III SA/Lu 111/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Kosowska Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Sędzia WSA Robert Hałabis po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi O. F. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia [...] listopada 2025 r. nr 0601-IGC.4802.219.2025 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją nr 0601-IGC.4802.219.2025 z dnia 21 listopada 2025 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Lubelskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białej Podlaskiej z dnia 19 sierpnia 2025 r., nr 308000-CZC-4.4802.92.2025.AK o nałożeniu na skarżącego O. F. kary pieniężnej w wysokości 12 000 zł za wykonywanie przewozu drogowego rzeczy bez zgłoszenia do rejestru zgłoszeń. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 2 listopada 2024 r. o godzinie 06:07 na terenie Drogowego Przejścia Granicznego w D. , na kierunku wjazd na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przeprowadzono kontrolę zespołu pojazdów, którym wykonywany był międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy na rzecz skarżącego O. F.. Wykonywana była dwustronna operacja transportowa na trasie S. (Ukraina) – W. (Rzeczpospolita Polska). Zespołem pojazdów przewożony był towar w postaci soi na cele paszowe o masie brutto 23 060 kg. Przewoźnik był zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy zgodnie z Umową między Unią Europejską a Ukrainą w sprawie transportu drogowego towarów. Kontrolujący stwierdzili, że od godz. 18:14:08 w dniu 29 października 2024 r. (godzina i data uruchomienia rejestru zgłoszeń na PUESC) do godz. 06:07 w dniu 2 listopada 2024 r. (data kontroli) nie stwierdzono niedostępności rejestru zgłoszeń na Platformie Usług Elektronicznych Skarbowo-Celnych PUESC. Oznacza to, że zagraniczny podmiot wykonujący przewóz miał techniczną możliwość zgłoszenia przewozu; jak również dokonania aktualizacji/zmiany/modyfikacji zgłoszenia. Międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej rozpoczął się w dniu 2 listopada 2024 r. o godzinie 06:07, natomiast zagraniczny podmiot zgłosił przewóz i uzyskał numer referencyjny dla tego zgłoszenia w dniu 2024.11.02 o godzinie 07:48:32. W trakcie kontroli ustalono, że przedmiotowy transport wykonywany był z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym polegającym na wykonywaniu międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy bez zgłoszenia do rejestru zgłoszeń, w przypadku, o którym mowa w art. 28b ustawy o transporcie drogowym - brak numeru referencyjnego dotyczącego zgłoszenia przewozu uzyskanego przed rozpoczęciem wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jak również dokumentu zastępującego zgłoszenie i potwierdzenia przyjęcia dokumentu zastępującego zgłoszenie. Wyniki kontroli zostały utrwalone w protokole kontroli [...] z dnia 2 listopada 2024 r. oraz wykonano kserokopie okazanych dokumentów tj. dowodu rejestracyjnego ciągnika samochodowego o numerze rejestracyjnym [...], dowodu rejestracyjnego naczepy ciężarowej o numerze rejestracyjnym [...], paszportu seria i numer [...], odpisu z zezwolenia No. [...] z dnia 4 czerwca 2021 r. na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego, międzynarodowego drogowego listu przewozowego CMR [...] z dnia 31 października 2024 r. oraz faktury No [...] z dnia 31 października 2024 r. , zgłoszenia celnego MRN [...] Ponadto dokonano przesłuchania w charakterze świadka kierowcy zespołu pojazdów Y. M., Postanowieniem z dnia 30 maja 2025 r. Naczelnik Lubelskiego Urzędu Celno- Skarbowego w Białej Podlaskiej zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej w związku ze stwierdzonym naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym, opisanym w protokole kontroli. Po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia 19 sierpnia 2025 r. Naczelnik Lubelskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białej Podlaskiej nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 12 000 zł za wykonywanie przewozu drogowego rzeczy bez zgłoszenia do rejestru zgłoszeń, w przypadku, o którym mowa w art. 28b ustawy o transporcie, stosownie do lp. 3.2a załącznika nr 3 do przedmiotowej ustawy. Po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącego odwołania, decyzją z dnia 21 listopada 2025 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do art. 28b ust. 1 u.t.d., w przypadku, gdy do wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy, o którym mowa w art, 28 ust. 1 i la, jest wymagane zezwolenie, o którym mowa w art. 28 ust. 1, albo wielokrotne zagraniczne zezwolenie wydane przez Międzynarodowe Forum Transportu (International Transport Forum), zwane dalej "zezwoleniem EKMT", a także w przypadku gdy przepisy wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych w zakresie przewozu drogowego zwalniają z obowiązku posiadania tych zezwoleń, zagraniczny podmiot wykonujący taki przewóz jest obowiązany przesłać do rejestru zgłoszeń, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 1218, dalej jako "ustawa SENT"), zwanego dalej "rejestrem zgłoszeń", przed rozpoczęciem przewozu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zgłoszenie takiego przewozu i uzyskać dla tego zgłoszenia numer referencyjny w rozumieniu art. 2 pkt 4 tej ustawy, zwany dalej "numerem referencyjnym". Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie przewoźnik pomimo ciążącego na nim obowiązku (art. 28 u.t.d.), przed rozpoczęciem przewozu nie przesłał do rejestru zgłoszeń SENT zgłoszenia RMPD. Potwierdza zgromadzony materiał dowodowy, któremu organ dał wiarę. Kontrola rozpoczęła się o godz. 6:07 na terenie przejścia granicznego w D. a zgłoszenie zarejestrowano o godz. 07:48:32 a więc po rozpoczęciu przewozu a także po rozpoczęciu kontroli przewozu. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ drugiej instancji wyjaśnił, że są one bezzasadne. Decyzja organu I instancji zawiera wskazanie faktów, które organ I instancji uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ odwoławczy podkreślił, że protokół kontroli wraz z załącznikami, będący dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., korzysta z wiarygodności zawartych w nim ustaleń. Kierowca jak o przedstawiciel strony, obecny podczas wykonywania czynności kontrolnych uczestniczy w nich i może zgłaszać uwagi dotyczące dokonanych czynności, zadawać pytania, wnosić wnioski dowodowe. W analizowanej sprawie kierowca nie wniósł żadnych uwag ani zastrzeżeń w trakcie prowadzonej kontroli. Organ wyjaśnił również, że 1 listopada 2024 r., ustawodawca wprowadził nowy obowiązek na przewoźników spoza Unii Europejskiej polegający na zgłaszaniu każdego przewozu towarów na terytorium Polski do specjalnie utworzonego rejestru- RMPD (Rejestr Międzynarodowych Przewozów Drogowych). Obowiązek zgłaszania przewozów do RMPD nie jest uzależniony od rodzaju przewożonych towarów, bowiem obejmuje wszystkie przewozy realizowane przez przewoźników spoza Unii Europejskiej na terytorium Polski. Z kolei rejestr SENT, dotyczy wyłącznie określonych kategorii towarów, które podlegają szczególnemu nadzorowi ze względu na ich specyfikę. Obowiązki zgłoszenia do rejestru RMPD i zakres podawanych w nim danych wynika z ustawy o transporcie drogowym, a zgłoszenie SENT uregulowane jest w ustawie o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi. Co więcej obowiązek zgłaszania przewozów do RMPD spoczywa na przewoźniku i jest związany z jego siedzibą, natomiast w przypadku przewóz objętych SENT, zgłoszenia składają różne podmioty (podmiot odbierający, wysyłający, czy też przewoźnik) odpowiedzialne za przemieszczanie określonych towarów. Skarżący jako podmiot spoza UE zobowiązany był do zgłoszenia do rejestru RMPD przewożonego w dniu 2 listopada 2024 r. towaru. W niniejszej sprawie stwierdzono, że w trakcie kontroli kierowca nie przedstawił ani numeru referencyjnego zgłoszenia RMPD (Rejestr Międzynarodowych Przewozów Drogowych) zarejestrowanego w rejestrze zgłoszeń SENT ani dokumentu zastępującego takie zgłoszenie i potwierdzenia przyjęcia dokumentu zastępującego przyjęcie zgłoszenia, zatem należało nałożyć na przewoźnika drogowego, karę pieniężną za wykonywanie przewozu drogowego rzeczy bez zgłoszenia do rejestru zgłoszeń, w przypadku, o którym mowa w art. 28b ustawy o transporcie drogowym, stosownie do Lp. 3.2a Załącznika nr 3 do przedmiotowej ustawy. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., ponieważ naruszenie, jakiego dopuścił się skarżący, nie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności całkowicie od niej niezależnych, których w żaden sposób nie można było przewidzieć, czy też które występują rzadko, gwałtownie i niespodziewanie i nie można ich uniknąć przy dołożeniu należytej staranności. W sprawie nie ma również zastosowania art. 189f § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), dalej jako "k.p.a.". Reguła kolizyjna wyrażona w art. 189a § 2 k.p.a. daje pierwszeństwo przepisom odrębnym, a nie przepisom zawartym w dziale IVa k.p.a. Kara pieniężna w przedmiotowej sprawie jest nakładana na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym, która stanowi lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie O. F. zaskarżył w całości decyzję Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, zarzucając: 1) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 6 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 92a ust. 1 i ust. 7, art. 93 ust. 1 i ust. 2, art. 94 ust. 3 i załącznika nr 3 do u.t.d. kolejno poprzez uznanie, że przewoźnik naruszył przepisy ustawy co w konsekwencji zdaniem organu wymagało nałożenia na niego sankcji w postaci kary pieniężnej, podczas gdy przewoźnik dopełnił wszelkich (możliwych technicznie do zrealizowania) czynności mających na calu potwierdzenie legalność przewozu; 2) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 8 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji nakładającej karę pieniężną w sytuacji gdy strona postępowania nie jest podmiotem / obywatelem Polski, co w oczywisty sposób może utrudniać spełnienie wszelkich niezbędnych wymagań formalnych związanych z legalnością przewozu i znajomością przepisów w tym zakresie a w konsekwencji powinno mieć wpływ na ocenę działania lub też zaniechania strony przez Organ I instancji, w szczególności działań wojennych na terenie Ukrainy i ataku rakietowego w dniu 2 listopada 2024 r., co miało istotny wpływ na dostęp podmiotu do Internetu, faksu i energii elektrycznej; 3) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1, art. 80 oraz 81a § 1 k.p.a. poprzez: - brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego na skutek niewystarczającej weryfikacji stanu prawnego i faktycznego dostępu środków komunikacji elektronicznej strony i zgłoszenia przewozu w systemie PUESC, - brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło organ I instancji, do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, - zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do wydania wadliwej decyzji; 4) naruszenie treści art. 92c ust. 1 pkt 1 u.d.t. poprzez braku przeprowadzenia postępowania dowodowego w kierunku ustalenia okoliczności egzoneracyjnych, w związku z treścią art. 8 ust 1 ustawy SENT, gdzie treść jednoznacznie stanowi, że "Podmiot wysyłający podmiot odbierający, przewoźnik, podmiot sprzedający oraz podmiot nabywający są obowiązani niezwłocznie aktualizować dane zawarte w zgłoszeniu w takim zakresie, w jakim byli obowiązani...", gdzie pojęcie niezwłocznie w realiach niniejszej sprawy (w związku z brakiem prądu i dostępu do Internetu, faksu czy też innych środków komunikacji, których działanie jest uzależnione od energii elektrycznej), gdzie wstanie toczącej się wojny i okresu zimowego (listopad 2024 r., gdzie zapotrzebowanie na prąd i energię jest podwyższone ) dochodziło i nadal dochodzi do zaplanowanych i niezaplanowanych przesyłów energii elektrycznej , a stan taki ma charakter siły wyższej w rozumienie wszelkich przepisów prawa polskiego, w szczególności, że przewoźnik nie miał wpływu na wyłączenia prądu w związku z wojną i uszkodzeniem trafostacji, a pojazd na bieżąco miał włączony lokalizator GPS o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy SENT, ponadto fizycznie przebywał na terenie przejścia granicznego D. w dyspozycji Naczelnika LUCS, pod dozorem celnym i nie miał możliwości wykonywania przewozu bez kontroli i monitorowania bez wiedzy organów celnych; 5) naruszenie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez wszczęcie postępowania pomimo okoliczności sprawy i dowody wskazujące, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć ( brak dostaw energii elektrycznej) co miało istotny wpływ na przekazanie aktualizacji danych co do miejsca wjazdu z towarem do Polski z terenu Ukrainy w zakresie wprowadzenia danych na terenie przejścia granicznego i urzędu wejścia, a powoływanie się, że na terenie Polski od godziny 18:14:08 w dniu 2024.10.29 nie stwierdzono niedostępności rejestru PUESC jest nieadekwatne do stanu faktycznego na terenie Ukrainy, gdzie zgodnie z ogólną dostępną informacją w nocy 2 listopada dokonano ataku dronami i bombami lotniczymi na Ukrainę; 6) naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w toku postępowania i wydanie decyzji wskutek