II GSK 2033/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Anna Ostrowska (spr.) Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant asystent sędziego Magdalena Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 8391/22 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 27 października 2022 r. nr BKOE.702.11970.2022.1960.2 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M.S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 270 (dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ, Inspektor, GITD) decyzją z dnia 27 października 2022 r. nr BKOE.702.11970.2022.1960.2, na podstawie art. 104 w zw. z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1693 dalej: u.d.p.) oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz.U. z 2021 r., poz. 32 ze zm.; dalej: rozporządzenie RM z 2011 r.), nałożył na [...] (dalej: skarżący) karę pieniężną w wysokości 1500 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przez skarżącego przejazdu po drodze krajowej wymienionej w załączniku do rozporządzenia RM z 2011 r. z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Zgodnie z ustaleniami organu w dniu 18 października 2021 r. o godzinie 5:47 urządzenie kontrolne znajdujące się na odcinku drogi krajowej [...], zarejestrowało przejazd pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym [...] poruszającego się wraz z przyczepą o numerze rejestracyjnym [...], co zostało odnotowane pod numerem ewidencyjnym [...]. Na podstawie informacji znajdujących się w systemie elektronicznego poboru opłat ustalono, że wskazany pojazd został zarejestrowany w Systemie Poboru Opłaty Elektronicznej KAS (dalej: SPOE KAS). Z aktywnym kontem użytkownika nie powiązano jednak aktywnego urządzenia umożliwiającego pobór opłaty. Nie stwierdzono również uiszczenia opłaty z wykorzystaniem usługi Europejskiej Usługi Opłaty Elektronicznej (dalej: EETS). Tym samym za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata elektroniczna. Ponadto na podstawie informacji zgromadzonych w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców (dalej: CEPiK) ustalono, że dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 12 000 kg, a jego właścicielem w chwili powstania naruszenia był skarżący. II Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 maja 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 8391/22 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę [...]. Sąd I instancji stwierdził, iż stan faktyczny niniejszej sprawy nie jest kwestionowany i wskazał, że sporne naruszenie miało miejsce 18 października 2021 r., zaś nowy system poboru opłat wszedł w życie 1 października 2021 r. Sąd zauważył również, że w decyzji ustalone zostało, że pojazd został zarejestrowany w systemie, jednak nie powiązano go z kontem aktywnego urządzenia umożliwiającego pobór opłaty. Urządzenie zostało powiązane z pojazdem w dniu 28 września 2021 r. (przed naruszeniem), a aktywowane 19 lipca 2022 r. (po naruszeniu). W ocenie WSA zasadne jest twierdzenie organu, że naruszenia obowiązku wynikającego z ustawy nie można oceniać w kategorii znikomości naruszenia. Wskazano, że z ugruntowanego w tym zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż odpowiedzialność podmiotów wykonujących przejazd po drogach publicznych bez dopełnienia stosownego obowiązku opłat, które nakładają na nich przepisy u.d.p.., ma charakter obiektywny i jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Przepis art. 189e k.p.a nie zmienia charakteru odpowiedzialności administracyjnej za delikt administracyjny i na odpowiedzialność subiektywną determinowaną winą przyczynami naruszenia. Przepis ten jedynie wyłącza możliwość ukarania strony w bardzo szczególnej sytuacji, jaką jest siła wyższa. Z kolei art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. obliguje organ do odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Zdaniem Sądu waga nieuiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd nie może zaś zostać uznana za znikomą, skoro obowiązek ten należy do podstawowych obowiązków korzystającego z drogi publicznej. WSA wskazał, że instytucję odstąpienia i pouczenia można byłoby brać pod uwagę, gdyby strona wykazała nadzwyczajne okoliczności zupełnie od niej niezależne. Skarżący natomiast nie wykazał, aby w jego indywidualnym przypadku zaszła szczególna sytuacja, jaką jest siła wyższa. Konsekwentnie w ocenie Sądu zasadne jest twierdzenie organu, że naruszenie zaistniało jedynie z winy skarżącego i nie wystąpiły okoliczności, które dawałyby organowi podstawy do odstąpienia od nałożenia kary. Skarżący wykonał bowiem prawie wszystko co powinien, jedynie nie aktywował urządzenia powiązanego w dniu 28 września 2021 r. Skarżący nie wykazał również przeszkód obiektywnie, nadzwyczajne uniemożliwiających dokończenia rozpoczętej procedury tj. aktywowania urządzenia. Wobec tego Sąd I instancji stwierdził, odnosząc się do zarzutów skargi, że powoływanie się na ogólne trudności opisywane w piśmie z dnia 29 września 2021 r. Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców skierowanym do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej nie ma w tej sprawie znaczenia. III Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie w całości i poprzedzającej go decyzji organu w całości i umorzenie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrotu opłaty od wniosku o sporządzenie i doręczenie odpisu wyroku wraz z jego pisemnym uzasadnieniem, a także kosztów zastępstwa procesowego w wysokości według norm przepisanych za obydwie instancje, oraz kosztu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Jednocześnie skarżący zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie niepełnej kontroli legalności decyzji administracyjnej i niedostrzeżenie przez sąd I instancji naruszenia przez organy przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym petryfikowanie naruszenia przez organy: 1. art. 189a § 1 k.p.a., art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. a contrario oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nierozważenie zastosowania do kary pieniężnej przewidzianej w ustawie o drogach publicznych przepisów k.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych (dział IVa), które regulują zasady nakładania kar (w tym odstąpienie od ukarania) i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych na podstawie ustawy u.d.p., a zostały przez organy pominięte pomimo, że kary pieniężne w ustawie u.d.p. zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający jednak wszystkich kwestii wymienionych w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a., przez co koniecznym jest w przypadku przepisów u.d.p. odwołanie się do uregulowań działu I\/a k.p.a. (por. m. in. wyrok NSA II GSK 133/20), 2. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 8 § 1 k.p.a., art. 50 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 9a dyrektywy 1999/62/WE i wynikającej z tych przepisów zasady proporcjonalności oraz zasady zaufania do władzy publicznej poprzez nierozważenie przesłanek odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, gdy waga zarzucanego stronie naruszenia, o ile w ogóle do niego doszło, była znikoma, strona zaprzestała naruszania prawa a kara w wysokości 1500,00 zł za zarzucone naruszenie w okolicznościach, w jakich do niego miało dojść i jego wagi jawi się jako nieproporcjonalna i sprzeczna z prewencyjnym celem przepisów ustawy o drogach publicznych. Tym bardziej, że Sekretarz Stanu Szef Krajowej Administracji Skarbowej w Ministerstwie Finansów w piśmie z dnia 30 września 2021 r., znak sprawy DPO18.8752.43.2021, zadeklarował że w początkowym okresie stosowania systemu e-TOLL na kierowców co do zasady będą nakładane kary, a organy administracji będą poprzestawać na pouczeniu. Jak napisał szef KAS: "Dodatkowo informuję, że kontrole prawidłowości uiszczania opłat w początkowym okresie działania systemu e-TOLL, które od 1 października będą przeprowadzane przez Inspektorów GITD oraz Służbę Celno-Skarbową będę odbywać się w oparciu przede wszystkim o działania prewencyjne, których podstawowym elementem będzie pouczanie, a nie karanie uczestnika realizowanego przewozu. Tym samym w sprawach, dla których ustawa przewiduje nakładanie mandatów na kierujących stosowane będą pouczenia. Natomiast w sprawach kar pieniężnych nakładanych przez GITD, z wyłączeniem braku rejestracji w e-TOLL, w pierwszej kolejności inspektorzy skorzystają z przewidzianej w przepisach prawa instytucji "odstąpienia" od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej", 3. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 8 § 1 k.p.a., art. 50 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 9a dyrektywy 1999/62/WE i wyrażonej w tych przepisach zasady proporcjonalności poprzez nierozważenie przesłanek odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, gdy wobec skarżącego wszczęto 6 postępowań i nałożono sześć kar po 1.500 zł za każde z naruszeń, do których doszło w krótkim odstępie czasu (w październiku 2021 r., a zatem w pierwszym miesiącu funkcjonowania systemu e- TOLL), w sytuacji gdy kary pieniężne przewidziane w ustawie o drogach publicznych mają charakter przede wszystkim prewencyjny. Natomiast w niniejszej sprawie trudno mówić o prewencyjnym charakterze kilku kar pieniężnych, które są nakładane w tym samym czasie za naruszenia mające miejsce w niedużych odstępach czasu, w sytuacji gdy strona po uzyskaniu informacji o hipotetycznych nieprawidłowościach z jeszcze większą uwagą podchodzi do ciążących na niej obowiązków, nie narusza przepisów prawa, a zatem już samo wszczęcie postępowania wywarło pożądany skutek prewencyjny (por. wyrok WSA z 21.3.2023 r. VI SA/Wa 905/22; 7.3.2023 r. VI SA/Wa 923/22); 2. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1. art. 189a § 1 k.p.a., art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. a contrario oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie do kary pieniężnej przewidzianej w u.d.p. przepisów k.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych (dział IVa), które regulują zasady nakładania kar (w tym odstąpienie od ukarania) i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych na podstawie ustawy u.d.p., a zostały przez organy pominięte pomimo, że kary pieniężne w ustawie u.d.p. zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający jednak wszystkich kwestii wymienionych w pkt 1-6 art. 189a § 2 k.p.a., przez co koniecznym jest w przypadku przepisów u.d.p. odwołanie się do uregulowań działu IVa k.p.a. 2. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 8 § 1 k.p.a., art. 50 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 9a dyrektywy 1999/62/WE i wyrażonej w tych przepisach zasady proporcjonalności oraz zasady zaufania do władzy publicznej poprzez nieodstąpienie od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, gdy waga zarzucanego stronie naruszenia, o ile w ogóle do niego doszło, była znikoma, strona zaprzestała naruszania prawa a kara w wysokości 1500,00 zł za zarzucone naruszenie w okolicznościach w jakich do niego miało dojść i jego wagi jawi się jako nieproporcjonalna i sprzeczna z prewencyjnym celem przepisów ustawy o drogach publicznych. Tym bardziej, że Sekretarz Stanu Szef Krajowej Administracji Skarbowej w Ministerstwie Finansów w piśmie z dnia 30 września 2021 r., znak sprawy DPO18.8752.43.2021, zadeklarował że w początkowym okresie stosowania systemu e-TOLL na kierowców co do zasady nie będą nakładane kary, a organy administracji będą poprzestawać na pouczeniu. Jak napisał szef KAS; "Dodatkowo informuję, że kontrole prawidłowości uiszczania opłat w początkowym okresie działania systemu e-TOLL, które od 1 października będą przeprowadzane przez Inspektorów GITD oraz Służbę Celno-Skarbową będę odbywać się w oparciu przede wszystkim o działania prewencyjne, których podstawowym elementem będzie pouczanie, a nie karanie uczestnika realizowanego przewozu. Tym samym w sprawach, dla których ustawa przewiduje nakładanie mandatów na kierujących stosowane będą pouczenia. Natomiast w sprawach kar pieniężnych nakładanych przez GITD, z wyłączeniem braku rejestracji w e-TOLL, w pierwszej kolejności inspektorzy skorzystają z przewidzianej w przepisach prawa instytucji "odstąpienia" od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej'", 3. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 8 § 1 k.p.a., art. 50 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 9a dyrektywy 1999/62/WE i wyrażonej w tych przepisach zasady proporcjonalności poprzez nieodstąpienie od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, gdy wobec skarżącego wszczęto 6 postępowań i nałożono sześć kar po 1.500 zł za każde z naruszeń, do których doszło w krótkim odstępie czasu (w październiku 2021 r., a zatem w pierwszym miesiącu funkcjonowania systemu e-TOLL), w sytuacji gdy kary pieniężne przewidziane w ustawie o drogach publicznych mają charakter przede wszystkim prewencyjny. Natomiast w niniejszej sprawie trudno mówić o prewencyjnym charakterze kilku kar pieniężnych, które są nakładane w tym samym czasie za naruszenia mające miejsce w niedużych odstępach czasu, w sytuacji gdy strona po uzyskaniu informacji o hipotetycznych nieprawidłowościach z jeszcze większą uwagą podchodzi do ciążących na niej obowiązków, nie narusza przepisów prawa, a zatem już samo wszczęcie postępowania wywarło pożądany skutek prewencyjny (por. wyrok WSA z 21.3.2023 r. VI SA/Wa 905/22; 7.3.2023 r. VI SA/Wa 923/22); 3. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.: 1. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie, że do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu konieczne jest, aby strona wykazała "nadzwyczajne okoliczności zupełnie od niej niezależne", podczas gdy w rzeczywistości nie stanowi to przesłanki zastosowania przedmiotowej instytucji, gdyż przepis art. 189f § 1 pkt 1 wymienia tylko dwie przesłanki ("waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa"), co trzeba odróżnić od siły wyższej, będącej właśnie okolicznością nadzwyczajną zupełnie od strony niezależną, która została uregulowana w art. 189e k.p.a. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów: – pisma Sekretarz Stanu Szef Krajowej Administracji Skarbowej w Ministerstwie Finansów z dnia 30 września 2021 r., znak sprawy DPO18.8752.43.2021 - na okoliczność zadeklarowania przez centralny Organ Państwa, że Organy będą odstępować od nakładania kar i podejmowane przez nie działania będą miały charakter prewencyjny i wychowawczy, a nie represyjny, – decyzji GITD oraz wyroku WSA w Warszawie wydanych w równolegle prowadzonych postępowaniach - na okoliczność nałożenia łącznie sześciu kar pieniężnych na stronę za podobne naruszenia do których doszło w krótkim odstępie czasu (w październiku 2021 r., a zatem w pierwszym miesiącu funkcjonowania systemu e-TOLL), co jest sprzeczne z prewencyjnym celem przepisów u.d.p. oraz nieproporcjonalne w stosunku do wagi naruszenia, a stwierdzone w toku jednej kontroli i udokumentowane jednym protokołem kontroli naruszenia powinny zostać potraktowane jako naruszenie wieloczynowe, spowodowane jednym, wspólnym czynnikiem, co powinno pociągać za sobą kompleksową ocenę całej sytuacji prawnej, w jakiej znalazła się strona postępowania. IV W odpowiedzi na skargę kasacyjną Inspektor wniósł o jej oddalenie w całości, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. V Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż objęty nią wyrok Sądu I instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Zgodnie bowiem z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z takim stanem rzeczy mamy do czynienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja orzeczenia nie uległaby zmianie (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 103/24 i przywołane tam orzecznictwo). Taka sytuacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaistniała w tej sprawie. Wstępnie należy wyjaśnić, że w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. NSA nie stwierdził, aby w sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania - określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. - jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. Sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – NSA może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ocena legalności wyroku, którym Sąd pierwszej instancji oddalił wniesioną przez skarżącego skargę na decyzję GITD z dnia 27 października 2022 r. w przedmiocie nałożonej na niego kary pieniężnej w wysokości 1500 zł za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Wywiedziona od powyższego wyroku skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja i treść sformułowanych przez skarżącego zarzutów skargi kasacyjnej umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ich łączne rozpoznanie bez uszczerbku dla prawidłowości dokonanej oceny. Przyjęcie modelu łącznego rozpatrzenia zarzutów kasacyjnych wynika z faktu ścisłego związku zarzutów procesowych z zarzutami o charakterze materialnym oraz z tego powodu, że odmienna wykładnia przepisów prawa materialnego zaprezentowana przez Sąd I instancji skutkowała, zdaniem skarżącego, stwierdzeniem naruszenia przepisów postępowania. Zasadność zarzutów procesowych jest uzależniona od zasadności zarzutów materialnoprawnych. We wszystkich zarzutach kasacyjnych skarżący podnosi bowiem zarzut nierozważenia przez organ odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Rozpatrzenie zarzutów kasacyjnych należy zacząć od przypomnienia, że zgodnie z treścią stanowiącego podstawę wydania kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Stosownie zaś do treści art. 13ha ust. 1 u.d.p. opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 (opłata elektroniczna) jest pobierana za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 6, tj. w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Jak wynika zaś z treści