III SA/Łd 946/25

Dnia 14 kwietnia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia WSA Anna Dębowska (spr.) Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz Protokolant Sekretarz sądowy Paulina Kutkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2026 roku sprawy ze skargi Gminy Uniejów na informację Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 14 października 2025 roku znak: RPI.432.8.44.2024.EZ w przedmiocie ponownej negatywnej oceny merytorycznej projektu 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny; 2. przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Łódzkiego; 3. zasądza od Zarządu Województwa Łódzkiego na rzecz skarżącej Gminy Uniejów kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Nabór wniosków o dofinansowanie nr FELD.06.04-IZ.00-001/23 w ramach Priorytetu FELD.06 Fundusze Europejskie dla Łódzkiego przyjaznego mieszkańcom, Działania FELD.06.04 Kultura i turystyka, programu regionalnego Fundusze Europejskie dla Łódzkiego 2021-2027 był prowadzony w trybie konkurencyjnym w okresie od 28 grudnia 2023 r. do 23 lutego 2024 r. na podstawie Regulaminu wyboru projektów w sposób konkurencyjny w ramach programu regionalnego Fundusze Europejskie dla Łódzkiego 2021-2027, przyjętego uchwałą Zarządu Województwa Łódzkiego nr 1169/23 z 20 grudnia 2023 r., zmienionego uchwałą nr 152/24 z 9 lutego 2024 r. oraz uchwałą nr 1612/24 z 19 listopada 2024 r., zwanego dalej "Regulaminem wyboru projektów" W ramach tego naboru Gmina Uniejów złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "Wzmocnienie roli Uzdrowiska Uniejów w rozwoju turystyki" nr FELD.06.04-IZ.00-0044/24. Wniosek o dofinansowanie projektu został negatywnie oceniony pod względem zgodności z kryteriami merytorycznymi dostępu: "Zgodność z typem projektu", "Wykonalność finansowa i trwałość projektu", "Zgodność poziomu i wysokości pomocy", "Realność wskaźników" oraz kryterium merytorycznym dostępu specyficznym "Komplementarność". O wyniku oceny wnioskodawca został poinformowany pismem z 22 listopada 2024 r. Wnioskodawca złożył protest od negatywnego wyniku oceny projektu. Uchwałą z 5 sierpnia 2025 r., nr 1061/25, Zarząd Województwa Łódzkiego uwzględnił złożony przez Gminę Uniejów protest od negatywnej oceny merytorycznej projektu. Zarząd Województwa Łódzkiego uwzględniając protest skarżącej wskazał, że zgodnie z definicją kryterium "Zgodność z typem projektu" ocenie podlega to, czy projekt jest zgodny z co najmniej jednym z typów projektów (i jego doprecyzowaniem w opisie działania) określonych w Szczegółowym opisie priorytetów FEŁ2027 (obowiązującym na dzień ogłoszenia o naborze) i wskazanych w Regulaminie wyboru projektów oraz czy projekt wpisuje się w cel szczegółowy dla danego działania określony w Szczegółowym opisie priorytetów FEŁ2027 (obowiązującym na dzień ogłoszenia o naborze). Projekt skarżącej jest zgodny z typem projektu 2 – wsparcie infrastruktury służącej lub mającej służyć prowadzeniu działalności kulturalnej lub turystycznej lub pełnieniu funkcji turystycznych, w tym inwestycje dotyczące turystycznych szlaków tematycznych wskazanym w Szczegółowym opisie priorytetów FEŁ2027 (obowiązującym na dzień ogłoszenia o naborze) i wskazanym jednocześnie w Regulaminie wyboru projektów. Typ projektu obejmuje "Roboty budowlane lub modernizacja infrastruktury mające na celu zwiększenie dostępności infrastruktury służącej lub mającej służyć prowadzeniu działalności kulturalnej lub turystycznej lub pełnieniu funkcji turystycznych, w tym dostosowanie wyżej wskazanych obiektów do potrzeb osób ze szczególnymi potrzebami". Projekt jest także zgodny z celem szczegółowym dla działania FELD.06.04 Kultura i turystyka, to jest "Wzmacnianie roli kultury i zrównoważonej turystyki w rozwoju gospodarczym, włączeniu społecznym i innowacjach społecznych". Wnioskodawca wykazał, że projekt będzie częścią turystycznych szlaków tematycznych. We wniosku o dofinansowanie znajduje się informacja, że "Kompleks T. z jego nowymi usługami takimi jak "Strefa CHILL OUT", "Strefa FIT", czy "strefa PLAY", doskonale wpisze się w malowniczą trasę szlaków rowerowych i pieszo-rowerowych, które prowadzą przez Uniejów. Ulokowanie kompleksu w sercu regionu, przez który przebiegają szlaki takie jak "Nadwarciański Szlak Rowerowy", "Gorących źródeł", "Po Ziemi Uniejowskiej" oraz szlak pieszo-rowerowy "Św. Faustyny Kowalskiej", sprawia, że staje się on naturalnym punktem odpoczynku, regeneracji oraz atrakcją turystyczną uzupełniającą ofertą tych tras". Sam fakt uzyskania przychodów z projektu (świadczenia usług na zasadach komercyjnych) nie świadczy o dochodowości projektu. Z dokumentacji przedłożonej do wniosku o dofinansowanie wynika, że planowane do ponoszenia w okresie eksploatacji koszty bieżące nie będą pokrywały w pełni źródeł (przychodów) wynikających z funkcjonowania projektu (sprzedaż usług). Niniejsze powinno być jednak ocenione na etapie badania kryterium "Wykonalność finansowa i trwałość projektu". Dopiero wówczas uzasadnione byłoby twierdzenie eksperta o tym, czy projekt jest czy nie jest dochodowy. Zgodnie z "Wytycznymi dotyczącymi zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym hybrydowych na lata 2021-2027", analiza skonsolidowana to szczególne podejście w ramach analizy finansowej, stosowane w przypadku projektów realizowanych w systemie kilku podmiotów, w których obok beneficjenta występuje operator, przy czym operator to podmiot odpowiedzialny za eksploatację majątku powstałego lub zmodernizowanego w wyniku zrealizowanych przez beneficjenta umów związanych z przeprowadzanym projektem inwestycyjnym. Należałoby szczegółowo przeanalizować i wyjaśnić sposób zarządzania i funkcjonowania projektu po jego rzeczowym zakończeniu (tj. w okresie trwałości) i uzupełnić brakujące dokumenty dotyczące analizy finansowej. W perspektywie finansowej 2021-2027 w zakresie działania FELD 06.04. Kultura i turystyka, odmiennie niż w okresie 2014-2020 programowania, nie można dopuścić do dofinansowania projektów dochodowych, stąd tak ważna jest konieczność wnikliwego zbadania tych aspektów. W kryterium tym ocenie nie podlega prawidłowość przygotowania analizy finansowej. Tym samym nie jest przedmiotem oceny w kryterium "Zgodność z typem projektu" ewentualna konieczność przeprowadzenia analizy finansowej skonsolidowanej. Ta kwestia powinna być poddana merytorycznej ocenie w kryterium "Wykonalność finansowa i trwałość projektu". Jednocześnie aspekt dochodowości projektu i spełnienia tego kryterium należałoby ponownie zbadać po ewentualnym złożeniu przez wnioskodawcę korekty lub wyjaśnień w ramach kryterium "Wykonalność finansowa i trwałość projektu". Następnie Zarząd Województwa Łódzkiego stwierdził, że zgodnie z § 18 pkt 5, 6 i 7 Regulaminu wyboru projektów Komisja Oceny Projektów winna wezwać wnioskodawcę do skorygowania lub uzupełnienia wniosku o dofinansowanie w zakresie kryteriów "Wykonalność finansowa i trwałość projektu", "Zgodność poziomu i wysokości pomocy" i "Realność wskaźników". Zarząd Województwa Łódzkiego uznając protest za zasadny w zakresie kryterium merytorycznego dostępu specyficznego "Komplementarność" wskazał, że kryterium to zgodnie z Regulaminem wyboru projektów nie podlega poprawie. W projekcie przewidziano w ramach przedsięwzięcia związanego z rozwojem infrastruktury działania miękkie, komplementarne do zakresu inwestycji. Wnioskodawca w części wniosku "Komplementarność" wskazał ogólnie, że przewiduje się komplementarne do zakresu inwestycji działania miękkie, w szczególności w ramach promowania oferty kulturalnej lub innowacji społecznych oraz działania promocyjne zgodnie z budżetem projektu. W ramach zadania "Działania w zakresie promowania oferty kulturalnej i innowacji społecznych" planuje się działania w zakresie promowania oferty kulturalnej i innowacji społecznych: kampanie radiowe, kampanie w Internecie, programy sponsorowane w telewizji. Planowane są warsztaty i szkolenia – organizacja spotkań edukacyjnych dla przedstawicieli gmin, mających na celu rozwój umiejętności i kompetencji kluczowych dla rozwoju turystyki uzdrowiskowej. W ramach współpracy międzynarodowej planowana jest wymiana