postępowania przeprowadzonego w sposób naruszający ww. przepis, w szczególności poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji - nieodpowiadającego wymogom tego przepisu, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, co uniemożliwiło pełne odtworzenie toku rozumowania organu pierwszej instancji i poznanie motywów rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł, gdzie w uzasadnieniu decyzji brak jest bezpośredniego wskazania i korelacji wymierzania kary za brak aktualizacji w systemie w sposób niezwłoczny, a realiami niniejszej sprawy tj. co według organu wydającego decyzję stanowi pojęcie "niezwłocznie" przy jednoczesnym prawidłowym działaniem systemu monitorującego przewóz GPS; naruszenie przepisów prawa materialnego: 7) art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez błędne i nie poparte nawet śladowym postępowaniem dowodowym w tym zakresie uznanie, że organ I instancji nie stwierdza okoliczności uzasadniających zastosowanie przepisów egzoneracyjnych, brak jakiekolwiek odniesienia w treści uzasadnienia, skoro wyklucza całkowicie możliwość zastosowania treści art. 189f § 1 pkt 2 w związku z niezastosowaniem treści art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., na gruncie którego oraz na warunkach nim określonych została ustanowiona instytucja odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a organ powołując się na orzeczenia WSA do innej sprawy i innego stanu faktycznego powyższego przepisu nie zastosował; 8) naruszenie treści art. 7 w zw. z, art 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81a § 1. k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego z naruszeniem treści art. 10 k.p.a., w tym pozbawienia strony możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, w sytuacji niemożliwych do usunięcia wątpliwości co do stanu faktycznego, a organ powinien rozstrzygnąć je na korzyść strony, jeśli celem postępowania jest nałożenie na nią obowiązku, ograniczenie jej uprawnień lub odebranie uprawnienia, gdyż w dniu 2 listopada 2024r,, wiadomym było z urzędu Naczelnikowi LUCS w Białej Podlaskiej o ataku bombowym na teren Ukrainy i przerwach w dostawie prądu i sieci Internet; 9) naruszenie art 189f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że nie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary na gruncie przedmiotowej sprawy, gdzie stan wojny na terenie Ukrainy stanowi stan siły wyższej w rozumieniu art. 189e Kk.p.pa., a pojęcie wagi naruszenia prawa w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. musi być interpretowane w stosunku do wartości, dla ochrony czy realizacji których ustanowiono normy sankcjonowaną i sankcjonującą w ustawie szczególnej, a waga naruszenia prawa w realiach wyjazdu na teren przejścia granicznego w D., nie spowodowało naruszeń opłat celno-podatkowych, a strona zaprzestała naruszenia prawa poprzez przesłanie zgłoszenia do PUCS w momencie uzyskania dostępu do Internetu; 9a) naruszenie art. 189 f §2 pkt 1 k.p.a., poprzez niewyznaczenia stronie w formie postanowienia terminu do przedstawienia dowodów potwierdzających: usunięcia naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia, kolejno niestosowanie treści paragrafu 3 poprzez odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia. Powołując się na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowiła decyzja w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 12000 zł z uwagi na fakt, że przed rozpoczęciem przewozu nie przesłał do rejestru zgłoszeń SENT zgłoszenia nr [...] z dnia 2 listopada 2024 r. Podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o transporcie drogowym. Skarżący wykonywał międzynarodowy transport drogowy rzeczy, o którym mowa w art. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Stosownie do tego przepisu, międzynarodowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, przy czym jazda pojazdu między miejscem początkowym i docelowym odbywa się z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej. Z akt sprawy wynika, że skarżący wykonywał zlecenie transportu towarów z Polski do Ukrainy. W trakcie kontroli pojazdem przewożono towary. Jednocześnie, jazda zespołu pojazdu odbywa się z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej. Przewóz drogowy wypełniał zatem definicję międzynarodowego transportu drogowego. Wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagraniczny podmiot niemający siedziby