art. 13k ust. 1 u.d.p. za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 wymierza się karę pieniężną w wysokości: 1) 500 zł - w przypadku zespołu pojazdów o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony złożonego z samochodu osobowego o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony oraz przyczepy; 2) 1 500 zł - w pozostałych przypadkach. Z przywołanej regulacji prawnej wynika, że pozostałe przypadki, o których mowa w pkt 2 tego przepisu, odnoszą się także do samochodów ciężarowych. Należy zatem podkreślić, że to na wykonującym przejazd spoczywa obowiązek dołożenia należytej staranności by uczynić zadość wymogom wykonywania tego przejazdu tak, aby zapewnić efektywne uiszczenie opłaty należnej za ten przejazd. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy uchybienie w postaci braku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd pojazdem samochodowym poruszającym się wraz z przyczepą płatnym odcinkiem drogi krajowej nr [...] miało miejsce w dniu 18 października 2021 r. Korzystającym z drogi był skarżący, będący właścicielem ww. pojazdu samochodowego i prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą [...]. Stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany przez skarżącego, zaś skarga kasacyjna we wszystkich zarzutach kasacyjnych koncentruje się na zagadnieniu nierozważenia przez organ odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w sytuacji, gdy waga zarzucanego stronie naruszenia była znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w zakresie kar administracyjnych nakładanych na podstawie u.d.p., wobec braku odrębnego uregulowania w tej ustawie przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, przepis art. 189f k.p.a. ma zastosowanie. Skoro bowiem ustawa o drogach publicznych reguluje jedynie wymiar kary (sztywne stawki), a milczy na temat możliwości odstąpienia od niej, to na zasadzie art. 189a § 2 k.p.a. należy wprost stosować art. 189f k.p.a. Organ wymierzający karę na podstawie u.d.p. ma zatem obowiązek zbadać, czy w danej sprawie zaistniały przesłanki do odstąpienia od ukarania (np. niska waga naruszenia i zaprzestanie naruszania prawa), co w niniejszej sprawie zostało przez organ wykonane. W kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji GITD stwierdził, że nie znalazł przesłanek do zastosowania art. 189f oraz art. 189e k.p.a. oraz wskazał, że decyzje w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczania opłat elektronicznych mają charakter decyzji związanych, co oznacza, że organ rozstrzygając sprawę nie ma możliwości wydania decyzji o innej treści niż ta, którą przewidują przepisy prawa (art. 13k u.d.p.), o ile zaistniał określony w tych przepisach stan faktyczny. W odpowiedzi na skargę kasacyjną GITD podkreślił ponadto, że w niniejszej sprawie "trudno mówić, o znikomości naruszenia, skoro strona po pierwsze całkowicie zignorowała obowiązki dotyczące prawidłowego przygotowania się do wykonywania przewozów po drogach, na których obowiązuje opłata elektroniczna, a po drugie kilkukrotnie dopuszczała się analogicznych naruszeń obowiązków ustawowych. Obowiązku wynikającego z ustawy nie można oceniać w kategorii znikomości naruszenia." O wielokrotnym naruszeniu przez skarżącego "w krótkim odstępie czasu (w październiku 2021)" obowiązku uiszczania opłat elektronicznych wskazuje także skarżący w pkt 1.1.3. petitum skargi kasacyjnej. W orzecznictwie NSA wskazuje się, że w relacji do treści sankcjonowanego obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. w związku z art. 13k ust. 1 pkt 2 tej ustawy, sprzeczne z nim zachowanie ma z całą pewnością charakter jednoczynowy oraz jednocześnie skutkowy. Polega bowiem na braku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd, wraz z którym dochodzi do zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Nawet gdyby hipotetycznie założyć, że o znikomej wadze naruszenia prawa działaniem przypisanym stronie można i należałoby wnioskować na tej podstawie, że wobec jednorazowego zachowania naruszającego prawo, zachowanie to wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to zastosowaniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. sprzeciwia się brak zaktualizowania się drugiej koniecznej przesłanki, o której mowa w tym przepisie prawa, a mianowicie "zaprzestania naruszania prawa". Jeżeli tak, to w świetle przedstawionych argumentów, w odniesieniu do tego rodzaju deliktu przesłanka "zaprzestania naruszania prawa" nie ma