III SA/Lu 1276/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Robert Hałabis po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 marca 2021 r. sprawy ze skargi J. L. i J. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. , po rozpatrzeniu zażalenia J. L. i J. L., utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: Postanowieniem z [...] czerwca 2019 r., na wniosek M. Z., Burmistrz [...] wszczął postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy położonymi w obrębie ewidencyjnym [...] nieruchomościami – działką ewidencyjną o nr [...], stanowiącą własność M. Z. oraz działką ewidencyjną o nr [...], stanowiącą własność J. L. i J. L.. Do ustalenia przebiegu granic organ upoważnił geodetę uprawnionego J. P.. Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. Burmistrz [...] orzekł o rozgraniczeniu ww. nieruchomości. Z uwagi na złożenie przez skarżących wniosku o przekazanie sprawy do sądu powszechnego, organ I instancji przekazał sprawę do Sądu Rejonowego w J. L.. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r., wydanym na podstawie art. 264 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a." w związku z art. 262 § 1 pkt 2 i art. 263 k.p.a., organ I instancji ustalił koszty przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 4 500 zł wskazując, że na powyższą kwotę składają się koszty czynności geodety w wysokości 4 500 zł oraz kwota 295 zł stanowiąca koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Organ I instancji obciążył kosztami postępowania wnioskodawcę w wysokości 2 500 zł oraz skarżących w wysokości 2 500 zł. Jednocześnie zobowiązał M. Z. do zapłaty kwoty 97,50 zł, stanowiącej różnicę między wpłaconą zaliczką a należnością z tytułu kosztów postępowania, zaś J. L. i J. L. do zapłaty kwoty 2 347,50 zł z tytułu kosztów postępowania rozgraniczeniowego i kosztów doręczania pism, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. W wyniku rozpoznania wniesionego przez skarżących zażalenia, decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. uchyliło powyższe postanowienie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy, poza decyzją o rozgraniczeniu nieruchomości z dnia [...] maja 2020 r. znajduje się również zawarta w dniu [...] lutego 2020 r. przed upoważnionym geodetą ugoda, podpisana przez strony postępowania. Kolegium stwierdziło, że na podstawie dostępnych mu kserokopii akt sprawy trudno ostatecznie ustalić, na podstawie którego z tych dokumentów doszło do rozgraniczenia nieruchomości. Ponadto organ podniósł, że postanowienie organu I instancji zawiera szereg błędów w przedmiocie kosztów, które uniemożliwiają jednoznaczne ustalenie ich wysokości i zawiera błędne pouczenie o terminie zapłaty należności. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Burmistrz [...] ponownie ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 4 830 zł, na którą składają się koszty czynności geodety w wysokości 4 500 zł oraz koszty doręczenia stronom pism w wysokości 330 zł. Organ obciążył kosztami M. Z. w wysokości 2 415 zł oraz J. L. i J. L. w wysokości 2 415 zł. Zobowiązał M. Z. do uiszczenia kwoty 165 zł, stanowiącej różnicę pomiędzy wpłaconą zaliczką a należną kwotą oraz skarżących do uiszczenia kwoty 2 415 zł, w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się postanowienia. Po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżących zażalenia, postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że koszty postępowania rozgraniczeniowego ograniczyły się do kosztu wynagrodzenia geodety za czynności rozgraniczeniowe w wysokości 4 500 zł oraz kosztów przesyłek pism urzędowych w wysokości 330 zł. Rozgraniczenia dokonano w interesie obu stron postępowania, zatem uzasadnione było obciążenie kosztami tego postępowania zarówno wnioskodawcę rozgraniczenia, jak i właścicieli działek sąsiednich – skarżących, po połowie, tj. po 2 415 zł. Z dokumentacji wynika, że strony nie doszły do porozumienia i nie wyraziły zgody na wskazaną przez geodetę granicę, zaś każda z nich wskazała inny przebieg granicy, wobec czego nie zawarto ugody. Pomiędzy stronami utrzymuje się nadal spór graniczny, a wobec ustalenia granicy przez geodetę w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, wydano decyzję rozgraniczeniową. Z uwagi na złożenie przez skarżących wniosku o przekazanie sprawy do sądu powszechnego, organ I instancji przekazał sprawę do Sądu Rejonowego w J. L.. Decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości z dnia [...] maja 2020 r. zakończyła administracyjny etap postępowania rozgraniczeniowego, wobec czego obowiązkiem organu było rozliczenie kosztów tego postępowania. Wbrew twierdzeniom strony, koszty postępowania rozgraniczeniowego powinny być rozliczone w postępowaniu administracyjnym, niezależnie od tego czy zostało ono zakończone wydaniem decyzji rozgraniczeniowej, zawartą ugodą, czy też przekazaniem sprawy do sądu rejonowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe postanowienie, J. L. i J. L. wnieśli o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie: - art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a., poprzez brak rozważenia wszystkich zarzutów odwołania; - art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm.), dalej powoływana również jako "k.c." poprzez ustalenie, że wszyscy zainteresowani w sprawie mają interes w rozgraniczeniu ich nieruchomości, w sytuacji gdy postępowanie zostało wszczęte na wniosek M. Z., a zatem wyłącznie w jego interesie. Ponadto nie było sporu co do przebiegu granicy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 152 k.c., wynika jedynie możliwość obciążania kosztami postępowania rozgraniczeniowego właścicieli sąsiadujących nieruchomości, a nie tego rodzaju obowiązek. Koszty postępowania rozgraniczeniowego ponoszone są w interesie wszystkich stron tego postępowania, o ile istnieje spór co do przebiegu granicy. Organy administracji publicznej zobowiązane są do wyjaśnienia, czy ustalanie przebiegu granicy było w interesie obu stron postępowania, czy tylko jednej z nich. Zdaniem skarżących, dążenie przez M. Z. do rozgraniczenia jest działaniem zbędnym, gdyż granica pomiędzy nieruchomościami zainteresowanych została potwierdzona – wskazana przez biegłego geodetę J. P. w toku postępowania o ustanowienie służebności drogi koniecznej. Granica ta pokrywała się z granicą użytkowania na gruncie. Na etapie postępowania administracyjnego strony doszły niemalże do ugody, skarżący poczynili ustępstwa, jednakże wycofali się z ugody, gdyż okazało się, że granica ustalona przez geodetę naruszała prawa osób trzecich (sąsiada K. B. – działka nr [...]). Geodeta oznaczył przebieg granicy w działce sąsiada, na co skarżący nie mogli przystać. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie w zakresie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym zostało uregulowane w przepisach ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 z późn. zm.), dalej powoływanej również jako "p.g.k.". Zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy, rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony, stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 p.g.k., jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), zaś czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wskazane organy (art. 31 ust. 1 p.g.k.). Rodzaje rozstrzygnięć, jakie zapaść mogą w postępowaniu rozgraniczeniowym określają przepisy art. 31 ust. 4, art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 p.g.k. Sprawa o rozgraniczenie w postępowaniu administracyjnym może zakończyć się ugodą mającą moc ugody sądowej (art. 31 ust. 4), decyzją organu o rozgraniczeniu, jeżeli mimo niezawarcia ugody, zebrane dowody pozwalają na ustalenie przebiegu granicy (art. 33 ust. 1), bądź decyzją o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 2), gdy nie doszło do zawarcia ugody, ale również gdy zebrane w postępowaniu administracyjnym dowody nie dają podstaw do ustalenia przebiegu granicy w drodze decyzji. Przepisy p.g.k. nie określają natomiast zasad ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W tej sytuacji, w kwestii kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego i sposobu ich rozliczenia zastosowanie znajdują przepisy Działu IX k.p.a. Zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego regulują przepisy art. 262 § 1 i art. 264 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). Do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a nadto koszty mediacji (art. 263 § 1 k.p.a.). Organ może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (art. 263 § 2 k.p.a.). Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 k.p.a.). Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie. W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając na podstawie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może – uwzględniając normę art. 152 k.c. – obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w p.g.k. oraz w k.c. Zarówno w postępowaniu cywilnym, jak i administracyjnym, zarówno organ administracji, jak i sąd powszechny są obowiązane stosować te same zasady. Wniosek ten znajduje potwierdzenie przy porównaniu art. 152 i 153 k.c. z art. 31 ust. 2 - 4 i art. 34 ust. 1 i 2 p.g.k., które określają zasady przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego w jego kolejnych stadiach. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że konsekwentnie należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma też zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z przepisu art. 152 k.c. stanowiąca, że właściciele gruntów sąsiadujących koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie. W jego ocenie, udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. Twierdzenie, że interes prawny posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, pozostaje w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu rozgraniczeniowym, wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał ostatecznie, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 k.c. Pogląd wyrażony w wyżej wymienionej uchwale jest podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Skład orzekający