w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej (art. 28 ust. 1 u.t.d.). Zasadą jest zatem obowiązek posiadania stosownego zezwolenia, chyba że co innego wynika z umów międzynarodowych. W rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że skarżący był zwolniony z obowiązku posiadania stosownego zezwolenia, na podstawie Umowy między Unią Europejską a Ukrainą w sprawie transportu drogowego towarów. W świetle postanowień Umowy i dla jej celów "przewoźnik drogowy towarów" oznacza osobę fizyczną lub prawną zajmującą się transportem towarów w celach handlowych, mającą siedzibę na terytorium Strony zgodnie z prawem tej Strony i posiadającą zezwolenie wydane przez tę Stronę na zarobkowe wykonywanie międzynarodowego transportu towarów za pomocą pojazdów silnikowych lub zespołów pojazdów (art. 3 pkt 2 Umowy). Stosownie do art. 4 Umowy - przewoźnicy drogowi towarów są uprawnieni do wykonywania następujących przewozów drogowych towarów: a) przejazdy wykonywane pojazdem z ładunkiem, którego miejsce wyjazdu i miejsce przyjazdu znajdują się na terytorium dwóch różnych Stron, z tranzytem przez terytorium państwa trzeciego lub bez takiego tranzytu; b) przejazdy wykonywane pojazdem z ładunkiem z terytorium Strony siedziby na terytorium tej samej Strony, z tranzytem przez terytorium drugiej Strony; c) przejazdy wykonywane pojazdem z ładunkiem do lub z terytorium Strony siedziby do państwa trzeciego, z tranzytem przez terytorium drugiej Strony; d) przejazdy wykonywane pojazdem bez ładunku w związku z przejazdami, o których mowa w lit. a), b) i c). Dodatkowe warunki zwolnienia podmiotu zagranicznego wykonującego międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zostały określone w art. 5a-5c Umowy. Kierowcy posiadają w pojeździe w formie papierowej uwierzytelniony odpis lub wyciąg z zezwolenia na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego towarów, o którym mowa w art. 3 pkt 2 (art. 5a ust. 1 Umowy). Kierowców opuszczających swoją Stronę siedziby i wjeżdżających na terytorium drugiej Strony pojazdem bez ładunku zgodnie z art. 4 lit. d) uznaje się za spełniających wymogi tego postanowienia tylko wtedy, gdy mogą przedstawić odpowiednie dokumenty zawierające informacje potwierdzające, że przejazd odbywa się w połączeniu z innym przewozem dozwolonym niniejszą Umową na mocy art. 4 lit. a)-c). W tym celu muszą oni posiadać w pojeździe dokumenty potwierdzające istnienie już należycie podpisanych przez przewoźnika umowy lub wniosku o przewóz (art. 5b ust. 1 Umowy). Pojazdy wykonujące przewozy drogowe na podstawie niniejszej Umowy muszą być opatrzone widoczną i wyraźnie rozpoznawalną naklejką na szybie przedniej. Naklejka ta odpowiada wzorowi określonemu w załączniku I (art. 5c ust. 1 Umowy). Z akt sprawy wynika, że skarżący spełnił wszystkie wymienione wyżej warunki zwolnienia z wymogu posiadania zezwolenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.t.d. Bezspornym jest, że skarżący był zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego. Stosownie do art. 28b ust. 1 u.t.d., w przypadku gdy do wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy, o którym mowa w art. 28 ust. 1 i 1a, jest wymagane zezwolenie, o którym mowa w art. 28 ust. 1, albo wielokrotne zagraniczne zezwolenie wydane przez Międzynarodowe Forum Transportu (International Transport Forum), zwane dalej "zezwoleniem EKMT", a także w przypadku gdy przepisy wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych w zakresie przewozu drogowego zwalniają z obowiązku posiadania tych zezwoleń, zagraniczny podmiot wykonujący taki przewóz jest obowiązany przesłać do rejestru zgłoszeń, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi, zwanego dalej "rejestrem zgłoszeń", przed rozpoczęciem przewozu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zgłoszenie takiego przewozu i uzyskać dla tego zgłoszenia numer referencyjny w rozumieniu art. 2 pkt 4 tej ustawy. Zgodnie z art. 28b ust. 5 u.t.d., przepisy art. 8 oraz art. 10a-11 ustawy SENT stosuje się odpowiednio. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 ustawy o SENT, podmiot wysyłający, podmiot odbierający, przewoźnik, podmiot sprzedający oraz podmiot nabywający są obowiązani niezwłocznie aktualizować dane zawarte w zgłoszeniu w takim zakresie, w jakim byli obowiązani do ich zgłoszenia. Stosownie do art. 92a ust. 1 u.t.d, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 12 000 zł za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12 000 zł, z wyjątkami nie mającymi w sprawie zastosowania (art. 92a ust. 3 u.t.d.). Natomiast w myśl art. 92a ust. 7 u.t.d., wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403: 1) popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9, 2) popełnionych przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego określa lp. 10 - załącznika nr 3 do ustawy. Pod lp. 3.2a. załącznika nr 3 do u.t.d. wymienione zostało naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu drogowego rzeczy bez zgłoszenia do rejestru zgłoszeń, w przypadku o którym mowa w art. 28b ustawy o transporcie drogowym albo zgłoszenie danych i informacji niekompletnych lub niezgodnych ze stanem faktycznym. Naruszenie to jest sankcjonowane karą w wysokości 12 000 zł. Przeprowadzona w dniu 2 listopada 2024 r. kontrola wykazała, że skarżący rozpoczął przewóz na terenie Rzeczypospolitej Polskiej bez stosownego zgłoszenia RMPD. Jak wynika z art. 28b ust. 1 u.t.d. obowiązek przesłania zgłoszenia do rejestru zgłoszeń i uzyskania dla tego zgłoszenia numeru referencyjnego musi zostać wykonany przed rozpoczęciem przewozu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, tj. najpóźniej przed przekroczeniem granicy Rzeczpospolitej Polskiej. Za takim rozumieniem ostatniego momentu, w którym omawiany obowiązek powinien zostać wykonany przemawia treść art. 28b ust. 1, art. 28 oraz definicji legalnych zawartych w art. 4 pkt 6a, 3 i 2 u.t.d. Zgodnie z art. 4 pkt 6a u.t.d., przewóz drogowy, oznacza transport drogowy lub niezarobkowy przewóz drogowy, a także inny przewóz drogowy w rozumieniu przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006, str. 1), zwanego dalej "rozporządzeniem (WE) nr 561/2006". Z kolei transport drogowy, zgodnie z art. 4 pkt 3 u.t.d., to krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy. Natomiast międzynarodowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi (...), przy czym jazda pojazdu między miejscem początkowym i docelowym odbywa się z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej (art. 4 pkt 2 u.t.d.). Przepisy art. 28 ust. 1 i art. 28b ust. 1 u.t.d. w sposób jednoznaczny łączą natomiast obowiązek podmiotu zagranicznego posiadania czy to zezwolenia, czy też przesłania do rejestru zgłoszeń zgłoszenia przewozu i uzyskania numeru referencyjnego z wykonywaniem międzynarodowego przewozu drogowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Terytorium Rzeczpospolitej Polskiej wyznacza z kolei granica państwowa, którą, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej (Dz.U. z 2025 r. poz. 184 z późn. zm.), dalej jako "ustawa o ochronie granicy państwowej", jest powierzchnia pionowa przechodząca przez linię graniczną, oddzielająca terytorium państwa polskiego od terytoriów innych państw i od morza pełnego. Nie może budzić wątpliwości, że wynikający z art. 28b ust. 1 u.t.d. obowiązek przesłania zgłoszenia do rejestru zgłoszeń, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy SENT i uzyskania dla tego zgłoszenia numeru referencyjnego musi zostać wykonany przed rozpoczęciem przewozu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, tj. najpóźniej przed przekroczeniem granicy Rzeczpospolitej Polskiej. Po przejechaniu pierwszego szlabanu przejścia granicznego pojazd skarżącej znajdował się już na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i w tym momencie zgłoszenie do rejestru zgłoszeń, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy SENT powinno być już przesłane. Powyższe stanowisko potwierdza również treść uzasadnienia autopoprawki do projektu ustawy z dnia 28 lipca 2023 r. o delegowaniu kierowców w transporcie drogowym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1523 ze zm.), która weszła w życie 1 listopada 2024 r. Przepis art. 28b został dodany przez art. 39 pkt 4 tej ustawy. W uzasadnieniu autopoprawki do projektu jednoznacznie wskazano, że "zgłoszenia do rejestru zgłoszeń zagraniczny przewoźnik drogowy będzie obowiązany dokonać przed przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej". W niniejszej sprawie przewoźnik rozpoczął przewóz na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pojazdem członowym o godzinie 06:07, natomiast przewóz został zgłoszony dopiero o godzinie 07:48:32, a zatem po rozpoczęciu przewozu. W konsekwencji należało uznać, że organy prawidłowo przyjęły, że w momencie wjazdu na