wiedzy, która dotyczyć będzie także tematu skutecznych strategii promocyjnych i marketingowych, które mogą być wykorzystane do zwiększenia rozpoznawalności i atrakcyjności obu miejscowości jako destynacji turystycznych. Projekt ma potencjał do wprowadzenia i promowania innowacji społecznych (szczególnie w obszarze dostępności i zrównoważonego rozwoju). Wprowadzenie nowych technologii i rozwiązań, które umożliwiają łatwiejszy dostęp do usług turystycznych dla osób z niepełnosprawnościami, może służyć jako model do naśladowania w innych regionach i branżach. Zastosowanie ekologicznych rozwiązań w zarządzaniu zasobami naturalnymi i energią może inspirować do rozwoju zrównoważonej turystyki na szerszą skalę, promując innowacje skierowane na ochronę środowiska i efektywne wykorzystanie zasobów. Powyższe informacje zostały przedstawione w przedłożonym do oceny wniosku i przywołane w złożonym proteście. Podsumowując Zarząd Województwa Łódzkiego przychylił się do stanowiska wnioskodawcy w zakresie spełnienia kryterium merytorycznego dostępu "Zgodność z typem projektu" oraz kryterium merytorycznego dostępu specyficznego "Komplementarność". W odniesieniu do kryteriów merytorycznych "Wykonalność finansowa i trwałość projektu", "Zgodność poziomu i wysokości pomocy" i "Realność wskaźników" stwierdził, że wnioskodawca winien być wezwany do uzupełnień lub poprawy wniosku o dofinansowanie. Zarząd Województwa Łódzkiego w wyniku ponownej oceny merytorycznej wniosku informacją z 14 października 2025 r. poinformował Gminę Uniejów o zakończeniu ponownej oceny merytorycznej projektu oraz o tym, że został on negatywnie oceniony na etapie oceny merytorycznej z uwagi na niespełnienie kryterium dostępu merytorycznego "Zgodność poziomu i wysokość pomocy". Ocenę projektu według poszczególnych kryteriów wraz z uzasadnieniem przedstawiono w załączonej do powyższej informacji karcie oceny merytorycznej. W karcie tej stwierdzając, że nie zostało spełnione kryterium "Zgodność poziomu i wysokości pomocy" wskazano, że w budżecie projektu nie występują wydatki w zakresie cross-financingu określonym w Szczegółowym opisie priorytetów FEŁ2027. W ramach korekty wniosku o dofinansowanie, wnioskodawca w odniesieniu do pomocy de minimis skorygował załącznik nr 16 oraz formularz wniosku o dofinansowanie, przypisując ten rodzaj pomocy do następujących kosztów "Usługa inspektora nadzoru inwestorskiego budowlanego i nadzoru autorskiego" oraz "Kampanie radiowe (np. spoty radiowe, wskazania sponsorskie)" celem zachowania dostępnego limitu. Korekty w tym zakresie należało uznać za poprawne. Wysokość dofinansowania udzielonego na podstawie przepisów o pomocy publicznej nie jest zgodna z przepisami. Naruszono zapisy o efekcie zachęty w zakresie wydatków objętych pomocą publiczną. Ze względu na fakt, że projekt objęty jest pomocą publiczną, inwestycja podlega weryfikacji pod kątem spełnienia tzw. "efektu zachęty" (art. 6 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu – Dz. U. UE. L 187, s. 1 z 26 czerwca 2014 r., zwanego dalej "rozporządzeniem nr 651/2014"). Dokumentacji aplikacyjna wskazuje, że prace związane z inwestycją – z rozbudową kompleksu basenowego rozpoczęły się przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie, który przypadł na 23 lutego 2024 r. Zarówno w samej treści wniosku o dofinansowanie oraz w piśmie przewodnim złożonym na etapie oceny formalnej, wnioskodawca wskazywał, że prace budowlane będą wykonywane na podstawie pozwoleń na budowę nr 209/2017 i nr 210/2017 wydanych na podstawie projektów budowlanych, a także na podstawie zgłoszeń wykonania robót budowlanych wydanych w oparciu o projekty zagospodarowania terenu ("Projektu zagospodarowania terenu inwestycji pn.: budowa dwóch przepływowych basenów solankowych na terenie T., dz. nr ewid. [...], obr.[...] ., jedn. ewid.[...] ze stycznia 2024 r. oraz "Projektu zagospodarowania terenu inwestycji pn.: budowa placu zabaw z elementami zabawy wodą o nawierzchni poliuretanowej w T., dz. nr ewid. [...] obr. [...], jedn. ewid. [...]" z kwietnia 2023 r.), w których opisane zostały niezbędne do wykonania roboty. Dla strefy PLAY i CHILL OUT nie będzie prowadzonych robót budowalnych kubaturowych i w związku z tym nie ma potrzeby sporządzania projektu budowalnego. Prace w tym zakresie będą wykonywane w oparciu o Projekt Zagospodarowania Terenu, w którym opisane zostały roboty budowlane niezbędne do wykonania. Roboty te będą wykonywane w oparciu o zgłoszenia robót budowlanych, które przedłożono w załączeniu oraz brak sprzeciwu Starostwa Powiatowego. Projekt zagospodarowania terenu oraz wyciąg z dokumentacji technicznej dołączono do wniosku. Tożsame informacje znajdują się we wniosku o dofinansowanie. Rozpoczęcie prac budowlanych związanych z rozbudową infrastruktury rekreacyjnej przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie potwierdzą wpisy do dzienników budowy, choć uzupełnienia są nieczytelne. Dla decyzji nr 210/2017 z 4 sierpnia 2017 r. przedłożono dziennik budowy o nr [...] w którym znalazły się wpisy potwierdzające realizację prac od 21 kwietnia 2020 r. (rozpoczęcie prac budowlanych objętych decyzją nr 210/2017) do 12 kwietnia 2023 r. Dla decyzji nr 209/2017 z 4 sierpnia 2017 r. przedłożono dziennik budowy z 12 lipca 2018 r., w ramach którego wykazany został zakres prac zrealizowanych w latach 2018-2022. Według wnioskodawcy dzienniki budowy obejmują wcześniejszy, szerszy zakres inwestycji, który zrealizowany został na podstawie decyzji o nr 209/2017 i nr 210/2017. Ten etap został zakończony i potwierdzony wpisem w dzienniku budowy. Na stronie 13 dziennika nr [...] znajduje się zapis kierownika budowy, że w związku z zakończeniem zakresu przewidzianego umową z inwestorem nastąpił koniec inwestycji. Zdaniem wnioskodawcy potwierdzać to ma fakt, że wcześniejsze roboty zostały zrealizowane jako odrębna inwestycja na podstawie samodzielnego zamówienia publicznego, a projekt budowlany w tym zakresie został zamknięty pod względem rzeczowym i finansowym. Obiekt powstały w tym etapie funkcjonuje samodzielnie i został oddany do użytkowania. Stanowiska przedstawionego przez wnioskodawcę nie potwierdza jednak dokumentacja źródłowa w postaci dzienników budowy. Dla dziennika budowy nr [...] , wydanego dla decyzji nr 209/2017, ostatni wpis kierownika budowy z 4 czerwca 2022 r. dotyczy zaniechania prowadzenia dalszych prac budowlanych w obrębie budynku basenowego ze względu na decyzję inwestora. W dzienniku budowy 15 marca 2022 r. kierownik budowy wskazał, że wykonał zbrojenie elementów fundamentowych budynku przylegającego do ściany (tekst nieczytelny), a 17 marca 2022 r. dokonano zabetonowania elementów fundamentowych budynku (tekst nieczytelny). Opisany zakres prac wskazuje jednoznacznie na działania, które wiążą się z trwałą zmianą miejsca budowy, a więc z rozpoczęciem prac. Wylanie fundamentów pod budynek to niewątpliwie moment, od którego projekt inwestycyjny nabiera fizycznej formy i staje się widoczny na placu budowy. Wykopy pod fundamenty rozpoczynają projekt i nie są to prace przygotowawcze. 