III SA/Łd 262/26

Dnia 2 lipca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Ceglarska-Piłat (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska Sędzia NSA Teresa Rutkowska Protokolant Sekretarz sądowy Paulina Kutkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2026 roku sprawy ze skargi D. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na akt Starosty Zgierskiego z dnia 11 kwietnia 2025 roku znak: KM.7121.2.62.2025.RŚ w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu w ciągu drogi gminnej w obrębie Zelgoszcz w gminie Stryków 1. stwierdza nieważność zaskarżonego aktu; 2. zasądza od Starosty Zgierskiego na rzecz skarżącej D. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Aktem z 11 kwietnia 2025 r. nr KM.7121.2.62.2025.RŚ Starosta Zgierski (dalej również: "organ"), na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1251, dalej: "p.r.d.") oraz § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 784, dalej: "rozporządzenie z dnia 23 września 2003 r."), zatwierdził projekt stałej organizacji ruchu w związku z wprowadzeniem oznakowania D-42, D-43, B-18 (10T) na drodze gminnej Nr [...] obręb [...] gm. [...]. W uzasadnieniu zatwierdzonego projektu stałej organizacji ruchu na drodze gminnej Nr [...] działki nr ewid. [...], [...], [...] obręb [...] i [...] obręb K., gm. [...] wskazano, że inwestorem przedsięwzięcia jest Gmina [...]. Celem prac było przeniesienie oznakowania D-42 "obszar zabudowany", które stanowi informację dla kierowców, że wjeżdżają do miejscowości i muszą wykazać się większą uwagą i ostrożnością, natomiast znak B-18 10t (zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 10 t) spowoduje wycofanie z drogi gminnej Nr [...] ciężkiego sprzętu. Wprowadzenie ww. znaków zapewni sprawną i bezpieczną komunikację zarówno pieszą, jak i samochodową. Droga gminna Nr [...] na przedmiotowym odcinku posiada nawierzchnię bitumiczną, o szerokości jezdni około 6,00 m. Jezdnia jest dwukierunkowa. Odbywający się po niej ruch jest ruchem lokalnym. Istniejące oznakowanie zostało zinwentaryzowane na przedstawionym zakresie. [...] z siedzibą w [...] (dalej również: "skarżąca", "strona"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższy akt administracyjny. Uzasadniając interes prawny podniosła, że jest właścicielem dz. ew. nr [...] i [...] z obr. J. w gminie Z., gdzie prowadzona jest wyspecjalizowana działalność gospodarcza polegająca na funkcjonowaniu kopalni piasku kruszywa naturalnego (na podstawie decyzji Starosty Zgierskiego z 6 kwietnia 2005 r. oraz decyzji zmieniających/przenoszących) oraz gdzie zezwolono na przetwarzanie odpadów w procesie rekultywacji terenu poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego "J." (na podstawie decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego z 19 grudnia 2023 r.). W ocenie skarżącej niedopuszczalnym jest, aby do jej nieruchomości – zważywszy na profil prowadzonej działalności gospodarczej polegającej na pracy kopalni piasku, kruszywa naturalnego oraz procesie rekultywacji terenu poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego związanej z ustawiczną koniecznością dojazdu pojazdów ciężkich o masie całkowitej powyżej 10 ton – był uniemożliwiany lub utrudniany dojazd pojazdów ciężkich od strony drogi gminnej nr [...] w miejscowości K. (doprowadzającej ruch do drogi krajowej nr [...]), a organ zarządzający ruchem na drodze publicznej zatwierdzał organizację ruchu wbrew obowiązującym przepisom technicznym dotyczącym zasad stosowania znaków drogowych B-18. W związku z powyższym w skardze podniesione zostały zarzuty: I. naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy: 1. § 2 ust. 1 pkt 1 lit. g, § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz § 8 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r., polegającego na tym, iż Starosta Zgierski dokonał zatwierdzenia stałej organizacji ruchu nr KM.7121.2.62.2025.RŚ obejmującej wprowadzenie ograniczenia tonażowego znakiem zakazu B-18 (10 ton) w dwóch lokalizacjach (dwa