III SA/Lu 199/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Kosowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant: Referent Paulina Kowalik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. M. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 26 stycznia 2026 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania rekompensaty w związku z czasowym zawieszeniem ruchu na przejściu granicznym I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. M. kwotę 14 159 zł (czternaście tysięcy sto pięćdziesiąt dziewięć złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.

Sygn. III SA/Lu 199/26 UZASADNIENIE I. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. złożyła wniosek o przyznanie rekompensaty na podstawie art. 16b ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej (Dz. U. z 2025 r., poz. 184 ze zm., dalej jako "ustawa") w związku z czasowym zawieszeniem ruchu na przejściach granicznych z Republiką Białorusi. Skarżąca podała, że prowadzi działalność gospodarczą uprawniającą do ubiegania się o rekompensatę, jak również działalność, która w szczególnie uzasadnionych przypadkach może zostać objęta rekompensatą z uwagi na względy słuszności. W okresie czasowego zawieszenia ruchu granicznego na przejściach granicznych, doszło do obniżenia jej przychodów, o którym mowa w art. 16b ust. 4 ustawy, co wynika z zestawienia przychodu uzyskanego we wrześniu 2024 r. i 2025 r., a także w odniesieniu do prowadzonej działalności agenta celnego z porównania przychodu uzyskanego we wrześniu 2025 r. do przychodu uzyskanego w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających ten miesiąc. Wojewoda Lubelski decyzją z 26 stycznia 2026 r. (nr GN-III.7541.180.10.2025) odmówił skarżącej przyznania rekompensaty z budżetu państwa w związku z czasowym zawieszeniem ruchu na przejściach granicznych T. (port przeładunkowy M. ) oraz [...] w okresie od 12 do 24 września 2025 r. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 września 2025 r. (Dz. U., poz. 1233) zmieniającym rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie czasowego zawieszenia lub ograniczenia ruchu granicznego na określonych przejściach granicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1403) od dnia 12 września 2025 r. zawieszono ruch graniczny na przejściach granicznych T. - port przeładunkowy w M. oraz K. . Natomiast rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 września 2025 r. (Dz. U., poz. 1274) przywrócono ruch graniczny na ww. przejściach. Wojewoda wyjaśnił, że zasady przyznawania rekompensaty w formie pomocy publicznej w związku z zarządzeniem przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych czasowego zawieszenia ruchu na przejściach granicznych określono w art. 16b ustawy o ochronie granicy państwowej. Zgodnie z art. 16b ust. 4 ustawy rekompensata przysługuje, jeżeli przychód z działalności gospodarczej uzyskany w miesiącu kalendarzowym, w którym obowiązywało czasowe zawieszenie ruchu na przejściu granicznym był niższy o co najmniej 25% w stosunku do przychodu uzyskanego w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających ten miesiąc albo w analogicznym miesiącu kalendarzowym ostatniego roku. Stosownie natomiast do art. 16b ust. 8 ustawy rekompensata przysługuje jedynie za miesiące kalendarzowe, w których obowiązywało czasowe zawieszenie ruchu na przejściu granicznym. Zatem kluczową kwestią jest ustalenie, czy okres zawieszenia ruchu od 12 do 24 września 2025 r. na przejściach granicznych T. i K. uprawnia do otrzymania rekompensaty. W ocenie Wojewody art. 16b ust. 8 ustawy stanowi o pełnym miesiącu kalendarzowym, ustawa nie przewiduje możliwości udzielenia rekompensaty za część miesiąca kalendarzowego kiedy rzeczywiście obowiązywało czasowe zawieszenie ruchu na przejściu granicznym. Gdyby wolą ustawodawcy było przyznawanie rekompensaty również za część miesiąca kalendarzowego lub przyznawanie jej w wysokości proporcjonalnej do ilości dni w miesiącu, w których obowiązywało czasowe zawieszenie ruchu na przejściu granicznym, w ustawie zamieściłby stosowne regulacje w tym przedmiocie, co jednak nie miało miejsca. Wobec powyższego rekompensata należy się tylko i wyłącznie za pełne miesiące kalendarzowe, w których obowiązywało czasowe zawieszenie ruchu na przejściu granicznym. W