przejście graniczne przewoźnik rozpoczął przewóz na terenie Rzeczypospolitej Polskiej bez stosownego zgłoszenia RMPD. Skarżący co do zasady nie kwestionuje obowiązku dokonania zgłoszenia jeszcze przed przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej. W skardze skarżący natomiast podniósł, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć (brak dostaw energii elektrycznej), co miało istotny wpływ na przekazanie aktualizacji danych co do miejsca wjazdu z towarem do Polski z terenu Ukrainy w zakresie wprowadzenia danych na terenie przejścia granicznego i urzędu wejścia, a powoływanie się, że na terenie Polski od godziny 18:14:08 w dniu 29 października 2024 r. nie stwierdzono niedostępności rejestru PUESC jest nieadekwatne do stanu faktycznego na terenie Ukrainy, gdzie zgodnie z ogólną dostępną informacją w nocy 2 listopada dokonano ataku dronami i bombami lotniczymi na Ukrainie. W ocenie sądu, argumentacja skarżącego jest błędna i sprzeczna z istotą sposobu wykonywania międzynarodowego transportu drogowego. Z definicji międzynarodowego przewozu drogowego zawartej w art. 4 pkt 2 u.t.d. wynika bowiem, że przewóz ten rozpoczyna się w miejscu nadania przesyłki (miejscu początkowym), a kończy po osiągnięciu miejsca przeznaczenia, przy czym jazda pojazdu między miejscem początkowym i docelowym odbywa się z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej. Przewóz na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, odbywający się w ramach międzynarodowego transportu drogowego, rozpoczyna się zatem z momentem przekroczenia granicy. Od tego momentu skarżący jest związany obowiązującym na terytorium RP prawem, w tym przepisem art. 28b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Przyjęcie odmiennego stanowiska byłoby sprzeczne z przywołanymi wyżej przepisami regulującymi wykonywanie międzynarodowych przewozów drogowych. Wynikający z art. 28b ust. 1 u.t.d. obowiązek musi zostać wykonany przed rozpoczęciem przewozu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, tj. najpóźniej przed przekroczeniem granicy Rzeczpospolitej Polskiej. Kontrola ma na celu jedynie zweryfikowanie, czy został on prawidłowo zrealizowany. W tym stanie faktycznym i prawnym należało uznać, że organ zasadnie nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 12 000 zł, na podstawie art. 92a ust. 1 i lp. 3.2a załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. W ocenie sądu, trafne jest również stanowisko organów w zakresie braku wystąpienia w niniejszej sprawie wyjątkowych okoliczności, które w świetle art. 92c ustawy o transporcie drogowym uzasadniałyby wyłączenie odpowiedzialności skarżącego za stwierdzone naruszenie. Zgodnie z treścią tego przepisu nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. Z treści art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym wynika, że podmiot wykonujący przewóz drogowy jest zwolniony od odpowiedzialności za naruszenie prawa, jeżeli nie miał on wpływu na powstanie naruszenia lub nie mógł tego przewidzieć. Sytuacja taka ma miejsce, gdy wyłączną winę za powstanie naruszenia ponosi osoba trzecia lub gdy naruszenie prawa jest wynikiem okoliczności całkowicie niezależnych od przewoźnika. Za takie sytuacje należy uznać zjawiska, które występują rzadko, gwałtownie, niespodziewanie, a ich wystąpienie czy zaistnienie nie jest możliwe do zaplanowania i uniknięcia nawet przy dołożeniu należytej staranności. Przepis ten ma zatem charakter wyjątkowy. Nie można uznać, że skarżący nie miał wpływu na powstałe naruszenie oraz że naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których przewoźnik nie mógł przewidzieć. Organ odwoławczy trafnie zauważył przy tym, że przesłuchany w charakterze świadka w dniu kontroli kierowca nic nie wspominał o atakach rakietowych, tylko wyjaśnił: "wiedziałem, że taki numer jest potrzebny. Myślałem, że wystarczy jeśli zgłoszenie zostanie zrobione na terenie przejścia granicznego". Przy czym, numer referencyjny jest ważny przez 10 dni od dnia jego nadania, tak więc strona na dokonanie zgłoszenia ma 10 dni. Zdaniem sądu brak było także podstaw do zastosowania instytucji, o której mowa w art. 189f k.p.a. Z systematyki wewnętrznej ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego wynika, że przywołany przepis usytuowany został w jej Dziale IVa – "Administracyjne kary pieniężne". Zakres stosowania przepisów tego działu wyznacza art. 189a, stanowiąc w § 1, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu. W § 2 stanowi on jednocześnie, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej – przepisów wymienionego działu w tym zakresie nie stosuje się. Z przywołanej regulacji jednoznacznie wynika, że uregulowanie w przepisach odrębnych zagadnień wymienionych § 2 jest wystarczające dla przyjęcia, że przepisy tego działu nie mają zastosowania, a nie jest przy tym konieczne, aby przepisy odrębne regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane w przepisach działu IVa, to jest, aby zakres normowania w przepisach odrębnych pokrywał się z zakresem normowania w przepisach wymienionego działu, co oznacza, że jeżeli zakres normowania zagadnienia prawnego określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach Działu IVa lub przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, to dany przepis działu IVa nie ma zastosowania (zob. A. Wróbel, art. 189a K.p.a., t. 7, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego). Takim przepisem odrębnym w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a. in fine, jest art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Z tego przepisu wynika, że w warunkach w nim określonych nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się. Zdaniem sądu w takiej sytuacji za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jako przepis odrębny w relacji do przepisów Działu IVa k.p.a. reguluje on zagadnienie, o którym mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a. Konsekwencją jego zastosowania jest bowiem to, że w sytuacji zaistnienia naruszenia penalizowanego administracyjną karą pieniężną oraz zaktualizowania się jednej z określonych nim przesłanek wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika drogowego, na przewoźnika tego nie jest nakładana kara pieniężna, albowiem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia tej kary, a wszczęte umarza się. Stosowanie art. 92c ustawy o transporcie drogowym w praktycznym wymiarze ma więc w istocie rzeczy ten sam skutek, co zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a., albowiem za zaistniałe i ujawnione naruszenie prawa, kara ta nie jest nakładana, a – jak podkreślono na wstępie – dla przyjęcia, że przepisy Działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania istotne znaczenie ma to, aby zagadnienie, o którym mowa w § 2 art. 189a k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych i nie jest przy tym istotne to, że zakres normowania zagadnienia określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach Działu IVa lub, czy przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny (zob. wyrok NSA z 28 września 2021 r., II GSK 717/21 i II GSK 248/21). Z przedstawionych powodów zarzut naruszenia art. 189f k.p.a. należało uznać za nieusprawiedliwiony. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje również okoliczność, że w związku z naruszeniem nie doszło do uchybień fiskalnych oraz zakłócenia monitorowania przewozu. Skarżący, jako podmiot wykonujący międzynarodowy przewóz drogowy, obowiązany był dokonać zgłoszenia przed rozpoczęciem przewozu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. W ocenie sądu, stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo. Organy obu instancji podjęły wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy oraz w sposób wyczerpujący zgromadziły, a następnie rozpatrzyły materiał dowodowy potrzebny do poczynienia prawidłowych ustaleń faktycznych i wydania rozstrzygnięcia w sprawie, zgodnie z regułami proceduralnymi przewidzianymi w art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80, art. 81a § 1 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi, organ zgromadził jednoznaczne i pewne dowody potwierdzające stwierdzone naruszenie, a strona miała możliwość zapoznania się z nimi w toku całego postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy należycie wyjaśnił podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem właściwych przepisów prawa. Ponadto odniósł się do podniesionych w odwołaniu zarzutów i wyjaśnił, dlaczego nie uznał ich za trafne. Jednocześnie sąd nie dopatrzył się naruszenia innych przepisów postępowania, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", oddalił skargę. Sprawa została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, wniosek taki został złożony przez organ, a skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.