znaki B-18 "10 ton" na km 3+627 oraz km 3+623) w ciągu drogi gminnej nr [...] w rejonie miejscowości [...] bez wymaganej prawem analizy zasadności wprowadzenia ograniczenia znakiem zakazu B-18 (10 ton), bez wymaganych badań nośności drogi, bez wymaganej prawem analizy zasadności wprowadzenia ww. ograniczenia znakiem zakazu B-18, bez analizy uwarunkowań bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz bez ustalenia statystyk wypadków z udziałem pojazdów ciężkich, w sytuacji gdy zgodnie z obowiązującymi przepisami zarządzanie ruchem na drogach, w tym zatwierdzanie organizacji ruchu na drodze gminnej i powiatowej nie jest czynnością mechaniczną i arbitralną, a wprowadzenie zmiany w organizacji ruchu w drodze zatwierdzenia organizacji ruchu winno być poparte merytoryczną analizą projektu organizacji ruchu, czego nie dokonał Starosta Zgierski w przedmiotowo rozpatrywanym przypadku; 2. § 8 ust. 2, § 8 ust. 5 pkt 2 w zw. z § 8 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r., polegającego na tym, iż Starosta Zgierski zatwierdził stałą organizację ruchu nr KM.7121.2.62.2025.RŚ obejmującą wprowadzenie ograniczenia tonażowego znakami zakazu B-18 (10 ton) na drodze gminnej nr [...] na km 3+627 oraz km 3+623 w rejonie miejscowości [...]: • bez wymaganej analizy badania nośności drogi gminnej nr [...], na której zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o drogach publicznych mogą poruszać się bez żadnych ograniczeń pojazdy ciężkie o nacisku na oś 11,5 ton (co w przypadku pojazdów trzyosiowych daje 1 x 11,5 tony oś napędowa, 1x oś kierowana 6,5 tony, 3x oś potrójna 8 ton), a tym samym z samej ustawy o drogach publicznych był w dacie zatwierdzania skarżonej organizacji ruchu nr KM.7121.2.62.2025.RŚ dopuszczony ruch pojazdów ciężkich o nacisku na oś do 11,5 tony, • bez zbadania tego, czy na przedmiotowym odcinku drogi gminnej nr [...] istnieją jakiekolwiek przesłanki do wprowadzenia znaku ograniczającego ruch pojazdów ciężkich w rozumieniu art. 41 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, • bez przeprowadzenia i udokumentowania za pośrednictwem badań nośności konstrukcji nawierzchni jezdni drogi gminnej [...] parametrów nośności drogi gminnej, czego wymaga przepis pkt 3.2.19 z załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2311, dalej: "rozporządzenie z dnia 3 lipca 2003 r.") przed podjęciem rozstrzygnięcia w przedmiocie usytuowania znaku B-18 (10 ton), czego nie uwzględnił projektant stałej organizacji ruchu oraz organ zarządzający ruchem na drodze w zatwierdzeniu stałej organizacji ruchu nr KM.7121.2.62.2025.RS z 11 kwietnia 2025 r. i czym naruszona została zasada szczegółowego rozpatrzenia projektowanej zmiany stałej organizacji ruchu wprowadzającej tak restrykcyjne ograniczenia w postaci znaków zakazu B-18 ("zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 10 t") o masie całkowitej powyżej 10 ton w ciągu drogi gminnej nr [...] na km 3+627 oraz km 3+623 w rejonie miejscowości [...]; 3. § 8 ust. 5 ust. 2 oraz § 8 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r., polegające na tym, iż organ zarządzający ruchem na drodze (tj. Starosta Zgierski) zatwierdził stałą organizację ruchu nr KM.7121.2.62.2025.RŚ obejmującą wprowadzenie ograniczenia tonażowego znakami zakazu B-18 (10 ton) na km 3+627 oraz km 3+623 w rejonie miejscowości [...] w ciągu drogi gminnej nr [...], konsekwencją czego jest "nieefektywne", nieracjonalne i sztuczne zablokowanie (uniemożliwienie) ruchu pojazdów ciężkich (zestawy drogowe TIR 16,5 m, wywrotki, przyczepy, koparki, sprzęt budowlany) zgodnie z ustaloną trasą dojazdu do kopalni kruszyw (piasku) i obszaru rekultywacji terenu poeksploatacyjnego, podczas gdy najprostszy, najłatwiejszy i spełniający wymogi techniczno-budowlanego ruch pojazdów ciężkich winien odbywać się za pośrednictwem drogi krajowej nr [...] (droga krajowa klasy "GP"), drogi gminnej nr [...] w miejscowości K., drogi wewnętrznej na dz. ew. nr [...] z obr. K. oraz drogi wewnętrznej na dz. ew. nr [...] z obr. K. zgodnie z ustaloną trasą przejazdu (dojazdu) przez Wójta Gminy Zgierz z 17 września 2024 roku o sygn. WR.7021.169.2024, a nadto obowiązujące przepisy pkt 3.1.1 oraz pkt 3.2.19 załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. winny doprowadzić organ zarządzający ruchem na drodze do odrzucenia projektu stałej organizacji ruchu jako niezgodnego z "przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego", co wprost nakazuje § 8 ust. 