przypadku, gdy przejście graniczne zostało zamknięte w trakcie miesiąca kalendarzowego, rekompensata za ten miesiąc nie przysługuje, bowiem miesiąc kalendarzowy liczy co najmniej 28 dni (luty) nie więcej zaś niż 31 dni, a rekompensata przysługuje za pełny miesiąc kalendarzowy. Zdaniem Wojewody wskazany przepis mówi o pełnym miesiącu kalendarzowym. Okres "miesiąca kalendarzowego" obejmuje pełne kolejne nazwane miesiące, stanowiące części roku kalendarzowego (wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. I OSK 1820/10). Zatem wykładnia systemowa wskazuje na to, że brak regulacji o proporcjonalnym naliczaniu rekompensaty w ustawie o ochronie granicy państwowej uzasadnia przyjęcie interpretacji art. 16b ust. 8 w ten sposób, że rekompensata przysługuje, jeśli zawieszenie ruchu na przejściu granicznym trwało pełny miesiąc kalendarzowy, tj. od pierwszego do ostatniego dnia tego miesiąca. Przesłanka do przyznania rekompensaty, o której mowa w art. 16b ust. 8, nie została spełniona, gdyż zamkniecie przejść granicznych z R. nie obejmowało pełnego miesiąca kalendarzowego. Brak jej spełnienia ma charakter obiektywny i samodzielnie wyklucza możliwość udzielenia rekompensaty skarżącej. W konsekwencji Wojewoda nie jest uprawniony ani zobowiązany do dalszego badania okoliczności sprawy, w tym do oceny sytuacji ekonomicznej spółki oraz ewentualnych względów słuszności, gdyż nie mogą one prowadzić do przyznania świadczenia wbrew przepisom prawa. I. Sp. z o. o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Wojewody Lubelskiego zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, dalej jako "k.p.a.") poprzez zaniechanie rozważenia oraz zastosowania kompetencji uznaniowej z art. 16b ust. 19 ustawy, mimo zaistnienia szczególnie uzasadnionych okoliczności (13 dni zawieszenia ruchu, udokumentowane straty, brak wpływu przedsiębiorcy na powstanie szkody), zakończenie postępowania stwierdzeniem o braku uprawnienia do dalszego badania bez wskazania podstawy prawnej. Takie działanie narusza wymóg dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozważenia wszystkich relewantnych norm materialnych przy decyzji uznaniowej; 2) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ograniczenie postępowania dowodowego do spornej wykładni art. 16b ust. 8 ustawy, nie ustalając okoliczności istotnych dla zastosowania art. 16b ust. 19 ustawy (poziom strat, długość zawieszenia, wpływ ekonomiczny, względy słuszności), co pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem pełnej i całościowej oceny ustaleń faktycznych jako podstawy legalnego rozstrzygnięcia; 3) art. 80 k.p.a. poprzez ocenę materiału dowodowego wyłącznie przez pryzmat przyjętej restrykcyjnej wykładni art. 16b ust. 8 ustawy, pomijając sprzeczność w kwalifikacji września 2025 r. - uznano go jako "miesiąc, w którym obowiązywało zawieszenie" na gruncie art. 16b ust. 4 pkt 1 ustawy, lecz odmówiono tego samego dla art. 16b ust. 8 ustawy, co skutkuje wadliwą subsumcją i arbitralnym rozstrzygnięciem; 4) art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na fakt, że uzasadnienie nie wyjaśnia motywów nierozważenia art. 16b ust. 19 ustawy ani kryteriów ewentualnego uznania, nie przedstawia pełnej podstawy prawnej i argumentacji wykładniczej, ograniczając rozumowanie do interpretacji art. 16b ust. 8 ustawy. Tego rodzaju uzasadnienie nie poddaje się skutecznej kontroli instancyjnej i sądowej, co jest kwalifikowanym uchybieniem procesowym; 5) art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez przyjęcie wykładni sprzecznej z literalnym brzmieniem przepisu nie pouczając strony w sposób wyczerpujący o możliwości i przesłankach zastosowania art. 16b ust. 19 ustawy ani o wymaganych dokumentach, co narusza standard zaufania obywateli do państwa i prawa, który jest podkreślany w orzecznictwie jako granica dopuszczalnej restrykcji przy stosowaniu przepisów; 6) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sporu na niekorzyść strony, w obliczu obiektywnych wątpliwości interpretacyjnych co do treści art. 16b ust. 8 ustawy, nie wykazując istnienia dominującego interesu publicznego lub ważnego interesu osób trzecich, co pozostaje w sprzeczności z dyrektywą ustawową i z utrwalonym standardem kontroli decyzji uznaniowych. II. naruszenie prawa materialnego: 