4 czerwca 2022 r. inwestor podjął decyzję o zaniechaniu dalszych robót w obrębie budynku basenowego. Powyższa informacja nie jest tożsama z zakończeniem prac budowlanych. Co do zasady, wpis związany z zakończeniem prac budowlanych powinien wskazywać na datę zakończenia tychże robót, przygotowanie do odbioru końcowego, opinie i wnioski kierownika budowy. Takich informacji nie ma w dzienniku budowy. Wykonanie fundamentów pod budynek przylegający do ściany jest robotą budowlaną. Z kolei dla dziennika budowy o nr [...] , wydanego dla decyzji nr 210/2017, ostatniego wpisu kierownik budowy dokonał 12 kwietnia 2023 r., czyli również przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie. 21 kwietnia 2020 r. rozpoczęto roboty budowlane objęte decyzją nr 210/2017. Wnioskodawca wyłonił wykonawcę inwestycji i nie przedłożył żadnych dokumentów potwierdzających uzależnienie jej dalszej realizacji od uzyskania dofinansowania. Powyższych decyzji nie można traktować jako niezwiązanych z zakresem rzeczowym inwestycji objętej wnioskiem i to pomimo faktu, że zakres prac we wniosku o dofinansowanie może odbiegać od prac zrealizowanych w ramach decyzji nr 210/2017 oraz nr 209/2017, które dotyczą udzielenia pozwolenia na prace na tym samym obszarze. Zaplanowany zakres prac inwestycyjnych objęty wskazanymi pozwoleniami na budowę jest integralny i bez wykonania poszczególnych elementów opisanych w dokumentacji technicznej byłby niewykonalny. Zaplanowane elementy są ze sobą ściśle powiązane i nie mogłyby funkcjonować odrębnie. Posiadają wspólne elementy jak instalacje wodne, deszczowe, sanitarne, drogi przeciwpożarowe, których wykonanie się rozpoczęło przed złożeniem wniosku o dofinansowanie. Zgodnie z załącznikiem nr 7 do wniosku o dofinansowanie tj. oświadczeniem o prawie o dysponowania nieruchomością na cele budowlane/projektu, wnioskodawca dysponuje działkami o numerach: 6/3, 6/6, 6/9,6/10 (działki o nr 6/9 oraz 6/10 powstały z podziału działki o nr 6/5). Poza tym inwestycja realizowana będzie na podstawie zgłoszenia robót budowlanych wydanych w oparciu o projekty zagospodarowania terenu ("Projektu zagospodarowania terenu inwestycji pn.: budowa dwóch przepływowych basenów solankowych na terenie T., dz. nr ewid. [...], obr.[...], jedn. ewid. [...]ze stycznia 2024 r. oraz "Projektu zagospodarowania terenu inwestycji pn.: budowa placu zabaw z elementami zabawy wodą o nawierzchni poliuretanowej w T., dz. nr ewid [...], obr.[...] , jedn. ewid. [...] z kwietnia 2023 r.), w których opisane zostały niezbędne do wykonania roboty. Wskazane na oświadczeniu dane geodezyjne potwierdzają jednoznacznie, że przedsięwzięcia inwestycyjne opisane w decyzjach nr 210/2017, nr 209/2017 oraz we wniosku o dofinansowanie i jego załącznikach dotyczą rozbudowy tego samego kompleksu basenów, co stanowi jedno zamierzenie inwestycyjne. Taki stan rzeczy potwierdza treść wniosku o dofinansowanie, gdzie wnioskodawca wyraźnie wskazał w odniesieniu do robót budowlanych przewidzianych dla zadania nr 1 "Stworzenie nowych funkcji turystycznych w Uzdrowisku Uniejów", że będą one wykonywane na wykonywane na podstawie pozwoleń na budowę nr [...]i [...] wydanych na podstawie projektów budowlanych, a także na podstawie zgłoszeń wykonania robót budowlanych wydanych w oparciu o projekty zagospodarowania terenu. Zrealizowane już w latach 2018-2023 r. prace budowlane oraz przewidziane koszty w budżecie projektu wydatki stanowią jedną inwestycję, zaś nieuwzględnienie prac już zrealizowanych czy wydatków już poniesionych w budżecie nie może stanowić podstawy do uznania, że inwestycja opisana we wniosku stanowi odrębne przedsięwzięcie. Zaplanowane we wniosku o dofinansowanie przedsięwzięcie polegające na rozbudowie kompleksu termalnego, w tym dodanie nowych basenów solankowych, strefy dla dzieci, strefy fitness i gym, plaży oraz nowych saun, stanowi kolejny element procesu inwestycyjnego prowadzącego do wzmocnienia atrakcyjności Uniejowa jako ośrodka turystycznego i uzdrowiskowego. Nie można zatem uznać, że działania inwestycyjne podjęte przed dniem złożenia wniosku były odrębną inwestycją niezwiązaną z projektem opisanym we wniosku. Wobec powyższego efekt zachęty nie został zachowany co oznacza, że kwota dofinansowania w ramach pomocy publicznej nie jest zgodna z przepisami dotyczącymi pomocy publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na ponowną negatywną ocenę merytoryczną projektu z 14 października 2025 r. Gmina Uniejów wniosła o uznanie za spełnione kryterium "Zgodność poziomu i wysokości pomocy" oraz o kontynuowanie procedury wyboru projektu do dofinansowania. Zaskarżonej ponownej ocenie merytorycznej projektu skarżąca zarzuciła: 1. błędną wykładnię i zastosowanie art. 6 w związku z art. 2 pkt 23 rozporządzenia nr 651/2014 – organ utożsamił czynności przygotowawcze i/lub wcześniejsze, odrębne etapy inwestycyjne z "rozpoczęciem prac" dla projektu objętego pomocą, choć nie doszło do nieodwracalnego rozpoczęcia prac nad zakresem wnioskowanym do wsparcia; 2. pominięcie wiążącej reguły, że przygotowanie inwestycji (uzyskiwanie pozwoleń, zgłoszeń, opracowań, decyzji) oraz inne prace przygotowawcze nie stanowią "rozpoczęcia prac" w rozumieniu rozporządzenia nr 651/2014; 3. naruszenie zasad oceny dowodów – błędne przypisanie wpisom w dziennikach budowy z lat 2018-2023 (dotyczących wcześniejszego, szerszego przedsięwzięcia na podstawie decyzji nr 209/2017 i nr 210/2017) skutku rozpoczęcia prac dla innego, późniejszego etapu objętego wnioskiem złożonym 23 lutego 2024 r.; 4. błędne uznanie, że całość działań na tym samym terenie z różnych lat stanowi jedno "zamierzenie inwestycyjne", podczas gdy projekt stanowi ekonomicznie i funkcjonalnie wyodrębniony kolejny etap (nowe funkcje: m. in. baseny solankowe przepływowe, strefy rekreacyjne dzieci/fitness/plaża/sauny), przygotowany w oparciu o odrębne PZT (2023/2024) i realizowany w trybie zgłoszenia, z zachowaniem formalnego progu efektu zachęty (wniosek przed startem robót nowego etapu); 5. włączenie oceny efektu zachęty do kryterium, które tego nie przewiduje, a tym samym rozszerzono zakres kryterium oceny poza jego literalne brzmienie. Przeprowadzenie oceny efektu zachęty w niewłaściwym kryterium – zgodnie z dokumentacją konkursową ocena spełnienia tzw. "efektu zachęty" powinna być przeprowadzona w ramach kryterium dostępu "Zgodność projektu z obowiązującymi przepisami". W szczególności zgodnie z opisem tego kryterium "Jeżeli realizacja projektu zgłoszonego do objęcia dofinansowaniem rozpoczęła się przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie, oceniane będzie, czy w okresie tym przy realizacji projektu przestrzegano przepisów prawa dotyczących danego projektu". Tymczasem Instytucja Zarządzająca dokonała oceny efektu zachęty w ramach kryterium "Zgodność poziomu i wysokość pomocy", które dotyczy wyłącznie parametrów finansowych projektu (kwoty procentowej, wysokości limitów oraz cross-financingu). Włączenie oceny proceduralnej do kryterium finansowego stanowi naruszenie zasady przejrzystości, przewidywalności oraz równego traktowania wnioskodawców. Dodatkowo Instytucja Zarządzająca wskazała, że kryterium "Zgodność projektu z obowiązującymi przepisami" nie podlega weryfikacji w ramach procedury ponownej oceny wniosku, co oznacza, że wnioskodawca został pozbawiony możliwości obrony swojego stanowiska w zakresie efektu zachęty w ramach właściwego kryterium. Instytucja Zarządzająca dokonała więc oceny efektu zachęty w ramach kryterium "Zgodność poziomu i wysokość pomocy", mimo że nie wynika to z zakresu przedmiotowego kryterium. Tym samym naruszona została zasada przejrzystości wynikająca z art. 108 TFUE oraz rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589. Włączenie oceny efektu zachęty do niniejszego kryterium stanowi nadinterpretację oraz narusza zasadę przejrzystości i przewidywalności oceny; 6. błędną interpretację zakresu rzeczowego inwestycji – Instytucja Zarządzająca utożsamia wcześniejsze decyzje administracyjne i zakresy robót z zakresem rzeczowym projektu objętego wnioskiem o dofinansowanie, mimo że wnioskodawca wykazał rozdzielność etapów inwestycji. W szczególności wskazano, że wcześniejsze roboty zostały zrealizowane jako odrębna inwestycja, posiadająca własne zamówienia publiczne, zakończona rzeczowo i finansowo oraz oddana do użytkowania. Ocena organu pomija fakt, że zakres objęty wnioskiem o dofinansowanie może być częścią większego przedsięwzięcia, ale podlega odrębnej analizie formalnej i finansowej. Takie podejście narusza zasadę rzetelności i prowadzi do błędnej kwalifikacji momentu rozpoczęcia inwestycji; 7. oparcie oceny na nieczytelnym zapisie technicznym – ocena została oparta na zapisach, które same w sobie uznane zostały przez Instytucję Zarządzającą za nieczytelne. Wnioskodawca przedstawił argumentację, że wcześniejsze prace dotyczyły odrębnej inwestycji, zakończonej rzeczowo i finansowo, co potwierdza oddanie obiektu do użytkowania. Brak jednoznacznego wpisu o zakończeniu prac nie może być traktowany jako dowód dokumentacji, zwłaszcza w świetle decyzji inwestora o zaniechaniu robót. Ocena oparta na niejednoznacznych zapisach technicznych narusza zasadę rzetelności i bezstronności. Pomimo braku jednoznaczności