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r; II. naruszenia przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy: 1. § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. w zw. z art. 41 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych, polegającego na tym, iż organ zarządzający ruchem na drodze (tj. Starosta Zgierski) dokonał zatwierdzenia zmiany stałej organizacji ruchu obejmującej wprowadzenia znaku zakazu B-18 ("zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 10 t") w ciągu gminnej drogi nr [...] na km 3+627 oraz km 3+623 w rejonie miejscowości [...], w sytuacji gdy w opisie technicznym rozpatrywanego projektu stałej organizacji ruchu nie ma żadnej informacji i uzasadnienia: • co do tego, aby zastosować odstępstwo od ustawowej zasady określonej w art. 41 ust. 1 ustawy o drogach publicznych lub wykazujących istnienie przesłanek z art. 41 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, • nie ma przedstawionych żadnych badań nośności drogi, co stanowi naruszenie pkt 3.2.19 z załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r., • nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia do wprowadzenia ograniczeń tonażowych znakami B-18 (10 ton) w ciągu drogi gminnej nr [...] na km 3+627 oraz km 3+623 w rejonie miejscowości [...], • brak wnikliwej analizy skutków wprowadzenia znaków B-18 (10 ton) dla lokalnych przedsiębiorców, podmiotów i użytkowników dróg po wprowadzeniu ograniczenia tonażowego wbrew wymogom pkt 3.1 z załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r., w konsekwencji czego akt Starosty Zgierskiego nr KM.7121.2.62.2025.RŚ został dokonany bez podstawy prawnej i nie powinien w ogóle znaleźć się w obrocie administracyjnoprawnym, a w aktach zatwierdzonej organizacji ruchu nr KM.7121.2.62.2025.RŚ nie ma żadnego dokumentu, ekspertyzy, analizy i podstawy do tego, aby stwierdzić iż droga gminna na km 3+627 oraz km 3+623 w rejonie miejscowości [...] wykonana z betonu asfaltowego nie mogła przenieść ruchu pojazdów ciężkich o nacisku 11,5 tony na oś lub aby na tej drodze istniały inne warunki określone w art. 41 ust. 4 ustawy o drogach publicznych; 2. pkt 3.1.1 oraz pkt 3.2.19 z załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. w zw. z § 1 ust. 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r., polegającego na tym, iż wprowadzono znaki zakazu B-18 w dwóch lokalizacjach na km 3+627 oraz km 3+623 ("zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 10 t") w ciągu drogi gminnej nr [...] w rejonie miejscowości [...], w sytuacji gdy stosowane znaki zakazu "jako ograniczające swobodę korzystania z dróg powinny być umieszczone po wnikliwej analizie skutków, jakie powodują dla uczestników ruchu" (3.1.1), a w szczególności znak B-18 stosuje się jedynie na drogach publicznych "których nośność jest niewystarczająca dla przejazdu pojazdów dopuszczonych do ruchu" (3.2.19), przy jednoczesnym braku wykonania jakiejkolwiek analizy, braku wykonania badań nośności drogi, braku wykonania pomiarów technicznych ujęć nawierzchni, braku badań z zakresu bezpieczeństwa ruchu drogowego, braku wykonania pomiarów natężenia ruchu drogowego i bez wykonania audytu w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego w ciągu drogi gminnej nr [...], co oznacza, iż Starosta Zgierski dokonał zatwierdzenia stałej organizacji ruchu nr KM.7121.2.62.2025.RS 11 kwietnia 2025 r. w ciągu drogi gminnej nr [...] w rejonie miejscowości [...] z rażącymi uchybieniami, co stanowi przejaw arbitralności i nieuzasadnionej prawnie dowolności w kształtowaniu