1) błędna wykładnia art. 16b ust. 8 ustawy, organ wprowadził nieprzewidziany w przepisie warunek "pełnego miesiąca kalendarzowego" oraz błędnie odczytał funkcję słowa "jedynie", które określa jednostkę rozliczeniową świadczenia, a nie wymóg czasowy, prowadzi to do niezgodnego z ustawą wyłączenia rekompensaty za miesiąc, w którym zawieszenie rzeczywiście obowiązywało, stoi w sprzeczności z zasadami wykładni systemowej i racjonalności ustawodawcy; 2) niespójna wykładnia art. 16b ust. 4 pkt 1 ustawy w zw. z art. 16b ust. 8 ustawy -zastosowano odmienne rozumienie identycznego zwrotu "miesiąc kalendarzowy, w którym obowiązywało zawieszenie" w ramach tego samego artykułu ustawy (akceptacja września 2025 r. dla ust. 4 pkt 1 i odmowa dla ust. 8), co powoduje wewnętrzną sprzeczność rozstrzygnięcia i narusza dyrektywy jednolitej wykładni systemowej; 3) pominięcie art. 16b ust. 19 ustawy (kompetencja uznaniowa), przez co Wojewoda nie rozważył zastosowania przepisu przewidującego przyznanie rekompensaty w "szczególnie uzasadnionych przypadkach" (udokumentowane straty, 13 dni zawieszenia, brak winy przedsiębiorcy), co jest sprzeczne z celem regulacji kompensacyjnej oraz standardem orzekania w sprawach uznaniowych wymagającym wykazania kryteriów zastosowania bądź odmowy zastosowania uznania; 4) naruszenie art. 2 i art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 16b ust. 8 ustawy poprzez przyjętą wykładnię różnicującą sytuację przedsiębiorców w oparciu o przypadkowe kryterium "momentu miesiąca", prowadząc do nieuzasadnionego zróżnicowania i rezultatów sprzecznych z zasadą równości oraz sprawiedliwości społecznej, argumentacja konstytucyjna wspiera prokonstytucyjną wykładnię przepisów kompensacyjnych. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu podkreślono, że działalność gospodarczą w zakresie świadczenia usług agentów celnych oraz usług polegających na kontroli jakości towarów prowadzona jest w gminie T., w bezpośrednim sąsiedztwie przejść granicznych objętych zawieszeniem. We wrześniu 2025 r. spadek przychodów z działalności agentów celnych wyniósł co najmniej 25%, a spadek przychodów z kontroli jakości towarów – 49%. Wobec tego skarżąca spełniła wszystkie warunki formalne określone w art. 16b ustawy, tj. zgłosiła siebie jako płatnika składek oraz zgłosiła co najmniej jedną osobę do ubezpieczeń emerytalnych i rentowych w wymaganym terminie, nie zalegała w regulowaniu zobowiązań publicznoprawnych, przedstawiła kompletną dokumentację finansową i księgową potwierdzającą spadek przychodów. Zdaniem skarżącej Wojewoda odmówił przyznania rekompensaty w całości, nie rozróżniając między działalnością w zakresie agencji celnej (wymienioną wprost w ustawie), a działalnością w zakresie kontroli jakości towarów (wymagającą rozważenia trybu uznaniowego z art. 16b ust. 19 ustawy). W uzasadnieniu decyzji organ w ogóle nie odniósł się do kwestii dwóch rodzajów działalności, ani nie rozważył, czy działalność w zakresie kontroli jakości towarów stanowi działalność ściśle powiązaną z ruchem granicznym, która mogłaby uzasadniać przyznanie rekompensaty w trybie art. 16b ust. 19 ustawy. Wniosek skarżącej dotyczył natomiast dwóch odrębnych rodzajów działalności: agencji celnej oraz kontroli jakości towarów. Skarżąca zwróciła uwagę, że Wojewoda powziął wątpliwości co do treści normy prawnej wyrażonej w art. 16b ust. 8 ustawy. Przepis ten nie zawiera wyraźnego wymogu, aby zawieszenie ruchu trwało przez pełny miesiąc kalendarzowy. Fakt, że Wojewoda uznał za konieczne powołanie się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące odmiennej regulacji prawnej (dodatek za rozłąkę dla żołnierzy), świadczy o tym, że wskazany przepis nie jest jednoznaczny. W takiej sytuacji, zgodnie z zasadą in dubio pro libertate, Wojewoda powinien był przyjąć wykładnię korzystną dla spółki, a nie wykładnię maksymalnie ograniczającą jej uprawnienia. Skarżąca zaznaczyła, że analiza językowa art. 16b ust. 8 ustawy prowadzi do wniosku, że ustawodawca użył zwrotu "miesiące kalendarzowe, w których obowiązywało" zawieszenie. Kluczowe znaczenie ma wyrażenie "w których obowiązywało", które wskazuje na czasowe występowanie określonego stanu faktycznego w danym okresie, a nie na wymóg trwania tego stanu przez cały okres. Gdyby intencją ustawodawcy