tego zapisu Instytucja Zarządzająca uznała, że proces budowlany został rozpoczęty, co stanowi nadinterpretację i przyjęcie faktu bez wystarczającego uzasadnienia; 8. błędną kwalifikację inwestycji jako jednej całości – wnioskodawca wykazał, że wcześniejsze prace były realizowane jako odrębna inwestycja, posiadająca własne pozwolenie na budowę, zamówienia publiczne oraz zakończona pod względem rzeczowym i finansowym. Obiekt został oddany do użytkowania, co potwierdza jego samodzielność. Interpretacja Instytucji Zarządzającej pomija rozdzielność etapów inwestycji oraz ich dokumentacyjne i finansowe zamkniecie. Ponadto zastosowanie art. 2 pkt 23 rozporządzenia nr 651/2014 wymaga wykazania, że dane działania są nieodwracalnie związane z konkretnym zamierzeniem gospodarczym. W tym przypadku brak jest podstaw do uznania, że wcześniejsze prace uniemożliwiają swobodną zmianę projektu lub stanowią jego kontynuację. Ocena Instytucji Zarządzającej narusza zasadę rzetelności i prowadzi do błędnej kwalifikacji inwestycji jako jednej całości; 9. niewłaściwe wykorzystanie dziennika budowy jako dowodu – Instytucja Zarządzająca powołała się na wpis w dzienniku budowy jako dowód rozpoczęcia inwestycji, tymczasem dokument ten ma charakter techniczny i nie stanowi samodzielnej podstawy do oceny zgodności z przepisami o pomocy publicznej. Dziennik budowy jest dokumentem technicznym, który nie definiuje mementu rozpoczęcia inwestycji w rozumieniu pomocy publicznej. Dziennik budowy nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu procedury administracyjnej i nie stanowi samodzielnego dowodu rozpoczęcia inwestycji; 10. brak jednoznacznych dowodów rozpoczęcia inwestycji – wylanie fundamentów bez kontynuacji prac nie spełnia definicji rozpoczęcia inwestycji. Projekt w obecnej formie rozpoczął się dopiero po złożeniu wniosku, co oznacza, że efekt zachęty został spełniony. Brak dalszych działań, brak zawarcia umowy wykonawczej oraz brak wydatków inwestycyjnych przed złożeniem wniosku wskazują, że projekt w obecnej formie rozpoczął się dopiero po złożeniu wniosku. Tym samym efekt zachęty został spełniony. Wylanie fundamentów bez kontynuacji prac nie spełnia definicji rozpoczęcia inwestycji; 11. ocenę intencji zamiast faktów – w treści oceny pojawiło się sformułowanie, że wnioskodawca "usiłuje przekonać", co wskazuje na subiektywną interpretację intencji autora wniosku, a nie ocenę przedstawionych faktów i dokumentów. Sformułowanie o charakterze ocennym narusza zasadę bezstronności i profesjonalizmu. Instytucja Zarządzająca zobowiązana jest do oceny zgodnej z kryteriami konkursowymi, a nie do interpretacji motywacji wnioskodawcy. Ocena projektu musi się opierać na faktach i dokumentach, nie na domniemaniach dotyczących intencji. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Łódzkiego wniósł o jej oddalenie w całości. Organ administracji wskazał, że zarzut samowolnego rozszerzenia zakresu spornego kryterium wybory oceny merytorycznej o "efekt zachęty" jest oczywiście bezzasadny. W kryterium tym wprost jest mowa o zgodności dofinansowania z przepisami dotyczącymi pomocy publicznej. Poprzez zgodność wysokości dofinansowania należy rozumieć też to, czy w ogóle dofinansowanie jest możliwe do udzielenia. Jeżeli bowiem w ogóle nie jest możliwe, to jakakolwiek kwota nie wchodzi w grę, a to z kolei powoduje ocenienie kryterium jako negatywne – czyli niespełnione. Organ w żaden sposób nie naruszył zasad prawidłowej oceny przedstawionych przez skarżącą dokumentów. Samo uznanie dzienników budowy za częściowo nieczytelne (a nie jak twierdzi skarżąca za definitywnie nieczytelne) nie może prowadzić do automatycznej konstatacji, że organ niewłaściwie odczytał wpisy tamże ujawnione. W decyzjach nr 209/2017 oraz nr 210/2017 wydano pozwolenia na realizacje całego kompleksu budowlanego, który istotnie skarżąca podzieliła na etapy. Skarżąca, obejmowała już wtedy swoim zamiarem wzniesienie tego kompleksu jako całości. Co więcej, fizycznie i faktycznie w ramach poprzednich etapów prac budowlanych, które w istotny sposób stanowiły zalążek kolejnych etapów, dokonano czynności, które stanowiły już część dalszych etapów budowlanych. W końcu bez wykonania poprzednich etapów, nie mogłoby dojść do wybudowania kolejnych struktur i budowli. Jedno zamierzenie może być podzielone na etapy, ale od samego początku powinno być objęte jednym wnioskiem w ramach jednej perspektywy, a nie rozbite na kilka różnych wniosków z powodów organizacyjnych skarżącej. Składając wniosek o dofinansowanie projektu, już w pierwszej jego wersji skarżąca załączyła decyzję o pozwoleniu na budowę nr 209/2017, a następnie do korygowanej przez siebie wersji wniosku załączyła decyzję pozwolenie na budowę nr 210/2017 oraz dzienniki budowy. Tym samym potwierdziła, że dotyczą one zakresu projektu ujętego we wniosku o dofinansowanie. Pozwolenie na budowę ważne jest tylko 3 lata i wygasa jeśli inwestor nie rozpocznie robót budowlanych. Wobec tego na etapie oceny formalnej organ wezwał skarżącą do ustosunkowania się do rozbieżności. Skarżąca zareagowała przedstawiając decyzję nr 209/2017 wraz z dziennikami budowy. Stanowiło to również potwierdzenie, że pozwolenia z 2017 r. są ważne, a to z uwagi na rozpoczęcie prac budowlanych przez skarżącą. Stanowisko skarżącej, że organ oparł się rzekomo na nieczytelnym dokumencie, nie znajduje odzwierciedlenia w samej ocenie merytorycznej przedstawionej skarżącej. Organ szczegółowo przytacza wpisy z dziennika budowy. Poszczególne słowa z tych wpisów są pominięte z adnotacją "nieczytelne". Niemniej są to 3 słowa. Co do zasady, w zakresie niezbędnym do ustalenia stanu faktycznego dla dokonania oceny danego kryterium, organ był w stanie wyczytać z dzienników budowy informacje, które wprost i w sposób jednoznaczny świadczyły o tym, że inwestycja, jako jedno zamierzenie, realizowana była od samego początku – byłą jedynie rozciągnięta w czasie i sztucznie podzielona na potrzeby własne skarżącej poprzez wyodrębnienie opisywanych etapów. Sama praca przygotowawcza terenu budowy (np. jego odgrodzenie, wyczyszczenie z odpadów, wykarczowanie, wyrównanie terenu, itp.) w rozumieniu ustawy Prawo budowlane już stanowi o rozpoczęciu budowy. Skoro tak, to całkowicie niepoprawnym jest stanowisko skarżącej, że "wylanie fundamentów bez kontynuacji prac nie spełnia definicji rozpoczęcia inwestycji". O ile samo uzyskanie pozwoleń nie stanowi prac przygotowawczych, o tyle jednak realizacja robót budowlanych, która obejmowała swoimi działaniami instalacje, fundamenty, wylewki oraz inne składowe pozostałych budowli i urządzeń przesyłu, w tym zgodnie z projektami branżowymi, w tym wodno-kanalizacyjnymi, stanowiła realne i rzeczywiste rozpoczęcie realizacji inwestycji i w tym stanie rzeczy nie można powiedzieć, że taka inwestycja nie zostałaby zrealizowana bez udzielenia pomocy publicznej. To sam inwestor, tj. skarżąca, dokonał sztucznego podziału inwestycji na poszczególne etapy – inwestycji stanowiącej jedną całość, gdzie w różnych etapach wznoszone były stosowne połączenie ze sobą infrastrukturalnie i technicznie budowle, które jako całość miały stanowić jeden kompleks. Skarżąca podjęła się budowy całości bez uzyskania stosownej pomocy publicznej, a zatem w ocenie organu miał zamiar ją skończyć i inwestycja zostałaby ukończona z pomocą publiczną, czy bez niej. Wszystko powyższe wskazuje, że skarżąca, jako inwestor, poczyniła zamierzenie inwestycyjne na samym początku i to wtedy powinna była wnioskować o środki na całość realizowanej inwestycji, a nie "rekompensować sobie zwykłe ryzyko" na obecnym etapie. Na rozprawie 1 kwietnia 2026 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że popiera skargę i wnosi o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Pełnomocnik skarżącej oświadczył także, że inwestycja zrealizowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 207 r. została oddana do użytkowania, funkcjonuje, baseny działają i została rozliczona. Pełnomocnik organu administracji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność wymienione w art. 3 § 2 i § 2a p.