III SA/Lu 1085/20

Dnia 25 marca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędzia WSA Robert Hałabis Asesor sądowy WSA Agnieszka Kosowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 marca 2021 roku sprawy ze skargi L. B. i M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2020 roku znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości oddala skargę

Decyzją z dnia [...] września 2020 roku (w zakresie daty sprostowaną postanowieniem z dnia [...] września 2020 roku) Samorządowe Kolegium Odwoławcze – dalej jako organ II instancji, w sprawie nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] września 2020 roku nr [...] w sprawie umorzenia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości położonych w obrębie O. – działki nr [...] stanowiącej własność A. M. D. oraz działki nr [...] stanowiącej własność L. A. i M. J. małżonków B. oraz przekazania z urzędu do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w J. L. spornej sprawy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że wszczęcie prowadzonego postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości nastąpiło na wniosek A. D., a wnioskodawca wskazał do rozgraniczenia działkę nr [...] stanowiącą jego własność, z działką nr [...] stanowiącą własność L. i M. małżonków B.. Postępowanie rozgraniczeniowe w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w stosunku do tych nieruchomości, co potwierdza postanowienie Wójta Gminy C. o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego z dnia [...] października 2018 roku. Dalej organ II instancji wyjaśnił, w oparciu o art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 ustawy prawo geodezje i kartograficzne, że postępowanie administracyjne przed organem I instancji może zakończyć się ugodą administracyjną, albo decyzją o rozgraniczeniu nieruchomości - jeśli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron, albo umorzeniem postępowania administracyjnego i przekazaniem sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi. Jak wynika z akt sprawy (opinii technicznej i protokołu granicznego), strony nie doszły do porozumienia w kwestii przebiegu wskazanych przez uprawnionego geodetę granic w trakcie rozgraniczenia działek. Strony podpisały protokół graniczny, nie godząc się jednak na granice wskazane przez geodetę uważając, że jest w innym miejscu i nie zawarły na gruncie przed uprawnionym geodetą aktu ugody. Obie strony wskazały inne granice na gruncie. Tym samym nadal trwa spór graniczny. Organ II instancji, odnosząc się do zarzutów odwołania wniesionego przez małżonków B., a dotyczących naruszenia art. 25 k.p.a. w zakresie wyłączenia organu I instancji i przyjęcia, że stroną postępowania rozgraniczeniowego powinna być także Gmina C. z uwagi na fakt, że do rozgraniczanych nieruchomości przylegają drogi gminne, zwrócił uwagę, że złożony przez A. D. wniosek o rozgraniczenie jasno określał, które nieruchomości (działki i ich numery) podlegają rozgraniczeniu. W treści wniosku są wymienione działki nr [...], nie ma wymienionych żadnych innych. To strona wnioskująca o rozgraniczenie zakreśla przedmiot postępowania, a nie organ. Organ II instancji wskazał, że na etapie wszczęcia postępowania małżonkowie B. mogli składać zastrzeżenia co do przedmiotu (ilości działek) podlegających rozgraniczeniu, ewentualnie wnosić o poszerzenie na ich wniosek zakresu rozgraniczenia. Skoro małżonkowie B. nie złożyli odrębnego wniosku o dodatkowe rozgraniczenie z działkami będącymi drogami publicznymi, zasadnie geodeta dokonał rozgraniczenia tych działek, które zostały ujęte we wniosku, a tym samym organ I instancji słusznie orzekał tylko w stosunku do działek nr [...] Wyjaśniono dodatkowo, że nieruchomości będące drogami nie stanowią własności Gminy C., ale są własnością Skarbu Państwa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli A. i M. B. (dalej jako skarżący) domagając się uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili niewłaściwą ocenę i analizę akt sprawy, wyciągniecie z nich błędnych wniosków i podtrzymanie decyzji organu pierwszej instancji, naruszające przepisy proceduralne wynikające z art. 7, art. 25, art. 77, akt. 80 i art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz niewłaściwą interpretację i zastosowanie prawa geodezyjnego, zwłaszcza art. 29 ust. 2, art. 7 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 73, art. 103. Naruszenie doprowadziło do tego, że błędnie, przyjęto że Gmina C. może być uczestnikiem postępowania rozgraniczeniowego, a prowadzone postępowanie było prawidłowe. Podniesiono także zarzut zbyt przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji – z naruszeniem przepisów art. 36 k.p.a. co było spowodowane wadliwym postępowaniem geodety. Skarżący wnieśli również o połączenie tej sprawy ze sprawą z ich skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Samorządowego w Z. z dnia [...] września 2020 roku w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Wnieśli także o zwolnienie ich w całości od kosztów wpisu oraz o nieobciążanie kosztami postępowania skargowego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Uczestnik postępowania nie zajął stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że prawo wojewódzkich sądów administracyjnych zdefiniowane w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r. poz. 2325, ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), polega na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a., który stanowi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu należy poczynić uwagę, że inne naruszenie przepisów postępowania, uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji tylko wtedy, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik. Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć przez naruszenie prawa "mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet przy prawidłowym prowadzeniu postępowania treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama (zob. Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Opublikowano: LEX/el. 2019). Ponadto stosowanie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle zatem tego przepisu sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 135 p.p.s.a, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W konsekwencji orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta czynność i odbywa się z uwzględnieniem obowiązujących wówczas przepisów prawa. Z istoty takiej kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności czy bezczynności organu administracji publicznej. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Postanowieniem tut. Sądu z dnia [...] marca 2021 roku w sprawie [...] skarga L. i M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2020 r. Nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego została odrzucona. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] września 2020 roku Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] czerwca 2020 roku nr [...] w sprawie umorzenia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia są normy prawne zawarte w art. 34 ust. 1 oraz ust. 2, a także w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r., poz. 2052) dalej jako p.g.k. Zgodnie z art. 34 ust. 1 p.g.k. Jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Stosownie do treści art. 34 ust. 2 ustawy Organ, o którym mowa w ust. 1, umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi. Zgodnie natomiast z art. 33 ust. 1 oraz ust. 2 p.g.k. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Wydanie decyzji poprzedza: 1) dokonanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia; 2) włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że decyzja wydana na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, a jedynie kończy bieg postępowania administracyjnego w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości. Innymi słowy zamyka postępowanie administracyjne, aby mogło ono zostać przeniesione do postępowania sądowego. Wzajemna relacja przepisów art. 33 i art. 34 p.g.k. pozwala na stwierdzenie, że umorzenie postępowania administracyjnego o rozgraniczeniu i przekazaniu sprawy sądowi na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy nie ma charakteru decyzji uznaniowej. Innymi słowy wójt nie prowadzi rozgraniczenia nieruchomości "do skutku", ponawiając kolejne czynności z udziałem geodety, aż strony wreszcie dojdą do porozumienia. Jeżeli bowiem nie doszło pomiędzy stronami postępowania o rozgraniczenie do zawarcia ugody to znaczy, że granica jest w ich ocenie sporna, czyli jedna strona postępowania uważa, że przebieg granicy powinien być inny, niż wskazany przez drugą stronę. Taka sytuacja jest w tej sprawie. Skarżący małżonkowie B., inaczej niż uczestnik postępowania A. D. postrzegają przebieg granicy pomiędzy działką nr [...], a działką nr [...]. Oczywiste jest w takim przypadku, że granica stała się sporna. Możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia, tj. wydanie przez wójta decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości – w przypadku gdy właściciele nieruchomości nie zawarli ugody – zachodzi jedynie w przypadku, gdy ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. W tej sprawie zgodnego oświadczenia stron nie ma, co jest oczywiste. Natomiast jak wynika z opinii technicznej geodety uprawnionego M. C. z dnia [...] stycznia 2020 roku (karta 103-105 akt administracyjnych) mapa ewidencyjna wykonana w formie analogowej uniemożliwia jednoznaczne odtworzenie położenia punktów granicznych z dokładnością przewidzianą rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Geodeta uprawniony wprost wskazuje, że "wobec braku jednoznacznych dokumentów i rozbieżności pomiędzy wskazaniami stron na gruncie w stosunku do stanu ujawnionego w dokumentacji własnościowej nie jest w stanie stwierdzić, który przebieg granicy wskazany przez strony jest prawidłowy". Skoro na podstawie dostępnych danych geodeta nie była w stanie jednoznacznie wskazać którędy przebiega granica pomiędzy działkami [...] i [...], tym samym wydanie decyzji o rozgraniczeniu jest niedopuszczalne w realiach niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 listopada 2009 roku (sygn. akt I OSK 233/09, CBOSA), stwierdził, że jeżeli nie ma właściwych dokumentów pozwalających