było wprowadzenie wymogu, aby zawieszenie trwało przez cały miesiąc, użyto by sformułowań takich jak "za każdy pełny miesiąc kalendarzowy", "w całym miesiącu kalendarzowym" lub "od pierwszego do ostatniego dnia miesiąca". Takich sformułowań przepis nie zawiera. Wykładnia dokonana przez Wojewodę stanowi dopisanie do przepisu warunku, którego ustawodawca nie przewidział. Ponadto słowo "jedynie" w sformułowaniu "rekompensata przysługuje jedynie za miesiące kalendarzowe" pełni funkcję ograniczającą, jednakże ograniczenie to odnosi się do jednostki rozliczeniowej, którą ustawodawca przyjął dla celów przyznawania rekompensaty, a nie do wymogu czasowego trwania zawieszenia. Przepis określa, że rekompensata przysługuje za miesiące, a nie za tygodnie, dni czy godziny. Skarżąca zwróciła uwagę, że zwrot "miesiąc kalendarzowy, w którym obowiązywało czasowe zawieszenie ruchu" występuje w dwóch przepisach – po pierwsze, art. 16b ust. 4 pkt 1 ustawy stanowi warunek merytoryczny przyznania rekompensaty, określając, że przychód uzyskany w miesiącu kalendarzowym, w którym obowiązywało zawieszenie, musiał być niższy o co najmniej 25%. Po drugie, art. 16b ust. 8 ustawy określa, za jakie miesiące rekompensata przysługuje. Ten sam zwrot użyty przez ustawodawcę w tym samym artykule ustawy powinien mieć identyczne znaczenie we wszystkich miejscach, w których występuje. Zdaniem skarżącej wykładnia art. 16b ust. 8 ustawy przyjęta przez organ prowadzi do rezultatów, które są oczywiście sprzeczne z celem regulacji, zasadami sprawiedliwości oraz konstytucyjnymi standardami równości. Rozważając bowiem hipotetycznie sytuację prawną przedsiębiorców prowadzących identyczną działalność gospodarczą należy zwrócić uwagę, że jedynie w przypadku gdy przejścia graniczne zostały zamknięte w okresie od 1 do 30 września 2025 r., czyli przez trzydzieści dni - cały miesiąc wrzesień - rekompensata za wrzesień przysługiwałaby w pełnej wysokości. Jednak w sytuacji gdyby przejścia graniczne zostały zamknięte w okresie od 16 września do 15 października 2025 r., czyli również przez trzydzieści dni – wówczas zgodnie z wykładnią Wojewody przedsiębiorca nie otrzyma żadnej rekompensaty ani za wrzesień, ani za październik, gdyż zawieszenie nie obejmowało pełnego miesiąca kalendarzowego. Co więcej gdyby przejścia graniczne zostały zamknięte w okresie od 2 września do 29 października 2025 r., czyli przez 59 dni (niemal dwa pełne miesiące kalendarzowe) to zgodnie z wykładnią Wojewody przedsiębiorca również nie otrzyma żadnej rekompensaty ani za wrzesień, ani za październik, gdyż zawieszenie nie obejmowało pełnego miesiąca kalendarzowego. Tym samym racjonalny ustawodawca nie mógł zmierzać do stworzenia systemu prowadzącego do tak radykalnie odmiennych skutków prawnych wyłącznie z powodu przypadkowego kryterium kalendarzowego, które nie ma żadnego związku z rzeczywistymi stratami ekonomicznymi przedsiębiorcy i jest od niego niezależne. Skarżąca podkreśliła również, że art. 32 Konstytucji RP stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada równości jest naruszana, gdy podmioty znajdujące się w identycznej lub podobnej sytuacji są traktowane odmiennie bez wystarczającego uzasadnienia. Wykładnia przepisu zaproponowana przez Wojewodę prowadzi do sytuacji, w której dwa podmioty ponoszące identyczne straty są traktowane zupełnie inaczej jedynie dlatego, że w jednym przypadku zawieszenie rozpoczęło się pierwszego dnia miesiąca, a w drugim 12 dnia miesiąca. Dodatkowo zasada sprawiedliwości społecznej – wyrażona w art. 2 Konstytucji RP wymaga, aby państwo działało w sposób sprawiedliwy wobec obywateli i podmiotów gospodarczych, zapewniając im ochronę ich praw i interesów, szczególnie gdy ponoszą oni straty w wyniku działań władzy publicznej. Skarżąca poniosła znaczące straty ekonomiczne w wyniku decyzji administracyjnej podjętej przez Ministra, spełniła wszystkie warunki określone w ustawie, jednak została pozbawiona rekompensaty wyłącznie z powodu nieprawidłowej interpretacji przepisu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 16b ust. 1 pkt 1 ustawy w przypadku zarządzenia przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych czasowego zawieszenia ruchu na przejściu granicznym - płatnikowi składek w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 