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do ustaw szczególnych, przewidujących kontrolę sądów administracyjnych sprawowaną w stosunku do działania organów administracji publicznej, zaliczyć trzeba niewątpliwie ustawę z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. poz. 1079 ze zm.), zwanej dalej "ustawą wdrożeniową 2021-2027". Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy wdrożeniowej 2021-2027 w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 ust. 3, art. 70 ust. 1 lub art. 77 ust. 2 pkt 1 wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 i 655). Jak stanowi art. 73 ust. 8 ustawy wdrożeniowej 2021-2027, w wyniku rozpoznania skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę właściwej instytucji w celu ponownego rozpatrzenia podjętego przez nią rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, o którym mowa w art. 69 ust. 1 pkt 2, albo w przedmiocie negatywnej ponownej oceny, o której mowa w art. 69 ust. 4 pkt 2, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji, która pozostawiła protest bez rozpatrzenia; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe. Wprowadzając w art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej 2021-2027 kryterium "naruszenia prawa" , prawodawca przesądził jednocześnie w art. 59, że do postępowań w zakresie wyboru projektów do dofinansowania nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem art. 24 i art. 57 § 1-4, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Praktyka sądów administracyjnych wypracowana na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów odnoszących się do perspektywy 2007-2013 i 2014-2020, tj. ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1649 ze zm.) oraz ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 818 ze zm.) wskazywała, że przy interpretacji przepisów ustaw wdrażających, przyjąć należy stanowisko, które dopuszcza możliwość posługiwania się, w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie – postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Tę wypracowaną praktykę należy stosować także w odniesieniu do rozpoznawania spraw na podstawie ustawy o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027, z uwzględnieniem zmian wskazanych w tej ustawie. Uznać zatem należy, że prawo jako wzorzec kontroli sądowej, wedle którego badana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy prawa wspólnotowego i ustawy, ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 kwietnia 2025 r., V SA/Wa 675/25). Prawo, jako wzorzec kontroli sądowej, wedle którego badana jest legalność oceny projektu, obejmuje nie tylko przepisy prawa wspólnotowego i ustaw, ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego, w rozumieniu art. 6 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej 2021-2027. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy wdrożeniowej 2021-2027 system realizacji programu zawiera warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawanie, kontrolowanie, nakładanie korekt finansowych, odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje. Jak stanowi art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej 2021-2027, podstawę systemu realizacji programu mogą stanowić w szczególności przepisy prawa, wytyczne, szczegółowy opis priorytetów programu, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji. Jak stanowi art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej 2021-2027 właściwa instytucja przeprowadza postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Właściwa instytucja zapewnia równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinasowania oraz równe traktowanie wnioskodawców (art. 45 ust. 2 ustawy wdrożeniowej 2021-2027). W art. 45 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej 2021-2027 nałożono zatem na właściwą instytucję przeprowadzającą wybór projektów do dofinansowania, obowiązek respektowania zasad przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów, a także równości traktowania wszystkich wnioskodawców aplikujących w ramach danego konkursu, poprzez zapewnienie im równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Wynikająca z art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie samego tego postępowania konkursowego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów, pozostając w ścisłej korelacji z zasadą rzetelności, która związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru, co odnosi się również do należytego umotywowania dokonanej oceny projektu. Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów. Równy dostęp do informacji, będący emanacją traktatowej zasady równości w dostępie do pomocy, nakłada na właściwą instytucję obowiązek publikowania informacji niezbędnych do realizacji równego dostępu do pomocy w zakresie ubiegania się o dofinansowanie projektów (por. wyrok NSA z 26 października 2017 r., II GSK 3252/17 i przywołane w nim orzecznictwo). Zasada przejrzystości reguł oceny projektów, wymieniona w art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej 2021-2027, ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, formułując wobec właściwej instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Wymogi zaś stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia, miałoby to skutkować negatywnymi konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny, a więc tak, aby nie pozostawiało to żadnych wątpliwości odnośnie do przyjętych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania, które to kryteria oceny powinny być znane wnioskodawcom i w odpowiedni sposób im notyfikowane. Zarazem nie sposób tracić z pola widzenia, że formuła procedury jest szczególna, tj. nastawiona na przeprowadzenie swoistej kalkulacji. Nieprzypadkowo do postępowania w sprawie ubiegania się oraz udzielenia dofinansowania nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 59 ustawy wdrożeniowej 2021-2027). Istotą bowiem i zasadniczym celem procedury takiej, jak kontrolowana w rozpoznawanej sprawie, zaliczanej do tzw. procedur trzeciej generacji, nie jest – w przeciwieństwie do procedur typu jurysdykcyjnego – konkretyzacja praw lub obowiązków, lecz optymalizacja wyniku pewnego cyklu działań (w tym przypadku absorpcji środków unijnych), zwłaszcza poprzez dokonanie podziału posiadanej puli środków finansowych na zasadach konkurencji uczestników postępowania (konkursu) (szerzej np. Z. Kmieciak, Idea procedur administracyjnych trzeciej generacji (na przykładzie postępowania w sprawach dofinansowania projektów w ramach programów operacyjnych), Państwo i Prawo 2015, nr 5, s. 11 i n.). Tym samym ma ona charakter autonomiczny względem "klasycznego" modelu jurysdykcyjnego, zbliżając administrowanie w omawianym zakresie do modelu responsywnego, zorientowanego na uzgadnianie interesów różnych kategorii zainteresowanych, a przez to niepoddające się prostej kwalifikacji w ramach instytucji strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (por. A. Wegner-Kowalska, Idea governance a współczesne kierunki rozwoju prawa, Państwo i Prawo 2016, nr 2, s. 16). W tej optyce relacje między administracją publiczną a podmiotami administrowanymi kształtowane są co do zasady w sposób kooperacyjny, wykorzystujący alternatywne w stosunku do decyzji metody załatwienia sprawy (w celu objęcia projektu dofinansowaniem właściwa instytucja, po wybraniu go do dofinansowania, zawiera z jego wnioskodawcą umowę o dofinansowanie projektu albo podejmuje decyzję o dofinansowaniu projektu – art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej 2021-2027). To właśnie z tej perspektywy postrzegać należy gwarancje procesowe wnioskodawcy, który uczestniczy w procesie na zasadzie partycypacji i partnerstwa, tj. aktywnego uczestnictwa, nie zaś podmiotu, który dysponuje określonym interesem prawnym, czy tym bardziej prawem podmiotowym podlegającym ochronie w ujęciu kodeksowym. Kontrolując w takim zakresie legalność oceny projektu dokonanej przez organ, które znalazły ostateczny wynik w zaskarżonej informacji stwierdzić należy, że została ona przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na jej wynik (art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej 2021-2027). W rozpoznawanej sprawie organ administracji wskazanych wyżej gwarancji nie zrealizował. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 43 ustawy wdrożeniowej 2021-2027, wybrany do dofinansowania może zostać wyłącznie projekt spełniający kryteria wyboru projektów. Stosownie do art. 50 ust. 1 ustawy wdrożeniowej 2021-2027, w celu wyboru projektów do dofinansowania właściwa instytucja przeprowadza nabór wniosków o dofinansowanie projektu, zwany dalej "naborem". Według art. 50 ust. 2 ustawy wdrożeniowej 2021-2027 warunkiem przeprowadzenia naboru przez właściwą instytucję jest: 1) przyjęcie regulaminu wyboru projektów oraz 2) udostępnienie regulaminu wyboru projektów potencjalnym wnioskodawcom. Udostępnienie regulaminu wyboru projektów, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, w przypadku konkurencyjnego sposobu wyboru projektów następuje w formie ogłoszenia o naborze upublicznianego na stronie internetowej właściwej instytucji oraz na portalu (art. 50 ust. 3 ustawy wdrożeniowej 2021-2027). Zgodnie z art. 50 ust. 4 ustawy wdrożeniowej 2021-2027, ogłoszenie o naborze zawiera nazwę właściwej instytucji, wskazanie przedmiotu naboru, informację o potencjalnych wnioskodawcach, termin składania wniosków o dofinansowanie projektu, regulamin wyboru projektów oraz dane do kontaktu. Według art. 51 ust. 1 ustawy wdrożeniowej 2021-2027, regulamin wyboru projektów określa w szczególności: 1) kwotę przeznaczoną na dofinansowanie projektów; 2) maksymalny, dopuszczalny poziom dofinansowania projektu lub maksymalną, dopuszczalną kwotę dofinansowania projektu; 3) kryteria wyboru projektów; 4) wskazanie sposobu wyboru projektów do dofinansowania oraz jego opis; 5) właściwy system teleinformatyczny, w którym można złożyć wniosek o dofinansowanie projektu, oraz sposób dostępu do formularza wniosku o dofinansowanie projektu; 6) termin składania wniosków o dofinansowanie projektu; 7) załączniki do wniosku o dofinansowanie projektu, o ile wymagane jest ich złożenie, oraz sposób, formę i termin ich przedłożenia; 8) zakres, w jakim możliwe jest uzupełnianie lub poprawianie wniosków o dofinansowanie projektu; 9) sposób komunikacji między wnioskodawcą a właściwą instytucją; 10) czynności, które powinny zostać dokonane przed zawarciem umowy o dofinansowanie projektu lub podjęciem decyzji o dofinansowaniu projektu, oraz termin ich dokonania. W art. 51 ust. 2 ustawy wdrożeniowej 2021-2027 doprecyzowano, że w przypadku konkurencyjnego sposobu wyboru projektów regulamin wyboru projektów określa dodatkowo: 1) typy projektów podlegających dofinansowaniu; 2) opis procedury oceny projektów, w tym wskazanie, czy ocena jest podzielona na etapy; 3) wzór umowy o dofinansowanie projektu lub decyzji o dofinansowaniu projektu; 4) informację o przysługujących wnioskodawcy środkach odwoławczych oraz instytucjach właściwych do ich rozpatrzenia. Z treści art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej 2021-2027 wynika, że w celu dokonania oceny projektów właściwa instytucja powołuje komisję oceny projektów oraz określa regulamin jej pracy. W skład komisji oceny projektów wchodzą pracownicy właściwej instytucji posiadający wiedzę, umiejętności, doświadczenie lub wymagane uprawnienia w dziedzinie objętej programem, w ramach której jest dokonywany wybór projektów (art. 53 ust. 2 ustawy wdrożeniowej 2021-2027). W skład komisji oceny projektów mogą wchodzić eksperci, o których mowa w art. 80 (art. 53 ust. 3 ustawy wdrożeniowej 2021-2027). Właściwa instytucja może wyznaczyć eksperta do udziału w wykonywaniu jej zadań związanych z wyborem projektów do dofinansowania (art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej 2021-2027). Właściwa instytucja określa rolę eksperta wyznaczonego do udziału w wykonywaniu jej zadań (art. 80 ust. 2 ustawy wdrożeniowej 2021-2027). Podkreślić należy, że eksperci komisji są odpowiedzialni za jakość podejmowanych decyzji, tj. za obiektywną i rzetelną ocenę udokumentowaną w kartach oceny projektów, w szczególności za jasność oraz przejrzystość wyników oceny, wypełnienie wszystkich pól w kartach oceny projektów oraz szczegółowe uzasadnienie oceny każdego kryterium. Jakość pracy eksperta podlega natomiast weryfikacji, która jest dokonywana w oparciu o dane, agregowane w ramach monitoringu pracy ekspertów podczas poszczególnych komisji. W rozpoznawanej sprawie w Regulaminie wyboru projektów określono, że ocena merytoryczna obejmuje ocenę spełniania przez projekt kryteriów o charakterze merytorycznym określonym w Załączniku nr 4 do niniejszego Regulaminu (§ 18 pkt 1). Ocena merytoryczna projektów polega na weryfikacji kryteriów merytorycznych dostępowych i kryteriów merytorycznych punktowych (§ 18 pkt 4). Oceny merytorycznej dokonuje się na podstawie kryteriów merytorycznych dostępu (niepodlegających poprawie) i dostępu (podlegających poprawie), przy czym wśród tych ostatnich kryteriów wymieniono kryteria "Zgodność projektu z obowiązującymi przepisami" oraz "Zgodność poziomu i wysokość pomocy" (§ 18 pkt 5). W załączniku nr 4 do Regulaminu wyboru projektów definiując kryterium "Zgodność projektu z obowiązującymi przepisami" określono, że w ramach kryterium ocenie podlegać będzie czy projekt został przygotowany (albo jest przygotowany) zgodnie z obowiązującymi przepisami, dotyczącymi zakresu przedstawionego w projekcie, odnoszącymi się do: 1. do pomocy publicznej lub pomocy de minimis, 2. prawa budowlanego, 3. ochrony środowiska, w tym: ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko; ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa; ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i Dyrektywą Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory; ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne i Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/60/WE z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającą ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej oraz Wytycznymi w sprawie działań naprawczych w odniesieniu do projektów współfinansowanych w okresie programowania 2014-2020 oraz ubiegających się o współfinansowanie w okresie 2021-2027 z Funduszy UE, dotkniętych naruszeniem 2016/2046 w zakresie specustaw, dla których prowadzone jest postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Jeżeli realizacja projektu zgłoszonego do objęcia dofinansowaniem rozpoczęła się przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie, oceniane będzie, czy w okresie tym przy realizacji projektu przestrzegano wyżej wymienionych przepisów prawa dotyczących danego projektu. Kryterium uznaje się za spełnione, gdy ocena brzmi "tak" lub "nie dotyczy". Z definicji tej wynika, że w ramach kryterium "Zgodność projektu z obowiązującymi przepisami" ocenie podlega przygotowanie projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami dotyczącymi zakresu przedstawionego w projekcie odnoszącymi się do pomocy publicznej lub pomocy de minimis, prawa budowlanego oraz ochrony środowiska, a jeżeli realizacja projektu rozpoczęła się przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie, oceniane będzie, czy w okresie tym przy realizacji projektu przestrzegano wyżej wymienionych przepisów prawa dotyczących danego projektu. W zakresie tego kryterium w karcie oceny merytorycznej stwierdzono, że kryterium nie podlega weryfikacji w ramach procedury ponownej oceny wniosku. Z kolei zgodnie z definicją kryterium "Zgodność poziomu i wysokości pomocy" zawartą w załączniku nr 4 do Regulaminu wyboru projektów kryterium to uznaje się za spełnione gdy ocena, czy w projekcie zaplanowano: 1. kwotę dofinansowania zgodną z minimalną lub maksymalną wartością dofinansowania określoną w Regulaminie wyboru projektów (jeśli została wykazana w Regulaminie wyboru projektów); 2. wysokość dofinansowania zgodna z przepisami dotyczącymi pomocy publicznej; 3 procentową wysokość dofinansowania zgodną z wartością określoną w Regulaminie wyboru projektów; 4. wysokość wydatków zgodną z limitem w zakresie cross-financingu określonym w Szczegółowym opisie priorytetów FEŁ2027 (obowiązującym na dzień działania, które zostało wskazane w Regulaminie wyboru projektów brzmi "tak". Jednocześnie wskazano, że ocena tego kryterium podlega poprawie. Z