na jednoznaczne określenie granicy, a stanowiska stron, co do przebiegu granicy są sprzeczne, to organ nie ma kompetencji do dokonania rozgraniczenia. Z powyższego wynika, że decyzję administracyjną o umorzeniu postępowania i przekazaniu z urzędu sprawy sądowi na podstawie art. 34 ust. 1 i 2 ustawy wójt wydaje zawsze w przypadku, gdy między stronami istnieje spór co do przebiegu linii granicznych, a równocześnie nie ma podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości. Przesłanki umorzenia postępowania i przekazania sądowi sprawy o rozgraniczenie nieruchomości zostały określone w ustawie jednoznacznie i powinny zaistnieć jednocześnie, a taka sytuacja zachodzi w sprawie. Co istotne organ administracji nie ma kompetencji do wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości w oparciu o ostatni spokojny stan posiadania. Podstawa taka nie istnieje bowiem w przepisach ustawy traktujących o rozgraniczeniu nieruchomości. Ustalenie zakresu ostatniego spokojnego stanu posiadania leży natomiast w kompetencji sądu rozpoznającego sprawę po przekazaniu przez organ administracji. W związku z tym uznać należy, że organ II instancji zasadnie stwierdził, że istnieje spór pomiędzy właścicielami rozgraniczonych nieruchomości oraz, że materiał dowodowy zebrany w postępowaniu rozgraniczeniowym nie daje podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu. Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący podnoszą zarzut naruszenia art. 36 k.p.a., poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania spowodowane wadliwymi czynnościami geodety. Zgodnie z tym przepisem o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Przyznać należy rację skarżącym, że organ I instancji naruszył normę prawną zawartą w art. 36 k.p.a. W myśl ogólnej reguły z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że – zgodnie z § 3 tego artykułu – załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Bezspornie, powyższe reguły odnoszą się także do postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, w tej jego fazie, w której toczy się ono przed organem administracji (wójtem, burmistrzem, albo prezydentem miasta), gdyż na tym etapie jest to postępowanie w sprawie indywidualnej rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 2 grudnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Bd 56/20 – CBOSA). Jednak, aby taki zarzut był skuteczny, a tym samym doprowadził do uchylenia zaskarżonej decyzji, musi istnieć związek przyczynowo skutkowy pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania, a oddziaływaniem takiego naruszenia na treść decyzji. Innymi słowy naruszenie przepisów musi być tego rodzaju, aby istniało prawdopodobieństwo wpływu naruszenia na treść decyzji lub postanowienia. W niniejszej sprawie skarżący nie wykazali na czym polega, ich zdaniem, związek pomiędzy treścią decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe, a przewlekłym prowadzeniem postępowania. W ocenie Sądu takiego związku nie ma. To znaczy, że zaistniałe naruszenie art. 36 k.p.a. – a bez wątpienia, w toku całego postępowania strony nie były ani razu informowane o niezałatwienia sprawy w terminie – nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Wbrew zarzutom skargi Wójt Gminy C. był organem właściwym do prowadzenia postępowania w I instancji w sprawie o rozgraniczenia nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 3 p.g.k. Rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy. Zgodnie natomiast z art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. Właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się w sprawach dotyczących nieruchomości - według miejsca jej położenia. Nie zachodziły także żadne przesłanki do wyłączenia organu od załatwienia sprawy. Należy z całą mocą podkreślić, że rozgraniczenie dotyczyło tylko i wyłącznie wspólnej granicy pomiędzy działkami [...] i [...]. Okoliczność, że działki przylegają do drogi publicznej nie ma żadnego znaczenia, o ile nie następuje rozgraniczenie także z działką przeznaczoną pod drogę i tylko pod warunkiem, że Gmina jest jednocześnie właścicielem nieruchomości przeznaczonej pod drogę. Bezsporne jest, że wniosek o rozgraniczenie nie obejmował wspólnych granic z nieruchomościami drogowymi, które ponadto bez wątpienia nie stanowią własności Gminy C.. W związku z tym zarzut jest zupełnie chybiony. Finalnie w ocenie Sądu, organy prawidłowo w tej sprawie ustaliły, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości i przekazania sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi. Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się w postępowaniu organów administracji naruszenia ani przepisów postępowania administracyjnego, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani też naruszenia przepisów prawa materialnego, które w sprawie znajdowały zastosowanie. Wbrew zarzutom skargi materiał dowodowy w sprawie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, a jego ocena była zgodna z zasadami wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego, zgodnie z regułami określonymi w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu.