III SA/Łd 289/26

Dnia 23 czerwca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Dębowska, Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski, Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), , Protokolant Starszy asystent sędziego Krystyna Adamczewska-Reguła, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2026 roku sprawy ze skargi S. D. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 6 lutego 2026 roku nr 1-06/02/2026 w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2025 uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kutnie z dnia 5 grudnia 2025 roku, numer 0080-2025-004718.

Decyzją z 6 lutego 2026 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kutnie z 5 grudnia 2025 r. przyznającą S. D. płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2025. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym. 22 kwietnia 2025 r. S. D. złożył za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus wniosek o przyznanie płatności na rok 2025. We wniosku strona ubiegała się o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej dla Wariantu 4.8 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki na powierzchni 10,28 ha. Decyzją z 5 grudnia 2025 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kutnie przyznał wnioskodawcy płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną w Wariancie: 4.8 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki w wysokości 10.845,40 zł i ustalił obszar gruntów objętych zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym jako stanowiący powierzchnię 10,35 ha. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że powierzchnia zakwalifikowana do przyznania płatność rolno-środowiskowo-klimatycznej wynosi 10,28 ha zaś stawka płatności do 1 ha w ramach wariantu 4.8 po uwzględnieniu degresywności zgodnie z § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 415 ze zm.) -dalej "rozporządzenie RŚK" wynosi 1.055 zł. Odwołanie od powyżej decyzji złożył S. D. podnosząc, iż organ nie uwzględnił deklarowanej przez niego powierzchni 10,35 ha, którą potwierdzają dokumenty (wypisy z rejestru gruntów) z dnia 29 grudnia 2005 r. i decyzja Głównego Geodety Kraju z 29 maja 2012 r. Przywołaną na wstępie decyzją z 6 lutego 2026 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kutnie z 5 grudnia 2025 r. Organ odwoławczy podniósł, że składając wniosek o przyznanie płatności na rok 2025 S. D. ubiegał się przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za realizację Pakietu 4 Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000, wariant 4.8 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki na powierzchni 10,28 ha. Dlatego też decyzją z 5 grudnia 2025 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w przyznał stronie płatność w łącznej wysokości 10 845,40 zł do powierzchni 10,28 ha. Organ II instancji wyjaśnił, że S. D. w pierwszym roku, w którym zaczynał realizację zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego (PROW 2014-2020) w Wariancie: 4.8 zadeklarował powierzchnię 10,35 ha. Wówczas na skutek przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku powierzchnię zadeklarowaną zmniejszono do powierzchni wynikającej z MKO_TUZ. Różnica 0,07 ha dotyczyła działek 100202_2.0026.476 (0,02 ha) oraz 100202 2.0026.477 (0,05 ha). Beneficjent wówczas nie odwołał się od decyzji wydanej w pierwszym roku podjęcia zobowiązania przyznającej płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną do powierzchni 10,28 ha. Następnie w kolejnych latach 2022-2024 strona deklarowała do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej powierzchnię 10,28 ha, a decyzje uwzględniały w całości żądanie rolnika i płatności były przyznawane do powierzchni 10,28 ha, W ostatnim roku zobowiązania - 2025, decyzja również uwzględniła w całości żądanie rolnika przyznając płatność do powierzchni 10,28 ha. Organ odwoławczy dodał nadto, że wypis z rejestru gruntów, jak też decyzja Głównego Geodety Kraju, nie stanowią dowodu potwierdzającego powierzchnię działek rolnych, gdyż nie obrazują powierzchni faktycznie użytkowanej w danym roku przez rolnika, a jedynie pokazują powierzchnie, na których mogą, ale nie muszą, znajdować się działki rolne. Pojęcie działki ewidencyjnej różni się zasadniczo od pojęcia działki rolnej, z tego powodu, że jest ona wyznaczana i rejestrowana wyłącznie dla celów ewidencji gruntów i budynków, a więc dla celów rejestrowych i obejmuje różnego rodzaju użytki gruntowe, w tym rolne. Tak wyznaczony obszar gruntu nie pokrywa się z decydującą dla celów płatności powierzchnią działki rolnej rozumianej, jako zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw. Nie można skutecznie wywodzić z danych zwartych w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej w oparciu o przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego, powierzchni działek rolnych, które nie są odnotowywane w takiej dokumentacji ewidencyjnej. Dane wynikające z ewidencji gruntów są niezbędne dla ustalenia położenia działek rolnych, natomiast dane dotyczące powierzchni działek rolnych nie są danymi, które wprowadza się do ewidencji gruntów. Dla potrzeb pomocy obszarowej, podstawowe znaczenie ma rzeczywisty obszar gruntu rolnego, na którym prowadzona