definicji kryteriów "Zgodność projektu z obowiązującymi przepisami" oraz "Zgodność poziomu i wysokości pomocy" wynika zatem, że to w ramach tego pierwszego winna podlegać ocenie zgodność projektu z obowiązującymi przepisami dotyczącymi zakresu przedstawionego w projekcie, odnoszącymi się do pomocy publicznej lub pomocy de minimis, co zostało już ocenione pozytywnie – odpowiedź "tak" w karcie oceny merytorycznej z 28 października 2024 r. stanowiącej załącznik do informacji o negatywnej ocenie merytorycznej projektu z 22 listopada 2024 r. Natomiast w ramach kryterium "Zgodność poziomu i wysokości pomocy" ocenie podlega już tylko sama zgodność wysokości dofinansowania z przepisami dotyczącymi pomocy publicznej, a nie zgodność projektu z tymi przepisami. Z uwagi na to, że według załączonej do zaskarżonej informacji karty oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu miał nie spełniać warunku "efekty zachęty" przez co kwota dofinansowania w ramach pomocy publicznej ma być niezgodna z przepisami dotyczącymi pomocy publicznej, należy wskazać, że stosownie do art. 6 ust. 2 zd. pierwsze rozporządzenia nr 651/2014 uznaje się, że pomoc wywołuje efekt zachęty, jeżeli beneficjent złożył do danego państwa członkowskiego pisemny wniosek o przyznanie pomocy przed rozpoczęciem prac nad projektem lub rozpoczęciem działalności. Zgodnie z art. 2 pkt 23 rozporządzenia nr 651/2014 "rozpoczęcie prac" oznacza rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją lub pierwsze prawnie wiążące zobowiązanie do zamówienia urządzeń lub inne zobowiązanie, które sprawia, że inwestycja staje się nieodwracalna, zależnie od tego, co nastąpi najpierw. Zakupu gruntów ani prac przygotowawczych, takich jak uzyskanie zezwoleń i przeprowadzenie studiów wykonalności, nie uznaje się za rozpoczęcie prac. W odniesieniu do przejęć "rozpoczęcie prac" oznacza moment nabycia aktywów bezpośrednio związanych z nabytym zakładem. W świetle powołanych art. 6 ust. 2 i art. 2 pkt 23 rozporządzenia nr 651/2014 można więc przyjąć, że co do zasady pomoc wywołuje efekt zachęty wówczas, gdy wniosek o dofinansowanie projektu zostanie zgłoszony przed rozpoczęciem prac. Efekt zachęty zachodzi bowiem wówczas, gdy wnioskowana pomoc doprowadzi do zmiany zachowania beneficjenta, na przykład w taki sposób, że angażuje się on w dodatkową działalność, której nie podjąłby bez pomocy lub którą podjąłby w ograniczonym, lub innym zakresie czy miejscu. Dlatego też zgłoszenie wniosku po podjęciu jakichkolwiek działań związanych z realizacją projektu wymaga zbadania czy przeprowadzone prace spowodowały, że inwestycja staje się nieodwracalna. Ocena ta powinna odnosić się do zakresu przedmiotowego projektu (inwestycji). Tylko wówczas jest możliwe ustalenie czy rozpoczęły się prace związane z realizacją projektu oraz czy beneficjent naruszył obowiązek powstrzymania się z rozpoczęciem prac przed złożeniem wniosku. Nie każde bowiem działanie (prace) podjęte przed złożeniem wniosku dyskwalifikuje automatycznie z możliwości uzyskania pomocy publicznej. Jest to uzależnione od charakteru wykonanych prac. Stosownie do przepisów rozporządzenia nr 651/2014 "efekt zachęty" pomocy koreluje z "rozpoczęciem robót budowlanych". Prawodawca unijny nie wyjaśnia jednak co należy rozumieć przez rozpoczęcie robót budowlanych. Wobec tego należało w tym względzie odwołać się do przepisów prawa krajowego. Podstawowym aktem prawnym regulującym proces budowlany jest ustawa Prawo budowlane. Jednocześnie należy zwrócić, że ocena spełnienia przez projekt "efektu zachęty" winna w tym wypadku uwzględniać określony w Regulaminie konkursu przedmiot naboru oraz pozostałe jego postanowienia. W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącej dotyczy 2 typu projektów, które według § 4 Regulaminu wyboru projektów mają polegać na wsparciu infrastruktury służącej lub mającej służyć prowadzeniu działalności kulturalnej lub turystycznej lub pełnieniu funkcji turystycznych, w tym inwestycje dotyczące turystycznych szlaków tematycznych. Przykładowe rodzaje przedsięwzięć możliwych do realizacji w ramach typu 2: a) Prace restauratorskie, konserwatorskie, roboty budowlane lub modernizacja infrastruktury służącej lub mającej służyć działalności kulturalnej (w tym aktywizowaniu i integrowaniu lokalnych społeczności poprzez ich udział w kulturze) lub turystycznej lub pełnieniu funkcji turystycznych, w tym turystycznych szlaków tematycznych (modernizacja albo tworzenie nowych szlaków turystycznych), wsparcie tworzenia lub rozwoju istniejących produktów turystycznych, bazujących w szczególności na lokalnych walorach historycznych, kulturowych, przyrodniczych. b) Roboty budowlane lub modernizacja infrastruktury mające na celu zwiększenie dostępności infrastruktury służącej lub mającej służyć prowadzeniu działalności kulturalnej lub turystycznej lub pełnieniu funkcji turystycznych, w tym dostosowanie ww. obiektów do potrzeb osób ze szczególnymi potrzebami. W ramach typów 2a) i 2b) mogą być wpierane inwestycje dotyczące nieruchomości zabytkowych. Wsparcie w zakresie dziedzictwa kulturowego będzie uwzględniać zasady jakości opracowane przez ICOMOS. Przy realizacji inwestycji należy przede wszystkim korzystać z istniejącego zasobu infrastrukturalnego. Nowa infrastruktura będzie wspierana w określonych i należycie uzasadnionych przypadkach, tj. gdy zapewnienie infrastruktury koniecznej do realizacji projektu nie jest możliwe w inny sposób oraz gdy konieczność budowy tej infrastruktury na danym terytorium została potwierdzona analizą potrzeb. Jednocześnie w Regulaminie wyboru projektów w wykazie pojęć zdefiniowano pojęcia budowy, modernizacji i przebudowy. I tak budowa to wykonywanie obiektu budowalnego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Modernizacja to ulepszenie jakościowe prowadzące do zwiększenia wartości użytkowej infrastruktury. Przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg dopuszczalne są zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Projekt typu 2, a więc taki jak skarżącej, co do zasady więc ma służyć wsparciu istniejącej już infrastruktury i może polegać na pracach restauratorskich konserwatorskich, robotach budowlanych, a więc także przebudowie, rozbudowie istniejących już obiektów budowlanych, czy modernizacji infrastruktury (przykładowe rodzaje prac i wykaz pojęć). Nowa infrastruktura może być wspierana wyjątkowo – w określonych i należycie uzasadnionych przypadkach, gdy jej zapewnienie do realizacji projektu nie jest możliwe w inny sposób, zaś konieczność jej budowy zostanie potwierdzona stosowną analizą potrzeb. W świetle powołanych postanowień Regulaminu wyboru projektów ocena spełnienia przez projekt "efektu zachęty" w rozumieniu art. 6 ust. 2 i art. 2 pkt 23 rozporządzenia nr 651/2014 winna więc w tym wypadku uwzględniać, że w ramach typu 2 mają być wspierane projekty co do zasady wspierające już istniejącą infrastrukturę służącą lub mającą służyć prowadzeniu działalności kulturalnej lub turystycznej lub pełnieniu funkcji turystycznych, w tym inwestycje dotyczące turystycznych szlaków tematycznych, w tym polegające na pracach restauratorskich, konserwatorskich, robotach budowlanych, a więc także przebudowie, rozbudowie, czy modernizacji infrastruktury, zaś wsparcie nowej infrastruktury przewidziano wyjątkowo. Dalej należy wskazać, że według § 18 Regulaminu wyboru projektów ocena merytoryczna projektów obejmuje ocenę spełniania przez projekt kryteriów o charakterze merytorycznym wskazanych w Załączniku nr 4 do niniejszego Regulaminu (pkt 1). Ocena merytoryczna dokonywana jest przez co najmniej dwóch członków KOP będących ekspertami (pkt 2). Uzupełnieniu lub korekcie mogą podlegać wyłącznie elementy wskazane do poprawy lub skorygowania przez ekspertów, będących członkami KOP. Jeżeli wprowadzane zgodnie z uwagami zmiany implikują kolejne zmiany we wniosku w miejscach, do których nie było wezwania do poprawy lub uzupełnienia, należy dokonać stosownych zmian we wniosku o dofinansowanie projektu oraz w odpowiednich załącznikach, a także dołączyć w formie pisemnej informację o ich wprowadzeniu wraz z uzasadnieniem (pkt 10). Jeśli wnioskodawca nie