zastosowania, co siłą rzeczy skutkuje brakiem podstaw, a zarazem możliwości stosowania przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w sprawie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za ten przejazd. Określone nim przesłanki muszą bowiem ziścić się łącznie (wyrok NSA z dnia 6 listopada 2025 r., sygn. akt II GSK 584/25). Warunkiem zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w okolicznościach danej sprawy jest kumulatywne zaktualizowanie się obydwu określonych nim przesłanek (zob. wyrok NSA z 30 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 1091/19). W okolicznościach tej sprawy, organ wyjaśnił, dlaczego regulacja z art. 189f k.p.a. nie może mieć zastosowania, wypełniając tym samym obowiązek rozważenia z urzędu przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Odpowiedzialność za naruszenie określonego w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. obowiązku ponoszenia przez korzystającego z dróg publicznych opłat za przejazd po drogach krajowych pojazdu samochodowego ma charakter obiektywny. Przesłankami tej odpowiedzialności są bowiem jedynie przejazd po drodze krajowej objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej i nieuiszczenie opłaty za ten przejazd. Obowiązek uiszczania opłaty jest jasno sprecyzowany w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. i ma bezwzględny charakter. Kara pieniężna za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej jest natomiast sztywna (art. 13k ust. 1 powołanej ustawy), a organ nie może jej miarkować. Zgodzić się należy z poglądem organu, że skarżący, jako podmiot profesjonalny, zajmujący się przewozem, powinien wywiązywać się z obowiązków nałożonych na niego przez przepisy powszechnie obowiązującego prawa z należytą starannością. Ze stanu faktycznego sprawy wynika natomiast, że za kontrolowany przejazd należącego do skarżącego zespołu pojazdów, którego dopuszczalna masa całkowita przekraczała 3,5 tony nie została uiszczona opłata elektroniczna, ponieważ pomimo zarejestrowania pojazdu w systemie SPOE KAS, z aktywnym kontem użytkownika nie powiązano aktywnego urządzenia służącego do poboru opłat. W momencie odnotowania naruszenia, tj. w dniu 18 października 2021 r. o godzinie 05:47 nie odnotowano transakcji poboru opłaty dla ww. pojazdu. Ponadto, urządzenie o numerze wskazanym przez stronę zostało powiązane z pojazdem w dniu 28 września 2021 r., a jego aktywacja nastąpiła w dniu 19 lipca 2022 r. czyli po przedmiotowym naruszeniu. Uwzględniając okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy (które nie są przez skarżącego kwestionowane) organ trafnie stwierdził, że naruszenia w zakresie uchybienia obowiązkowi uiszczenia opłaty elektronicznej nie można uznać za znikome oraz iż z uwagi na charakter naruszonego obowiązku nie zaistniały okoliczności warunkujące usunięcie naruszenia prawa. Należy także zauważyć, że przepisy art. 13k ust. 6 i ust. 7 u.d.p., sprzeciwiają się nałożeniu więcej niż jednej kary pieniężnej za poszczególne naruszenia stwierdzone w trakcie jednej doby. W sprawie niniejszej jednakże sytuacja, o której mowa w wymienionym przepisie nie miała miejsca. Nadto, to na wykonującym przejazd spoczywa obowiązek dołożenia należytej staranności odnośnie uczynienia zadość wymogom wykonywania przejazdu tak, aby zapewnić uiszczenie opłaty należnej za ten przejazd. Z okoliczności stanu faktycznego sprawy nie wynika, aby skarżący realizując przejazd w dniu 18 października 2021 r., w tym planując jego trasę, nie mógł, zachowując minimum wymaganej staranności, po zarejestrowaniu pojazdu w systemie SPOE KAS i połączeniu urządzenia do poboru opłat z pojazdem – powiązać to urządzenie z aktywnym kontem do poboru opłat w celu uiszczenia opłaty w dniu przejazdu kontrolowanego zespołu pojazdów po płatnym odcinku drogi krajowej (aktywacja urządzenia nastąpiła dopiero 19 lipca 2022 r.). Tym samym niezastosowanie przez organ art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w niniejszej sprawie nie stanowi naruszenia prawa, a zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące powyższą kwestię są nieusprawiedliwione. Oceny tej nie może także podważyć wskazywane przez skarżącego w skardze do WSA, jak również w skardze kasacyjnej pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w Ministerstwie Finansów z dnia 30 września 2021 r., w którym zadeklarowano, że w początkowym okresie działania systemu e-TOLL inspektorzy GITD w ramach przeprowadzanych kontroli