497, 863, 1243 i 1615), niebędącemu jednostką budżetową lub samorządowym zakładem budżetowym, prowadzącemu działalność gospodarczą w zakresie gastronomii, wymiany walut, sprzedaży detalicznej towarów w sklepach, na straganach i targowiskach, świadczenia usług hotelarskich w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1944), lub działalności agenta celnego, zwanemu dalej "płatnikiem składek" - który prowadzi działalność gospodarczą w tym zakresie lub świadczy te usługi hotelarskie na obszarze gminy, w której położone jest to przejście graniczne, i który spełnia warunki określone w ust. 3 i 4, przysługuje rekompensata z budżetu państwa, zwana dalej "rekompensatą". Stosownie natomiast do treści art. 16b ust. 3 i ust. 4 pkt 1 ustawy - rekompensata przysługuje pod warunkiem zgłoszenia siebie jako płatnika składek oraz zgłoszenia co najmniej jednej osoby do ubezpieczeń emerytalnego i rentowych - w terminie do ostatniego dnia kwartału bezpośrednio poprzedzającego kwartał, w którym nastąpiło czasowe zawieszenie ruchu na przejściu granicznym (ust. 3) oraz jeżeli przychód z działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w miesiącu kalendarzowym, w którym obowiązywało czasowe zawieszenie ruchu na przejściu granicznym, na obszarze gminy, w której położone jest to przejście graniczne, był niższy o co najmniej 25% w stosunku do przychodu uzyskanego w tej gminie w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających ten miesiąc albo w analogicznym miesiącu kalendarzowym ostatniego roku, w którym ruch na tym przejściu granicznym nie był czasowo zawieszony oraz na obszarze gminy, w której położone jest to przejście graniczne, nie obowiązywał czasowy zakaz przebywania na określonym obszarze w strefie nadgranicznej, oraz na obszarze tej gminy nie obowiązywał stan wyjątkowy (ust. 4 pkt 1). Rekompensata przysługuje płatnikowi składek, który na dzień złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 10, nie zalega w regulowaniu zobowiązań podatkowych, składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Fundusz Pracy, Fundusz Emerytur Pomostowych lub Fundusz Solidarnościowy, chyba że ten płatnik składek zawarł umowę z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych lub otrzymał decyzję urzędu skarbowego w sprawie spłaty zadłużenia i terminowo opłaca raty lub korzysta z odroczenia terminu płatności (art. 16b ust. 5 pkt 1). Rekompensatę ustala się w wysokości: 1) 65% średniego miesięcznego przychodu płatnika składek lub rolnika, uzyskanego z prowadzonej przez niego działalności, o której mowa w ust. 1 pkt 1, lub ze świadczenia usług hotelarskich, o których mowa w ust. 1 pkt 2, na obszarze gminy, w której położone jest przejście graniczne, na którym czasowo zawieszono ruch, w okresie wybranych 3 z 6 miesięcy kalendarzowych bezpośrednio poprzedzających zawieszenie tego ruchu (art. 16b ust. 6 pkt 1), albo 2) odpowiadającej kwocie minimalnego wynagrodzenia, o którym mowa w ustawie z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2024 r. poz. 1773), obowiązującego w miesiącu kalendarzowym, za który przysługuje rekompensata, za każdego ubezpieczonego zgłoszonego do ubezpieczeń emerytalnego i rentowych i pozostającego w tych ubezpieczeniach w ostatnim dniu miesiąca kalendarzowego, za który przysługuje rekompensata i wykonującego umowę będącą podstawą zgłoszenia do ubezpieczenia na terenie gminy, w której położone jest przejście graniczne, na którym czasowo zawieszono ruch - w przypadku płatnika składek (art. 16b ust. 6 pkt 2 lit. a). Zgodnie z art. 16b ust. 8 ustawy rekompensata przysługuje jedynie za miesiące kalendarzowe, w których obowiązywało czasowe zawieszenie ruchu na przejściu granicznym, o którym mowa w ust. 1. Za ten sam miesiąc kalendarzowy rekompensata przysługuje wyłącznie w jednej wysokości określonej w ust. 6 pkt 1 albo w ust. 6 pkt 2. Rekompensata jest udzielana na wniosek płatnika składek składany do wojewody właściwego ze względu na miejsce prowadzenia działalności gospodarczej nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym upłynął ostatni dzień miesiąca kalendarzowego, za który przysługuje rekompensata (art. 16b ust. 10). W art. 16b ust. 11 i ust. 12 ustawy zawarte są szczegółowe wymagania dotyczące treści wniosku oraz załączników do niego. Stosownie natomiast do art. 16b ust. 19 ustawy Wojewoda, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może przyznać rekompensatę również płatnikom składek w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, niebędącym jednostką budżetową lub samorządowym zakładem budżetowym, oraz rolnikom w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, którzy nie spełniają wymagań wskazanych w ust. 1, 2 i 4 i którzy prowadzą działalność na obszarze powiatu, w którym położone jest przejście graniczne, o którym mowa w ust. 1, gdy okoliczności mające związek z czasowym zawieszeniem ruchu na przejściu granicznym, a zwłaszcza poziom strat, utraconych korzyści lub ciężkie położenie materialne, wskazują, że wymagają tego względy słuszności. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ust. 10-18. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że od dnia 12 września 2025 r. do 24 września 2025 r. zawieszony został ruch graniczny na przejściach granicznych z Republiką Białorusi. Ponieważ zawieszenie ruchu na przejściach granicznych nie obejmowało pełnego miesiąca kalendarzowego, w ocenie Wojewody, brak było przesłanki do przyznania rekompensaty, o której mowa w art. 16b ust. 8 ustawy. Natomiast zarzuty skarżącej koncentrują się na dwóch kwestiach. Po pierwsze braku rozpatrzenia wniosku przez Wojewodę w oparciu o art. 16b ust. 19 ustawy, a zatem zaniechanie jakichkolwiek ustaleń w zakresie przyznania rekompensaty na podstawie uznania administracyjnego oraz po drugie na zakwestionowaniu wykładni przepisów ustawy dokonanej przez wojewodę, w sposób ograniczający możliwość przyznania rekompensaty, jedynie do przypadku zawieszenia ruchu trwającego przez cały miesiąc kalendarzowy (od pierwszego do ostatniego dnia danego miesiąca). Sprawa dotyczy w istocie wykładni przepisu art. 16b ustawy, a w szczególności ust. 8. Z akt sprawy wynika, że skarżąca ubiegała się o przyznanie rekompensaty w zakresie działalności agenta celnego, czyli działalności wprost wymienionej w ustawie. Należy jednak zaznaczyć, że do wniosku o udzielenie rekompensaty z dnia 1 grudnia 2025 r. załączyła również oświadczenie, w którym wnosi o przyznanie rekompensaty – w zakresie działalności niekwalifikującej się do pomocy, tj. działalności związanej z kontrolą jakości towarów – na podstawie art. 16b ust. 19 ustawy (k. 60 akt adm.). Sąd nie podziela wykładni przepisów art. 16b ustawy dokonanej przez Wojewodę. W ocenie sądu wykładnia art. 16b ust. 8 ustawy, jak również pozostałych jednostek redakcyjnych tego przepisu nie wprowadza wymogu okresu trwania czasowego zawieszenia ruchu na przejściu granicznym w postaci "pełnego miesiąca kalendarzowego" – jako warunku przyznania rekompensaty. Innymi słowy – rekompensata może być przyznana płatnikowi składek prowadzącemu działalność gospodarczą określoną w ustawie i spełniającemu pozostałe warunki – nawet w przypadku gdy czasowe zawieszenie ruchu na przejściu granicznym trwało niepełny miesiąc. Należy zwrócić uwagę, że art. 16b ustawy jest kompleksową regulacją mającą na celu złagodzenie negatywnych skutków ekonomicznych spowodowanych czasowym zawieszeniem ruchu na przejściach granicznych wschodniej granicy Polski. Jest bowiem oczywiste, że określony rodzaj działalności gospodarczej, np. w zakresie wymiany walut jest nieodzownym elementem lokalnego biznesu rozwijającego się głównie w okolicy przejść na granicy polsko-białoruskiej, polsko-rosyjskiej i polsko-ukraińskiej, a w chwili ich zamknięcia działalność ta przestaje generować przychód. Ustawodawca uznał zatem, że niektóre rodzaje działalności gospodarczej są na tyle ściśle związane z ruchem granicznym, że jego czasowe zawieszenie negatywnie wpłynie na kondycję ekonomiczną przedsiębiorców prowadzących działalność na terenie gmin, na których znajdują się przejścia graniczne. Rekompensata za czasowe zawieszenie ruchu na przejściu granicznym skierowana została jedynie do ograniczonej grupy przedsiębiorców i rolników. Zatem już na wstępie ustawodawca zakres podmiotowy ustawy ograniczył jedynie do części podmiotów gospodarczych. O udzielenie tego wsparcia mogą ubiegać się bowiem jedynie przedsiębiorcy prowadzący działalność gospodarczą określonego rodzaju, tj. tylko w zakresie gastronomii, wymiany walut, sprzedaży detalicznej towarów w sklepach, na straganach