organizacji ruchu ograniczającej prawa przedsiębiorców, podmiotów i jednostek korzystających z dróg publicznych, w tym uniemożliwiającej dojazd pojazdom ciężkim do kopalni kruszyw (piasku) oraz obszaru rekultywacji terenu poeksploatacyjnego na dz. ew. nr [...] i [...] z obr. J. w gminie Z.; 3. art. 41 ust. 1-6 i 9 ustawy o drogach publicznych (w stanie prawnym obowiązującym na dzień zatwierdzenia wadliwej stałej organizacji ruchu nr KM.7121.2.62.2025.RŚ z dnia 11 kwietnia 2025 r.) w związku z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17, gdzie orzeczono, iż niedopuszczalne jest wprowadzenie w Polsce systemu ograniczania przejazdu pojazdów ciężkich o nacisku pojedynczej osi do 11,5 t, gdyż pozostaje to sprzeczne z przepisami art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym, polegające na tym, iż organ zarządzający ruchem na drodze (tj. Starosta Zgierski) dokonał zatwierdzenia zmiany stałej organizacji ruchu obejmującej wprowadzenie znaków zakazu B-18 (10 ton) na km 3+627 oraz km 3+623 w ciągu drogi gminnej nr [...] w rejonie miejscowości [...], w sytuacji gdy w świetle obowiązujących przepisów ustawy o drogach publicznych (znowelizowanych z dniem 13 marca 2021 roku na wskutek wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej nr C-127/17) po wszystkich drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t (wraz z normatywnym obciążeniem na pozostałe osie), a wprowadzenie ograniczenia tonażowego albo ustanowienie zakazu jest dopuszczalne na drogach publicznych lub ich odcinkach tylko i wyłącznie w ściśle określonych przypadkach z art. 41 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, które nie zachodzą w przypadku drogi gminnej nr [...], gdyż "parametry techniczne lub stan techniczny konstrukcji nawierzchni Jezdni" umożliwia ruch pojazdów ciężkich bez jakichkolwiek ograniczeń, w konsekwencji czego utrzymywanie organizacji ruchu zatwierdzonej przez Starostę Zgierskiego w dniu 11 kwietnia 2025 r. nr KM.7121.2.62.2025.RŚ jest wprost sprzeczne z obowiązującymi przepisami i wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 21 marca 2019 roku; 4. pkt 7.2.5 w zw. z pkt 3.2.19 załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r., polegającego na tym, że o ograniczeniach wynikających ze znaków B-18 (10 ton) zgodnie z obowiązującymi regulacjami "kierowcy powinni być wcześniej informowani" za pomocą tablic kategorii F-5 "uprzedzenia o zakazie" w sytuacji gdy rzeczony projekt stałej organizacji ruchu nie zawiera takich informacji dla punktowo umieszczanych znaków B-18 (10 ton) na km +627 oraz km 3+623 w ciągu drogi gminnej nr [...] zarówno od strony drogi krajowej nr [...] (brak znaków F-5 na skrzyżowaniu drogi krajowej nr [...] i drogi gminnej nr [...]) oraz od strony drogi gminnej nr [...] (brak znaków na skrzyżowaniu drogi gminnej nr [...] oraz drogi gminnej nr [...]), w konsekwencji czego znaki te stanowię swoistą "pułapkę" dla kierujących pojazdami poruszających się w ciągu drogi gminnej nr [...], którzy nie są uprzedzani o wprowadzonych zakazach wynikających ze znaków B-18 (10 ton), pomimo tego iż rejon ten jest ustawicznie wykorzystywany dla ruchu pojazdów ciężkich (maszyny rolnicze, ciągniki rolnicze, przedsiębiorcy, rejon kopalni kruszyw, tereny logistyczne w rejonie węzła autostrady A1 i A2). W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła: 1. na podstawie art. 147 § 1 w związku z art. 53 § 2a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") o stwierdzenie nieważności czynności organizacyjno-technicznej Starosty Zgierskiego z 11 kwietnia 2025 roku o sygn. KM.7121.2.62.2025.RŚ w przedmiocie lokalizacji (umieszczenia) znaków B-18 (10 ton) w dwóch lokalizacjach w ciągu drogi gminnej nr [...] na km 3+627 oraz km 3+623 w rejonie miejscowości [...]; 2. na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 53 § 2a p.p.s.a o stwierdzenie, że zaskarżona czynność została dokonana z naruszeniem prawa; 3. o dokonanie wiążącego wskazania w trybie art. 135 oraz art. 153 