uiszczania opłat będą odstępować od nakładania kar, a podejmowane przez kontrolujących działania będą miały charakter prewencyjny i wychowawczy, a nie represyjny. Przeprowadzenie dowodu z ww. pisma Szefa KAS z 30 września 2021 r. na okoliczność wyrażonej w tym piśmie deklaracji odstępowania od nakładania kar i podejmowania działań o charakterze prewencyjnym i wychowawczym, a nie represyjnym, w sytuacji gdy ze stanu faktycznego sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący nie uiścił opłaty za przejazd, zaś organ nie stwierdził okoliczności uprawniających go do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., należało uznać za zbędne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. NSA w tym zakresie wskazuje, że sposób uiszczenia opłaty elektronicznej jest reglamentowany prawnie (przepisami ustawy), i tylko o ile dojdzie do uiszczenia opłaty na zasadach wynikających z przepisów prawa możliwe jest uznanie, że doszło do należytego wywiązania się z obowiązku jej zapłaty. Organy administracji winny natomiast działać na podstawie i w granicach prawa, a nie na podstawie komunikatów (pism) piastunów określonych organów nie mających wartości normatywnej. Niezależnie od tego zauważyć należy, że wskazywana we wspomnianym piśmie zapowiedź praktyki stosowania prawa odnosiła się do początkowego okresu działania systemu e-TOLL (przez 3 miesiące przed 1 października 2021 r. system ten funkcjonował równolegle z poprzednim systemem uiszczania opłat, a od 1 października 2021 r. jako jedyny, poza EETS) – tymczasem stwierdzone w tej sprawie naruszenie nastąpiło w dniu 18 października 2021 r. (czyli prawie 4 miesiące od czasu funkcjonowania systemu e-TOLL w ogóle). Podobnie też, treść "decyzji GITD oraz wyroku WSA w Warszawie wydanych w równolegle prowadzonych postępowaniach", które NSA miałby uwzględnić jako dowód "na okoliczność nałożenia łącznie sześciu kar pieniężnych na stronę za podobne naruszenia, do których doszło w krótkim odstępie czasu", nie mają żadnego wpływu na odpowiedzialność za przejazd, kontrolowany w sprawie niniejszej. Podsumowując, należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiły wątpliwości, które należało wyjaśnić przy pomocy dokumentów wymienionych przez skarżącego we wnioskach dowodowych sformułowanych w rozpatrywanej skardze kasacyjnej. Wnioski dowodowe zawarte w skardze nie mogły być uwzględnione, ponieważ nie zostały spełnione przesłanki z art. 106 § 3 p.p.s.a., warunkujące możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Nie zaszły bowiem istotne wątpliwości, o których mowa w powołanym przepisie, niezbędne do wyjaśnienia sprawy. W odniesieniu do zarzutu materialnego sformułowanego w pkt 3 petitum rozpatrywanej skargi kasacyjnej należy wskazać, że istotnie, Sąd I instancji w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku poczynił dwie uwagi dotyczące przepisu art. 189e k.p.a. (s. 7 uzasadnienia), który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Uwagi te jednakże należy ocenić jako element całościowych rozważań na temat przesłanek odstąpienia od nałożenia kary na podstawie przepisów działu IVa k.p.a., gdyż w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła przesłanka egzoneracyjna w postaci siły wyższej, o której mowa jest w art. 189e k.p.a. Nawiązanie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku do ww. przepisu należy zatem uznać za zbędne i niesłużące przejrzystości wywodu prawnego dotyczącego instytucji odstąpienia od nałożenia kary. Powyższa wada uzasadnienia kontrolowanego wyroku nie przesądza jednak o jego niezgodności z prawem. Uwzględniając powyższe, według Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia wskazanych przez stronę norm prawa materialnego praz przepisów postępowania w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej, zwłaszcza zaś, aby skutkiem zarzucanego naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 8 § 1 k.p.a. wymienionego w pkt 1.1.2. i 1.1.3. petitum skargi kasacyjnej, był istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w tym zakresie, że organ w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie administracyjne, a WSA trafnie uznał, że w aspekcie procesowym działania te były prawidłowe i zgodne z naczelnymi zasadami tego postępowania. WSA trafnie także ocenił zastosowanie w niniejszej sprawie przez GITD przepisów prawa materialnego. Reasumując wszystkie przedstawione argumenty należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118).