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu tego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w dwóch aktach prawnych: w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w Kodeksie cywilnym. Zarówno w postępowaniu cywilnym sąd powszechny, jak i postępowaniu administracyjnym organ administracji, są obowiązane stosować te same zasady, a wniosek ten znajduje potwierdzenie przy porównaniu przepisów art. 152 i 153 k.c. z art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, które określają zasady przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego w jego kolejnych stadiach. Konsekwentnie należy przyjąć, iż w postępowaniu administracyjnym ma też zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z przepisu art. 152 k.c., stanowiąca, że właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych, a koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Naczelny Sąd Administracyjny argumentował, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Twierdzenie, że interes prawny posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostawałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel sąsiedniej nieruchomości może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje przebiegu granic. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne lub nie jest znany ich przebieg. Nie można więc twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiedniej. Naczelny Sąd Administracyjny w konkluzji stwierdził, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w przypadku postępowania o rozgraniczenie obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości według zasady określonej w art. 152 k.c. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że nie wystąpiły szczególne okoliczności, które uzasadniałyby o innym - niż to przyjęły orzekające organy - sposobie rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego i obciążenia nimi w równym stopniu stron tego postępowania. W niniejszej sprawie po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego dokonano rozgraniczenia nieruchomości oznaczonych jako działka ewidencyjna nr [...] (będąca własnością J. K.) z działkami ewidencyjnymi nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] (stanowiącymi własność Gminy W. ). W toku tego postępowania Burmistrz W. wyznaczył geodetę L. J. do dokonania czynności technicznych związanych z określeniem przebiegu granic rozgraniczanych nieruchomości. Należne geodecie wynagrodzenie w kwocie 7 000 zł z tytułu zleconych przez organ czynności technicznych związanych z ustaleniem przebiegu granic nieruchomości określono w § 3 ust. 1 umowy z dnia 1 lipca 2019 r. zawartej pomiędzy Burmistrzem W. i L. J.. Organ nie miał zastrzeżeń odnośnie prawidłowości wykonanych czynności geodety w zakresie ustalenia przebiegu linii granicznych rozdzielających rozgraniczane nieruchomości. Wykonane przez geodetę czynności zostały pozytywne ocenione przez organ, czego dowodzi pismo Burmistrza W. z dnia 4 października 2019 r. (k. 55 akt adm.) i w tych warunkach decyzją z dnia 21 listopada 2019 r. nr MGK.6830.1.2019.MP organ dokonał rozgraniczenia nieruchomości. Zaskarżonym postanowieniem ustalono koszty postępowania rozgraniczeniowego w łącznej wysokości 7000 zł oraz nałożono obowiązek pokrycia tych kosztów (ich zapłacenia) przez obie strony postępowania rozgraniczeniowego (Gminę W. oraz J. K.) w kwotach po [...] zł. Skontrolowane postanowienie nie narusza przepisów prawa. W świetle § 3 wspomnianej umowy z dnia 1 lipca 2019 r. zawartej pomiędzy organem i geodetą nie budzi wątpliwości sposób ustalenia wysokości tych kosztów. Skarżący nie uprawdopodobnił, że inny geodeta zgodziłby się wykonać te same czynności za dużo niższą cenę. Skarżący nie wykazał ponadto, aby wykonane przez geodetę czynności związane z ustaleniem przebiegu granic wykonane zostały w sposób niestaranny lub nieprofesjonalny. W odpowiedzi na zarzut skarżącego, że organ odwoławczy nie zauważył rażącego naruszenia prawa przez Burmistrza W. należy wyjaśnić, że w myśl art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa., Wbrew stanowisku skarżącego, o wydanym przez Burmistrza W. postanowieniu w przedmiocie kosztów rozgraniczeniowych nie sposób powiedzieć, że rozstrzygnięcie to obarczone jest kwalifikowaną wadą prawną. Jako normatywną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie organ powołał art. 262 § 1 pkt 2 oraz art. 264 § 1 k.p.a. Organ prawidłowo zinterpretował te przepisy i wyjaśnił nawiązując do uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06, ustawowe przesłanki, którymi kierował się obciążając skarżącego częścią (połową) kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Zatem bezpodstawny okazał się zarzut, że swoim działaniem organ rażąco naruszył obowiązujące przepisy prawa. Podobnie należy ocenić zarzut, że postanowienie Burmistrza W. z dnia 22 listopada 2019 r. jest nieważne z mocy samego prawa.. W orzecznictwie przyjmuje się, że wada nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. występuje tylko wtedy, kiedy istnieje przepis przewidujący "nieważność z mocy prawa" możliwe jest wyeliminowanie wadliwego orzeczenia z obrotu prawnego i musi zatem istnieć przepis materialny w sposób wyraźny przewidujący sankcję nieważności (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt III SA/Wa 216/18). Przywoływana przez skarżącego opinia prawna autorstwa R. H. na temat sporu przy wznawianiu znaków granicznych nieruchomości oraz podstaw prawnych wznawiania granic nieruchomości (k. 27-31 akt sąd.) nie może więc przesądzać o wadliwości skontrolowanego postanowienia. Ustalenie przebiegu linii granicznych między nieruchomościami dokonane w dniu 15 września 2003 r. z udziałem skarżącego oraz osób reprezentujących Gminę W. nie świadczy o bezpodstawnym wszczęciu w dniu 8 marca 2019 r. postępowania rozgraniczeniowego. Nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, jeżeli w konkretnej sprawie nie wystąpił spór graniczny. W sprawie niniejszej granice nieruchomości stały się sporne i okoliczność tę przyznaje skarżący zarówno w zażaleniu na postanowienie Burmistrza W. z dnia z dnia 22 listopada 2019 r. jak i we wniesionej do Sądu skardze. Ubocznie należy podnieść, że Sąd Rejonowy I Wydział Cywilny we W. w postanowieniu z dnia 28 kwietnia 2017 r. sygn. I C 381/16 (k. 11-15 akt adm.) odrzucającym pozew Gminy W. przeciwko J. K. o wydanie nieruchomości, wyjaśnił jednoznacznie, że pierwotną przyczyną konfliktu jest spór dotyczący granicy pomiędzy nieruchomościami. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – oddalił skargę, o czym orzekł w sentencji wyroku.