p.p.s.a. zmiany sposobu działania organu (tj. Starosty Zgierskiego) w odniesieniu do zaskarżonej czynności organizacyjno-technicznej, poprzez wskazanie, iż w świetle § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. oraz przepisów prawa materialnego (art. 41 ustawy o drogach publicznych i przepisy rozporządzeń dot. warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych), wprowadzanie ograniczeń tonażowych (znaków zakazu) jest możliwe wyłącznie po przeprowadzeniu szczegółowej wnikliwej analizy i wykonaniu badań nośności drogi, oceny parametrów technicznych nawierzchni jezdni, badań natężenia ruchu drogowego oraz uwzględnienia warunków drogowych panujących w ciągu drogi gminnej nr [...], w wyniku czego kolejne projekty stałej organizacji ruchu winny być poparte taką dokumentacją, o ile w świetle znowelizowanych przepisów art. 41 ust. 1-6 ustawy o drogach publicznych w ogóle istnieją przesłanki do zastosowania jakichkolwiek ograniczeń tonażowych lub jakichkolwiek ograniczeń ruchu pojazdów ciężkich; 4. na podstawie art. 111 § 1 i 2 p.p.s.a. o połączenie niniejszej sprawy ze sprawą toczącą się pod sygnaturą III SA/Łd 959/25 dotyczącą także skargi na czynność organizacyjno-techniczną Starosty Zgierskiego nr KM.7120.2.98.2022.LG z 27 lipca 2022 r. w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu dla znaków B-18 (10 ton), gdyż obie skargi dotyczą (I) tej samej drogi publicznej, (II) tego samego organu, (III) tego samego zakresu zaskarżenia – dotyczącego umieszczania znaków B-18 (10 ton), (IV) tego samego skarżącego, (V) tych samym zasad dotyczących trybu zatwierdzania organizacji ruchu dla znaków zakazu wprowadzających ograniczenia tonażowe; 5. na podstawie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z: a. wyciągu z portalu geoportal.gov.pl prowadzonego przez Głównego Geodetę Kraju z zaznaczeniem odcinka dojazdu z kopalni kruszyw i miejsca rekultywacji złoża poeksploatacyjnego (dz. ew. nr [...] i [...] z obr. Z.) określonego przez Wójta Gminy Zgierz w piśmie z 17 września 2024 r. o sygnaturze WR.7021.169.2024, b. pisma Wójta Gminy Zgierz z 27 września 2024 r., WR.7021.169.2024 wraz z załącznikiem graficznym, c. mapy z naniesieniem na załącznik do ww. pisma o sygn. WR.7021.169.2024 przebiegu drogi gminnej nr [...] oraz dz. ew. nr [...] i [...] z obr. Z. (miejsce prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na kopalni kruszyw, piasku oraz prowadzenia rekultywacji poeksploatacyjnej złoża), d. decyzji o warunkach zabudowy nr 91/2004 Wójta Gminy Zgierz z 6 września 2004 r. o sygnaturze ZG.7331/91/2004 na realizację budowy kopalni piasku – eksploatacja kruszywa naturalnego wraz z decyzją przenoszącą z 21 kwietnia 2022 r. (ZU.6730.191.2022) oraz decyzją zmieniającą z 4 lipca 2022 r. (ZU.6730.233.2022), e. decyzji Starosty Zgierskiego: z 6 kwietnia 2005 r. nr OS-60180/4/2005, z 27 maja 2013 r. nr BS.6122.5.2013.AK, z 1 sierpnia 2014 r. nr BS.6122.2.2014.AK/6 określającej sposób rekultywowania gruntów podlegających rekultywacji, f. decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego z 19 grudnia 2023 r. o sygnaturze ŚRIV.7244.24.2023.KN zezwalającej na przetwarzania odpadów w procesie rekultywacji terenu poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego "J." na dz. ew. nr [...] i [...] z obr. J. w gminie Z., na okoliczność istnienia interesu prawnego skarżącego w dokonaniu zaskarżenia czynności organizacyjno-technicznej Starosty Zgierskiego z 11 kwietnia 2025 r. w przedmiocie wprowadzenia restrykcyjnych nieuzasadnionych ograniczeń tonażowych w ciągu drogi gminnej nr [...] uniemożliwiających jakikolwiek dojazd pojazdów ciężkich do miejsca prowadzenia działalności gospodarczej (kopalnia piasku, kopalnia kruszyw, rekultywacja poeksploatacyjna), 6. na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów procesu, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Starosta Zgierski wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na swą rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (pkt 