i targowiskach, świadczenia usług hotelarskich oraz działalności agenta celnego. Inne podmioty, co do zasady wyłączone są z tej pomocy. Po drugie przedsiębiorcy, do których skierowana może zostać pomoc muszą prowadzić działalność gospodarczą na obszarze gminy, na której położone jest to przejście graniczne. Zatem z zasady wyłączeni z pomocy są przedsiębiorcy, który prowadzą działalność na terenie gminy sąsiadującej z gminą lokalizacji przejścia granicznego. Kolejnym warunkiem ubiegania się o przyznanie rekompensaty jest obowiązek zgłoszenia siebie jako płatnika składek oraz zgłoszenia co najmniej jednej osoby do ubezpieczeń emerytalnego i rentowych. Pomoc skierowana jest w związku z tym jedynie do przedsiębiorców, który zgłosili do ubezpieczeń społecznych co najmniej jedną – poza sobą – osobę. W związku z tym, że rekompensata ma na celu wyrównanie poniesionych strat, jej przyznanie ściśle uzależnione jest od wykazania przez przedsiębiorcę, spełniającego wyżej wskazane warunki, także warunku spadku przychodów. Ustawodawca bowiem wyraźnie przewidział, że rekompensata przysługuje, jeżeli przychód z działalności gospodarczej wykazał spadek o co najmniej 25% w porównaniu do okresu przyjętego dla potrzeb wyliczenia przychodu. Zatem w przypadku spełnienia warunków podmiotowych i przedmiotowych, jeżeli u danego przedsiębiorcy nie doszło do obniżenia przychodów – wówczas rekompensata nie przysługuje. Należy zwrócić uwagę, że warunek spadku przychodów jest kryterium obiektywnym, pozwalającym wykluczyć z pomocy te podmioty, które wprawdzie kwalifikowałyby się do pomocy, ale z różnych powodów ich przychody albo nie zmniejszyły się albo zmniejszyły się nieznacznie. Celem ustawodawcy bowiem była pomoc jedynie części przedsiębiorcom najbardziej dotkniętym skutkami wstrzymania ruchu na przejściach granicznych. Ustawodawca wprowadził również wymóg co do zasady niezalegania z zobowiązanymi publicznoprawnymi. Regulacja prawna rekompensaty wprowadziła zatem obiektywne i mierzalne kryteria, jakie spełnić musi przedsiębiorca, aby uzyskać pomoc. Wprowadzenie kryteriów podmiotowo - przedmiotowych umożliwiło skierowanie pomocy do jedynie ściśle wyselekcjonowanej grupy podmiotów najbardziej dotkniętej skutkami wprowadzonych ograniczeń. Należy zwrócić uwagę, że kryteria te są równe dla podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji i po części ich spełnienie zależy od samego przedsiębiorcy. W przypadku bowiem zaległości w regulowaniu zobowiązań czy to podatkowych czy składek na ubezpieczenia społeczne przyznanie rekompensaty jest z zasady wykluczone. Spełnienie tego kryterium jest zatem w całości zależne od przedsiębiorcy. Warunki zawarte w art. 16b ust. 1 – ust. 5 ustawy odnoszą się zatem do obiektywnych kryteriów, których spełnienie przez danego przedsiębiorcę jest warunkiem sine qua non otrzymania pomocy w postaci rekompensaty. Należy zwrócić uwagę, że kolejne ustępy art. 16b ustawy dotyczą już samej wysokości rekompensaty, a zatem skierowane są do właściwego miejscowo wojewody, jako organu publicznego przyznającego pomoc. Limitowanie pomocy przewidziane w powyższych ustępach nie zależy już w żadnym zakresie od przedsiębiorcy, czy spełnienia przez niego jakichkolwiek dodatkowych przesłanek. Art. 16b ust. 6 ustawy ogranicza wysokość rekompensaty, jaka może zostać przyznana, do wysokości odpowiednio albo 65% średniego miesięcznego przychodu płatnika składek uzyskanego z prowadzonej przez niego działalności, albo do kwoty odpowiadającej kwocie minimalnego wynagrodzenia za każdego ubezpieczonego zgłoszonego do ubezpieczeń emerytalnego i rentowych. Drugim ograniczeniem jest możliwość przyznania rekompensaty jedynie trzykrotnie w przypadku, gdy wysokość rekompensaty wynosi 65% średniego miesięcznego przychodu albo dziewięciokrotnie, w przypadku kwoty odpowiadającej kwocie minimalnego wynagrodzenia (art. 16b ust. 7 ustawy). Trzecim ograniczeniem wprowadzonym przez ustawodawcę jest rozwiązanie przewidziane w art. 16b ust. 8 ustawy. Zgodnie z tym przepisem rekompensata przysługuje jedynie za miesiące kalendarzowe, w których obowiązywało czasowe zawieszenie ruchu na przejściu granicznym, o którym mowa w ust. 1. Za ten sam miesiąc kalendarzowy rekompensata przysługuje wyłącznie w jednej wysokości określonej w ust. 6 pkt 