w niniejszej sprawie również w pełni aprobuje przedstawione wyżej stanowisko. W ocenie sądu, nie można podzielić stanowiska skarżących, że postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się wyłącznie w interesie M. Z.. Bezsporne jest, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek M. Z., który kwestionował dotychczasowy przebieg granicy pomiędzy położoną w [...] działką nr [...], stanowiącą jego własność a działką nr [...], będącą współwłasnością J. L. i J. L.. O wszczęciu postępowania skarżący zostali zawiadomieni. W odpowiedzi na pismo informujące o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego skarżący podnieśli, że granica między tymi działkami została wskazana przez geodetę w toku postępowania o ustanowienie drogi koniecznej i pokrywa się ze stanem posiadania skarżących od kilkudziesięciu lat. To zaś, że sąsiad nie zgadza się na wskazany przebieg granicy jest aktem złej woli z jego strony. Powyższe dowodzi, że powstał spór graniczny między wskazanymi wyżej działkami. Z akt sprawy, w tym z protokołu granicznego z dnia [...] lutego 2020 r. oraz wyjaśnień geodety zawartych w piśmie z dnia 19 sierpnia 2020 r. wynika ponadto, że skarżący brali czynny udział w postępowaniu rozgraniczeniowym. Skarżący byli obecni podczas czynności ustalania przebiegu granic pomiędzy nieruchomościami i w trakcie tych czynności wskazali właściwy ich zdaniem przebieg granicy, który odbiegał od granicy wskazanej przez M. Z.. O sporze granicznym świadczy także wcześniejsza dokumentacja, w tym sporządzona w trakcie modernizacji ewidencji gruntów w 2015 r. Na szkicu granicznym sporządzonym w ramach tej modernizacji zaznaczony jest przebieg granicy wskazany przez właściciela działki o nr [...] oraz niepokrywający się z nim przebieg granicy wskazany przez małżonków L. wraz z informacją, że należy "utrzymać granicę jak na mapie wg. wskazania J. L.. W aktach sprawy znajduje się również, wydana na podstawie art. 33 ust. 1 p.g.k. decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2020 r. orzekająca o rozgraniczeniu przedmiotowych nieruchomości, zgodnie z opisem granic i szkicem granicznym wykazanym w protokole granicznym z dnia [...] lutego 2020 r., sporządzonym przez uprawnionego geodetę. Z uwagi jednak na złożenie przez skarżących wniosku o przekazanie sprawy do sądu powszechnego, organ I instancji przekazał sprawę do Sądu Rejonowego w J. L.. Ponieważ przedmiotowa sprawa dotyczy zupełnie innych zagadnień, niecelowa jest ocena legalności tych rozstrzygnięć. Dla ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego nie ma znaczenia sposób zakończenia tego postępowania. W wyroku z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1833/14 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skoro w myśl art. 152 k.c. koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele sąsiadujących nieruchomości po połowie, to jest to reguła ich ponoszenia przez obie strony sporu, bez względu na towarzyszące im zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia (decyzją rozgraniczeniową rozstrzygającą sprawę co do istoty, aktem ugody czy też decyzją o jego umorzeniu wydaną w trybie art. 34 ust. 2 p.g.k.). Bez wpływu na wynik niniejszej sprawy pozostaje zatem fakt, że w aktach sprawy znajduje się zarówno decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2020 r. orzekająca o rozgraniczeniu nieruchomości, jak i zawarta przed geodetą w dniu [...] lutego 2020 r. ugoda. Etap administracyjny postępowania rozgraniczeniowego został zakończony, w jego toku powstały koszty, które zostały poniesione w interesie stron, a nie wynikały z ustawowego obowiązku organu i w których strony postępowania zobowiązane są partycypować. W takiej sytuacji uzasadnione i wręcz konieczne było wydanie postanowienia w zakresie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego i ich rozdziału między stronami. O czym już była mowa wcześniej, pomiędzy stronami postępowania istnieje spór graniczny, uzasadniający wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego. Postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się w istocie w interesie wszystkich właścicieli rozgraniczanych działek i wszyscy oni są zobowiązani do udziału w tych kosztach, bez względu na to, który z nich zażądał wszczęcia tego postępowania. Subiektywne zaś przekonanie skarżących, że winę za spór graniczny ponosi wyłącznie wnioskodawca, nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 152 k.c. i właściwie je zastosował. Organy we właściwy sposób ustaliły wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Na koszty te składało się wynagrodzenie upoważnionego geodety J. P. w kwocie 4 500 zł oraz kwota 330 zł tytułem kosztów doręczania pism stronom postępowania. Organy prawidłowo także wskazały, w jakim stopniu poszczególne strony są zobowiązane do uiszczenia ustalonych kwot. W toku dokonanej kontroli zaskarżonego postanowienia, sąd nie stwierdził naruszeń prawa materialnego i procesowego, które stanowiłyby podstawę do wyeliminowania postanowienia z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).