2). Podniósł, że w przypadku nieuwzględnienia wniosku o oddalenie skargi, w ocenie organu należy rozważyć zastosowanie przesłanek z art. 82 ust 2 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. i stwierdzić jedynie, iż zaskarżony akt jest niezgodny z prawem. Ponadto w oparciu o treść art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. organ wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów w postaci: a) projektu SOR dot. przebudowy skrzyżowania DK 71 z DG [...] w miejscowości K., gm. [...], powiat zgierski z 5 września 2017 r., b) opinii organu zarządzającego ruchem z 22 września 2020 r. wraz z wyciągiem z projektu czasowej organizacji z września 2020 roku, zawierającym cześć graficzną oraz opinią Burmistrza Strykowa z 22 września 2020 r. na okoliczność ustalenia daty zatwierdzenia stałej organizacji ruchu, wprowadzającej oznakowanie B-18 (10 ton) +T-0 (350 m), następnie potwierdzonej w czasowej organizacji ruchu zatwierdzonej w 2020 roku (i nadal obowiązującej), a zatem istniejącej także w dacie zatwierdzenia zaskarżonej organizacji ruchu (tj. 11 kwietnia 2025 r.), która to zaskarżona organizacja stanowiła uzupełnienie i kontynuacje dotychczasowego oznakowania. Organ wskazał, że projekt organizacji ruchu został przygotowany przez inwestora Gminę [...] i przez tę jednostkę przesłany celem zatwierdzenia. Przygotowywanie projektów organizacji ruchu przez konkretne jednostki samorządowe jest wynikiem dostrzeżenia przez te jednostki konieczności wprowadzenia zmian organizacji i podyktowane potrzebami lokalnej społeczności. Starosta nie posiada kompetencji do negowania tego, co legło u podstaw podjęcia decyzji o wprowadzeniu stałej organizacji ruchu. Gmina [...] jako podmiot, który wystąpił o zatwierdzenie przygotowanego dla siebie projektu organizacji ruchu, dokonywał analiz pod kątem zabezpieczenia potrzeb lokalnej społeczności czy funkcjonujących na tym terenie przedsiębiorstw. Projekt stałej organizacji ruchu jest aktem o charakterze generalnym i służy dla dobra ogółu. Starosta Zgierski nie dostrzegł konieczności wykonania dodatkowych czynności, do których uprawnia § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. wobec faktu, że przesłany projekt zawierał wszystkie wymagane w § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. elementy. Przepis ten nie zobowiązuje organu do zasięgania opinii rzeczoznawców czy audytorów, a jedynie daje takie uprawnienie, w sytuacji gdy dostrzeżona zostanie konkretna potrzeba w tym zakresie. Ponadto skorzystanie z tego uprawnienia wiąże się z koniecznością poniesienia kosztów, co w świetle ustawy o finansach publicznych, czynione powinno być w sposób przemyślany. W ocenie organu zatwierdzenia stałej organizacji ruchu obejmującej wprowadzenie ograniczenia tonażowego w ciągu drogi gminnej nr DG [...] dokonano zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Uwzględniono także zasadność wprowadzenia ograniczenia znakiem B-18 (10 t), nie negując przy tym informacji zawartych w przedłożonym do akceptacji projekcie organizacji ruchu. Statystyki kolizji na tej drodze wskazują, że o ile liczba kolizji np. w II kwartale 2025 r. wynosiła 1, o tyle po dacie wprowadzenia zakazu – w IV kwartale 2025 r. brak było jakichkolwiek zdarzeń drogowych na tej drodze. Zarówno ta, jak i każda inna organizacja ruchu przed jej wprowadzeniem rozpatrywana jest pod względem zasadności wprowadzania danego oznakowania, jak również bezpieczeństwa wszystkich uczestników ruchu drogowego. Starosta Zgierski podkreślił, że zatwierdzając projekt stałej organizacji ruchu nie wprowadzał nowego oznakowania B-18 (10 ton) +T-O (350 m). Oznakowanie to istniało już w 2020 r., a zatem przed zaskarżonym obecnie zatwierdzeniem organizacji ruchu z 11 kwietnia 2025 r. i jednocześnie przed wprowadzeniem ograniczeń tonażowych obowiązujących od 13 marca 2021 r. (art. 41 ustawy o drogach publicznych). Oznakowanie to zostało wprowadzone przez GDDKiA w 2017 r., po pozytywnym uzgodnieniu z zarządcą drogi gminnej – Burmistrzem