1 albo w ust. 6 pkt 2. W ocenie sądu przywołany przepis ogranicza możliwość przyznania rekompensaty jedynie do tych miesięcy, w których miało miejsce czasowe ograniczenie ruchu na przejściach granicznych. Czasowe zawieszenie ruchu może bowiem spowodować, że również po przywróceniu ruchu granicznego przedsiębiorca w dalszym ciągu generował będzie spadek przychodów. W takim jednak przypadku ustawodawca uznał, że spadek przychodów w kolejnych miesiącach nie jest wywołany bezpośrednio zamknięciem przejść granicznych. Zdaniem sądu, przepis ten nie wprowadza wymogu, aby okres trwania czasowego zawieszenia ruchu na przejściu granicznym obejmował pełny miesiąc, tj. okres od pierwszego do ostatniego dnia danego miesiąca. Ustawodawca bowiem w art. 16b ust. 1 ustawy przyjął generalnie, że rekompensata z budżetu państwa przysługuje w przypadku zarządzenia przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych czasowego zawieszenia ruchu na przejściu granicznym. Wprowadzenie warunku polegającego na długości trwania zawieszenia obejmującego cały konkretny miesiąc oznaczałoby, że to władza wykonawcza miałaby możliwość jednostronnego wpływania na prawo uzyskania przez przedsiębiorców rekompensaty. W istocie bowiem instytucja rekompensaty za czasowe zawieszenie ruchu na przejściach granicznych mogłaby być jedynie iluzorycznym rozwiązaniem. Należy zwrócić uwagę, że o zawieszeniu lub przywróceniu ruchu na przejściach granicznych decyduje minister właściwy do spraw wewnętrznych rozporządzeniem. Wobec tego wprowadzenie czasowego zawieszenia lub ograniczenia ruchu granicznego na określonych przejściach granicznych w wymiarze rozpoczynającym się np. 2 dnia miesiąca i przywracającego ten ruch w przedostatnim dniu następnego miesiąca powodowałoby, że prawo do rekompensaty nie przysługuje, a w istocie mogłoby być kształtowane jednostronne przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W takim przypadku nawet trwające pół roku zawieszenie ruchu na przejściach granicznych przerywane kilkudniowymi wznowieniami ruchu niwelowałoby cel wprowadzonych regulacji. Uzależnienie prawa do rekompensaty za czasowe zawieszenie ruchu od okresu trwania tego zawieszenia wynoszącego pełny miesiąc – jak przyjął Wojewoda – w ocenie sądu nie znajduje uzasadnienia w przepisie art. 16b ustawy o ochronie granicy państwowej. Wymogu takiego nie można wyprowadzić z literalnego brzmienia wskazanego art. 16b ust. 8 ustawy, ani tym bardziej z treści pozostałych jednostek redakcyjnych. Ustawodawca przewidział, że rekompensata przysługuje jedynie za miesiące kalendarzowe, w których obowiązywało czasowe zawieszenie ruchu na przejściu granicznym – po spełnieniu warunków podmiotowo-przedmiotowych. Zatem to te warunki zakreślają granicę prawa do rekompensaty jako takiej. Natomiast art. 16b ust. 8 ustawy przewiduje jedynie, że rekompensata może być przyznana w przypadku, gdy w określonym miesiącu doszło do czasowego zawieszenia ruchu na przejściach granicznych, bez względu na okres trwania tego zawieszenia. Innymi słowy – w ocenie sądu – art. 16b ustawy nie wprowadza warunku przyznania rekompensaty polegającego na długości okresu trwania zawieszenia ruchu granicznego obejmującego pełny miesiąc. W związku z powyższym zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 16b ust. 8 ustawy polegający na jego błędnej wykładni. Zatem pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania w związku z art. 16b ust. 19 ustawy w ocenie sądu na tym etapie były przedwczesne. Wojewoda bowiem wykluczył możliwość przyznania rekompensaty zarówno w przypadku działalności spółki wymienionej wprost w ustawie (działalność agentów celnych) jak i rekompensaty, której przyznanie pozostawiono decyzji uznaniowej przyjmując, że przyznanie pomocy uzależnione jest od okresu zawieszenia ruchu granicznego w wymiarze pełnego miesiąca. Mając na uwadze powyższe sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się wpis sądowy w wysokości 3.342 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 10.800 zł – stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2026 r., poz. 215) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda przeanalizuje wniosek skarżącej z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w szczególności w zakresie prawidłowej wykładni przepisów.