uzupełni lub nie poprawi albo zrobi to niezgodnie z zakresem określonym w wezwaniu lub nie złoży wyjaśnień bądź nie złoży skorygowanego wniosku w wyznaczonym terminie, członkowie KOP dokonają oceny projektu na podstawie wersji wniosku, która została przekazana do uzupełnienia lub poprawienia, co ostatecznie skutkować będzie niespełnieniem kryterium, w ramach którego nastąpiło wezwanie (pkt 11). Z uwagi na powyższe zapisy Regulaminu wyboru projektów istotny jest więc sam sposób sformułowania skierowanego do wnioskodawcy wezwania do poprawienia lub uzupełnienia wniosku, który wiąże wnioskodawcę, gdyż może on uzupełnić lub skorygować wyłącznie elementy wskazane do poprawy lub skorygowania przez ekspertów, będących członkami KOP zgodnie z uwagami. Konsekwencją braku uzupełnienia wniosku lub jego poprawy albo zrobienie to niezgodnie z zakresem określonym w wezwaniu lub niezłożenie wyjaśnień bądź niezłożenie skorygowanego wniosku w wyznaczonym terminie, jest bowiem ocena projektu przez członków KOP na podstawie wersji wniosku, która została przekazana do uzupełnienia lub poprawienia, co ostatecznie skutkuje niespełnieniem kryterium, w ramach którego nastąpiło wezwanie. W rozpoznawanej sprawie wezwanie z 29 sierpnia 2025 r. skierowane do skarżącej w zakresie dotyczącym spornego kryterium "Zgodność poziomu i wysokość pomocy" w istocie zawierało już przedstawienie oceny wniosku o dofinansowanie projektu przez oceniających i ograniczone było do żądania przedłożenia uwierzytelnionego przez kierownika wykazu prac zrealizowanych przed dniem jego złożenia. Należy przy tym zauważyć, że decyzją z 4 sierpnia 2017 r., nr 209/2017 Starosta Poddębicki zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku basenu wraz z infrastrukturą towarzyszącą i zagospodarowaniem terenu na dz. nr [...] obręb [...] , gm. U. przy ul. [...] w U. Decyzją z 4 sierpnia 2017 r., nr 210/2017 Starosta Poddębicki zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującego nadbudowę, przebudowę i rozbudowę budynku kompleksu uzdrowiskowo-termalnego na dz. nr[...]. nr [...] obręb [...]., gm. U przy ul. [...] w U. Natomiast według opisu projektu ma on polegać na rozbudowie kompleksu termalnego poprzez utworzenie nowych basenów solankowych, strefy dla dzieci, strefy fitness i gym, plaży oraz nowych saun. Według opisu i uzasadnienia zadania ma być stworzony wodny plac zabaw dla dzieci, przepływowe baseny solankowe, rozbudowa budynku i budowa budynku ze strefą PLAY, FIT, GYM. Na zewnątrz ma zostać zagospodarowane boisko. Prace budowlane, wyposażenie według dokumentacji technicznej załącznik nr 2. Załączone do wniosku projekty zagospodarowania terenu dotyczą z kolei: 1. z marca 2024 r. budowy obiektów małej architektury: zjeżdżalni, placów zabaw i zagospodarowania terenów rekreacyjnych oraz pomostu pływającego, utwardzonych dojść, ogrodzeń wraz z elementami podziemnej infrastruktury technicznej kategoria VIII – inne budowle na działkach nr [...]; 2. z marca 2024 r. budowy obiektów małej architektury: dwóch zewnętrznych baseników przepływowych, schładzających nadmiar wody termalnej wykorzystywanej w kompleksie basenowym T. wraz elementami dekoracyjnymi, zagospodarowania terenu komunikacji pieszej i urządzeniami budowlanymi na fragmentach działek nr 6/3, 6/10 kategoria VIII – inne budowle; 3. z kwietnia 2023 r. budowy placu zabaw z elementami zabawy wodą o powierzchni poliuretanowej na dz. 6/3, 6/5 kategoria VIII – inne budowle. Mając zatem na uwadze, że w ramach typu 2 mogą być wspierane projekty co do zasady wspierające już istniejącą infrastrukturę, w tym polegające na pracach restauratorskich, konserwatorskich, robotach budowlanych, a więc także przebudowie, rozbudowie, czy modernizacji infrastruktury, zaś wsparcie nowej infrastruktury przewidziano wyjątkowo, należało wyjaśnić, jaki jest konkretnie zakres projektu objętego wnioskiem o dofinansowanie, czy faktycznie obejmuje on prace już zrealizowane na podstawie decyzji z 4 sierpnia 2017 r. nr 209/2017 i nr 210/2017 o pozwoleniu na budowę, czy też nie, czy wprowadza jakieś zmiany w stosunku do projektów zatwierdzonych i zrealizowanych na podstawie tych decyzji. Należało więc ustalić zakres projektów zatwierdzonych decyzjami o pozwoleniach na budowę z 4 sierpnia 2017 r. nr 209/2017 i nr 2010/2017, czy zostały one w całości zrealizowane i co objęły decyzje o pozwoleniach na użytkowanie po zakończeniu prac, jaki stan stwierdzono, czy nowe projekty zagospodarowania terenu się z nimi pokrywają i w jakim zakresie, czy też nie, czy projekt skarżącej objęty wnioskiem o dofinansowanie wprowadza jakieś modyfikacje, istotne zmiany, ulepszenia, tworzy "wartość dodaną". Zwrócić w tym miejscu trzeba uwagę, że według załącznika do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm.) obiekty sportu i rekreacji, jak odkryte baseny i zjeżdżalnie oraz budynki sportu i rekreacji, jak kryte baseny to odpowiednio obiekty kategorii V i XV. Przed przystąpieniem do ich użytkowania należy więc uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane). Decyzję o pozwoleniu na użytkowanie należy także uzyskać, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, a decyzja w takim wypadku może obejmować obiekt budowlany lub jego część, niektóre z obiektów budowlanych objętych jedną decyzją o pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniem budowy, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 (art. 55 ust. 1 pkt 3 i ust. 1a pkt 1-2 ustawy Prawo budowlane). Przy czym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych może być wydana jeżeli oddawane do użytkowania obiekty budowlane lub ich części mogą samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem (art. 55 ust. 1b ustawy Prawo budowlane). Nadto inwestor, w stosunku do którego nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, jest obowiązany zawiadomić, zgodnie z właściwością wynikającą z przepisów szczególnych, organy: Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Straży Pożarnej – o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania. Organy zajmują stanowisko w sprawie zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym (art. 56 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy Prawo budowlane). W rozpoznawanej sprawie stawiając zarzut braku spełnienia "efektu zachęty" w ogóle nie zbadano, jaki zakres prac zrealizowanych na podstawie pozwoleń na budowę objęły decyzje o pozwoleniu na użytkowanie, których uzyskanie było w tym wypadku było obowiązkowe przed przystąpieniem do użytkowania. Należy przy tym dodać, że według oświadczenia pełnomocnika skarżącej uzyskała ona takie decyzje. Weryfikując wniosek o dofinansowanie organ powinien zatem ustalić, czy przed jego złożeniem nastąpiło rozpoczęcie prac, a jeśli tak, to czy były to prace nad projektem. W tym przypadku nie chodzi bowiem o podjęcie jakichkolwiek prac przez beneficjenta, a jedynie takich, które wywołują nieodwracalny efekt. Innymi słowy organ powinien ocenić, czy skarżąca mimo wykonanych prac może zrezygnować z realizacji tego projektu (inwestycji) bez jakiegokolwiek uszczerbku. Nie można wykluczyć, że pewne elementy inwestycji już zrealizowane mogą samodzielnie funkcjonować bez jej dalszej realizacji. Rozważania w poddanym kontroli sądu akcie są niewystarczające. Nie można przypisać w tym wypadku przesądzającego znaczenia powołanym w uzasadnieniu karty oceny merytorycznej wpisom w dziennikach budowy. Organ co najmniej przedwcześnie stwierdził brak spełnienia przez beneficjenta kryterium merytorycznego "Zgodność poziomu i wysokości pomocy". Z tych względów sąd stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem prawa i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej 2021-2027, orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Organ przeprowadzając ponowną ocenę merytoryczną wniosku skarżącej uwzględni ocenę prawną wyrażoną przez sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. O zwrocie na rzecz skarżącej od organu administracji kosztów postępowania w wysokości 680 zł sąd orzekł na podstawie art. 76 ustawy wdrożeniowej 2021-2027 w związku z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r., poz. 118). d.j.