Strykowa. Ponadto w trakcie kolejnej przebudowy skrzyżowania DK z DG (rondo w 2021 r.) zmiana istniejącej organizacji nie doprowadziła do likwidacji oznakowania B-18 (10 t) i nie wzbudziła szczególnego zainteresowania zarządcy drogi gminnej, pod kątem funkcjonujących na tym terenie przedsiębiorstw. Starosta Zgierski jako organ zarządzający ruchem jest w posiadaniu: projektu SOR dot. przebudowy skrzyżowania DK [...] z DG [...] w miejscowości K., gm. [...], powiat zgierski z 5 września 2017 r, a także opinii akceptujących projekt czasowej organizacji ruchu oraz samego projektu, wydawanych dla potrzeb realizacji zadania "Rozbudowa skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z droga gminną nr [...]" potwierdzających istnienie w/w znaków ograniczających tonaż już w 2017 r. W ocenie organu istniejące na drodze oznakowanie i sposób jego faktycznego usytuowania związany z zatwierdzeniem organizacji ruchu w dniu 11 kwietnia 2025 r. stanowi potwierdzenie kontynuacji oznaczenia, które zostało wprowadzone przez GDDiKA, w związku ze stałą organizacją ruchu zatwierdzoną w dniu 17 sierpnia 2017 r. Zaskarżona organizacja ruchu nie wprowadziła zupełnie nowej organizacji, lecz stanowiła uzupełnienie brakującego oznakowania do istniejącego już B-18 (10 t) przy skrzyżowaniu z drogą krajową. Już przed skrzyżowaniem (przed rondem) na DK są tablice E-1 z informacją o ograniczeniu tonażu a w skardze brak jest informacji, aby istniejące dotychczas od 2017 r. oznakowanie na drodze krajowej utrudniało dotychczas funkcjonowanie działalności prowadzonej przez skarżącego. Za bezpodstawny organ uznał zarzut naruszenia § 2 ust. 1 lit. rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. i wyjaśnił, że wskazany przepis odnosi się do nadzoru i analizy istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności przeprowadzanej zgodnie z zaleceniami pokontrolnymi Najwyższej Izby Kontroli. Cyklicznych kontroli na terenie powiatu zgierskiego, w celu sprawdzenia zgodności projektów organizacji ruchu ze stanem faktycznym dokonuje Wojewoda Łódzki. Ostatnia kontrola w tym zakresie przeprowadzona w 2024 roku nie wykazała żadnych nieprawidłowości dotyczących drogi nr DG [...] objętej zarzutami skarżącego. Dotyczy to także czynności organizacyjno-technicznych podejmowanych przez organ zarządzający ruchem na drogach powiatu zgierskiego. Mimo, że kontrola obejmowała okres poprzedzających zatwierdzenie organizacji ruchu z 11 kwietnia 2025 r., to jednak stanowi to pośrednie potwierdzenie, że efektywne działania organu zarządzającego ruchem, w tym także ograniczenie ruchu pojazdów ciężkich przez tereny wiejskie, zwłaszcza na terenach gdzie nie ma zapewnionej mieszkańcom odpowiedniej infrastruktury drogowej, służy nie tylko użytkownikom ruchu, ale także mieszkańcom. W kontekście niedostrzeżonych także przez organ nadzoru, jakim jest Wojewoda Łódzki, wad zatwierdzanych dotychczas organizacji ruchu, Starosta Zgierski, jako organ zarządzający ruchem nie widział potrzeby zlecenia do opracowania projektów organizacji ruchu uwzględniających wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu czy też powoływania komisji czy zasięgania opinii biegłych do przedkładanych do akceptacji projektów organizacji ruch. Dotychczas (tj. do daty wniesienia skargi przez skarżącego) informacji o istnieniu problemu, który sygnalizuje w skardze jej autor, a dotyczącego utrudnień w ruchu pojazdów ciężarowych, w związku z funkcjonowaniem kopalni kruszyw i piasku położonych w obrębie J., gmina Z.. Organ zarządzający siecią 83 dróg powiatowych o długości około 437,03 km oraz blisko 1000 dróg gminnych o długości 957,73 km (według stanu na dzień 30 czerwca 2024 r.) nie zawsze jest w stanie posiąść wiedzę odnośnie utrudnień dla prowadzonych w pobliżu tych dróg działalności gospodarczych. Nie było natomiast przeszkód, by skarżący przedsiębiorca zwrócił się do zarządcy drogi o zezwolenie na niestosowanie się do (odstępstwo od) istniejącej organizacji ruchu na publicznej drodze gminnej objętej