jest uprawa. S. D. wystąpił do tutejszego sądu ze skargą na powyższą decyzję podnosząc zarzuty dotyczące zastrzeżeń do ARiMR, Starostwa Powiatowego w Kutnie oraz Urzędu Gminy w B., a odnoszące się do ustalenia powierzchni gruntów uprawnionych do wnioskowanej płatności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje: Skarga jest zasadna, jednak z innych powodów niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r. poz. 143) - dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym wypadku sąd skargę oddala na podstawie art. 151 p.p.s.a. W niniejszej sprawie kontroli sądu poddana została decyzja Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR z 6 lutego 2026 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kutnie z 5 grudnia 2025 r. przyznającą S. D. płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2025. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji sąd uznał, iż zostały one wydane z naruszeniem przepisów procesowych, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika ze sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia wskazującą obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym, a uzasadnieniami rozstrzygnięć organów obu instancji zawartymi w kontrolowanych decyzjach. Przystępując do kontroli zaskarżonej decyzji należy wskazać, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzja o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji, stanowiąc jeden z rodzajów rozstrzygnięć, które może podjąć organ odwoławczy w następstwie rozpatrzenia odwołania, wydawana jest przez ten organ w przypadku stwierdzenia, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Zwrot "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" oznacza, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji. Ten skrót myślowy oznacza zatem, że organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę w sposób identyczny jak organ I instancji. Jak podkreśla się w piśmiennictwie utrzymanie w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia to utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia (osnowy) zawartego w tej decyzji. Podkreślił to trafnie NSA w Warszawie w wyroku z 15 sierpnia 1985 r., sygn. akt III SA 730/85, (GAP 1987/5, s. 43), stwierdzając, że: "utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. O ile może być wydana decyzja bez uzasadnienia (np. decyzja uwzględniająca żądanie strony), to nie można wydać decyzji bez rozstrzygnięcia. Z tego też względu, w razie sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji, a jej uzasadnieniem, za miarodajną należy przyjąć treść rozstrzygnięcia. W razie więc gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji należy przyjąć, że w szczególności utrzymał w mocy jej rozstrzygnięcie, sformułowane przez organ I instancji" (por. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2020). Zwrot art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji. Ten skrót myślowy (techniczny) oznacza zatem, iż organ II instancji doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ I instancji (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95, OSP 1997, z. 4, poz. 83). W rozpoznawanej sprawie organ II instancji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, co oznacza, że przyjął za prawidłowe rozstrzygnięcie Kierownika BP w Kutnie mocą którego skarżącemu przyznano na 2025 r. płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną w wysokości 10.845,40 zł do powierzchni 10,35 ha mimo, iż skarżący złożył wniosek o przyznanie tej płatności deklarując grunty o powierzchni 10,28 ha i mimo, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że płatność została obliczona i powinna być przyznana do powierzchni 10,28 ha. W tej sytuacji należy stwierdzić, że pomiędzy rozstrzygnięciem zawartym w sentencji decyzji organu I instancji, a jej uzasadnieniem istnieje sprzeczność, poddająca w wątpliwość do jakiej powierzchni skarżącemu przyznana została płatność za 2025 r. Nie ulega wątpliwości, iż to osnowa decyzji jest jej kwintesencją, wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Ma zatem charakter rozstrzygnięcia przesądzającego o istocie sprawy, o udzielonym uprawnieniu lub nałożonym obowiązku. Stanowisko takie przyjął np. WSA w Warszawie w wyroku z 2 grudnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 264/05, (LEX nr 189831), wskazując, że w przypadku zaistnienia sprzeczności pomiędzy osnową decyzji a uzasadnieniem, pierwszeństwo należy dać osnowie. Jednocześnie to właśnie uzasadnienie rozstrzygnięcia będące jego niezbędnym elementem, stosownie do art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. pozwala na adekwatne skontrolowanie poprawności wydanego rozstrzygnięcia. Funkcją uzasadnienia jest bowiem wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji (wyrok NSA z 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Pozwala na prześledzenie toku oraz prawidłowości rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji ma zatem kluczowe znaczenie dla skuteczności procesu weryfikacji rozstrzygnięcia w trybie odwoławczym oraz w trybach nadzwyczajnych, a w szczególności dla prawidłowej realizacji kontrolnej funkcji sądu administracyjnego w stosunku do działalności administracji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji, a jej uzasadnieniem nie może być niedających się usunąć sprzeczności, gdyż mimo pierwszeństwa, jakie ma wówczas treść rozstrzygnięcia, taka sytuacja uniemożliwia ocenę racjonalności przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Kielcach z 5 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 520/09, LEX nr 589134). Rozstrzygnięcia nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Winno ono być wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji. Powołane stanowisko w pełni podziela sąd orzekający w niniejszej sprawie. Ponadto rozbieżność pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji, a jej uzasadnieniem należy zakwalifikować jako omyłki istotne, niepodlegającej naprawieniu w trybie art. 113 § 1 k.p.a. Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z 4 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 581/06, LEX nr 325253 wskazując, że "instytucja sprostowania oczywistej omyłki nie może służyć konwalidacji popełnionego przez organ błędu proceduralnego". Skoro więc kontrolowane obecnie decyzje administracyjne zawierają oczywistą sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem, a uzasadnieniem decyzji, to wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.) i to naruszenie bez wątpienia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro bowiem z okoliczności sprawy i stanowiska organów orzekających w postępowaniu administracyjnym wynika, że płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna dla skarżącego powinna być przyznana do powierzchni 10,28 ha, to sentencja tych decyzji nie zawiera takiego rozstrzygnięcia i dlatego niezbędne było ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Odnosząc się do stanowiska skarżącego prezentowanego w toku postępowania administracyjnego oraz przedstawionego na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 2298) dalej "ustawa PROW 2014-2020" pomoc rolnikowi jest przyznawana na wniosek o jej przyznanie. A zatem postępowanie w kontrolowanej sprawie tyczyło się w oparciu o wniosek o przyznanie płatności na 2025 r. złożony przez skarżącego w których wskazał on powierzchnię 10,28 ha. Organ był tym wnioskiem związany, więc już z tego powodu, nie mógł przyznać stronie płatności do powierzchni większej niż wnioskowana. Dodatkowo podkreślić należy, że rolnik składając wniosek o przyznanie płatności deklaruje do płatności konkretną powierzchnię działek rolnych, następnie organ administracji weryfikuje tę wielkość za pomocą kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu. W czasie kontroli administracyjnej powierzchnia zadeklarowana przez rolnika jako użytkowana rolniczo jest weryfikowana za pomocą systemu informacji geograficznej. Weryfikacja taka następuje na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika biura powiatowego agencji na aktualnym obrazie ortofotomapy. Ustalona jest w ten sposób maksymalna powierzchnia kwalifikująca się do płatności (MKO) stanowiąca różnicę pomiędzy powierzchnią całkowitą działki referencyjnej (działki ewidencyjnej) a powierzchnią obszarów nieuprawnionych do płatności. W niniejszej sprawie organ I instancji w wyniku kontroli administracyjnej zweryfikował w 2021 r. powierzchnie działek zgłoszonych po raz pierwszy przez skarżącego do płatności i ustalił powierzchnię MKO czyli powierzchnię użytkowaną rolniczo kwalifikującą się do płatności oraz powierzchnię, na której skarżący podjął zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne w 2021 r. na 10,28 ha oraz wykluczył z płatności w ramach wariantu 4.8 powierzchnię 0,07 ha. Skarżący nie kwestionował prawidłowości pomiaru powierzchni MKO, ani powierzchni, na której podjęto zobowiązanie w 2021 r. nie odwołał się od tej decyzji, a następnie rokrocznie składał wnioski kontynuacyjne na powierzchnię 10,28 ha. W świetle § 5 ust. 1 pkt 1 lit.a rozporządzenia RSK zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne obejmuje użytki rolne (...), lub obszar gruntów niebędących użytkami rolnymi, na których występują typy siedlisk przyrodniczych lub siedliska lęgowe ptaków (...), zwanych dalej "obszarami przyrodniczymi" zadeklarowane we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach danego pakietu lub danego wariantu. Co do zasady również - wielkość obszaru objętego zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym oraz miejsce realizacji tego zobowiązania nie podlegają zmianie w trakcie jego realizacji (§ 6 ust. 1 rozporządzenia RSK). W związku z powyższym, powierzchnia zobowiązania podjętego 15 marca 2021 r. na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kutnie z 11 stycznia 2022 r. w ramach wariantu 4.8 stanowiła punkt wyjścia dla rozstrzygnięcia wniosków kontynuacyjnych za kolejne lata, z uwagi na zakres podjętego pięcioletniego zobowiązania. Reasumując wskazać należy, że w ostatnim roku realizacji programu skarżący nie mógł uzyskać płatności do powierzchni większej niż zadeklarowana i objęta pierwotnie podjętym zobowiązaniem. Niemniej z podanych wyżej powodów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Sąd nie zasądził na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, gdyż mimo stosownego pouczenia w tym zakresie skarżący nie złożył wniosku o ich zwrot. ec