zatwierdzonym projektem, ewentualnie o zmianę organizacji ruchu istniejącej. Starosta Zgierski zauważył, że Burmistrz Gminy [...] wprowadził ograniczenia tonażowe na drogach wewnętrznych (ograniczenie 3,5 tony), przez które Wójt Gminy Zgierz pismem z 17 września 2024 r. określił trasę obsługi komunikacyjnej poprzez dz. ew. nr [...] z obr. J. w gminie Z. z wykorzystaniem drogi wewnętrznej położonej na dz. ew. nr [...] z obr. K. w gminie [...], uwzględniającej prowadzoną przez skarżącego działalność. Ograniczenie 3,5 t nie stanowiło bariery dla prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej, w przeciwieństwie do ograniczenia tonażowego 10 t. Aczkolwiek wprowadzony istniejący zakaz przejazdu pojazdów o masie całkowitej powyżej 10 ton, może powodować utrudnienia w prowadzeniu przez skarżącego działalności gospodarczej w zakresie wynikającym z powołanych decyzji administracyjnych, to jednak mają one tylko charakter faktyczny, albowiem kwestionowana w skardze zmiana organizacji ruchu, nawet w przypadku jej wprowadzenia, nie narusza prawa skarżącego do prowadzenia tej działalności na własnej nieruchomości (przeładunku, składowania związanego z rekultywacją wyrobiska poeksploatacyjnego), gdyż nie zakazuje przejazdu wszelkimi pojazdami skarżącego oraz dotyczy każdego użytkownika tej drogi. Ponadto proceduralnie na wniosek skarżącego możliwe jest uzyskanie indywidualnych pozwoleń na przejazd pojazdów o wyższym tonażu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5); akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest akt Starosty Zgierskiego z 11 kwietnia 2025 r. dotyczący zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu w ciągu drogi gminnej nr [...] w rejonie miejscowości [...] gm. [...] w związku z wprowadzeniem oznakowania D-42, D-43, B-18 (10T). Zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, ust. 5, ust. 6, ust. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1251 ze zm., dalej: "p.r.d." oraz na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, ust. 1a pkt 3, § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 784 ze zm.) jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., o czym przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13. W uzasadnieniu tej uchwały NSA wskazał, że prawo do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika odpowiednio z: art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465) oraz z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1997 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 107). Ten ostatni przepis stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na kwestionowany akt jest wykazanie przesłanki naruszenia interesu prawnego. Skarga taka nie jest bowiem skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis), a zatem dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę (zarządzenie) organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (por. wyroki WSA: w Gdańsku z 22 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 880/17, w Łodzi z 13 sierpnia 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 532/19). W rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka wskazała, że zmiana organizacji ruchu naruszyła, a co najmniej utrudniła możliwość prowadzenia przez nią działalności gospodarczej polegającej na wydobywaniu kruszyw, piasku oraz prowadzeniu rekultywacji poeksploatacyjnej złoża, co wiąże się z koniecznością dojazdu maszyn, sprzętu i pojazdów ciężkich o masie powyżej 10 ton.). Ponieważ wprowadzone przez Starostę Zgierskiego ograniczenia przejazdu wpływają negatywnie na sposób obsługi komunikacyjnej nieruchomości, której spółka jest właścicielem, tej sytuacji, zdaniem Sądu, przyjąć należy, że w wyniku wprowadzenia zaskarżonej organizacji ruchu wystąpiło oddziaływanie w obrębie praw skarżącej. Ustalenie to umożliwia Sądowi dokonanie merytorycznej oceny podniesionych w skardze zarzutów i kontroli zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 10 ust. 5 p.r.d. ruchem na drogach powiatowych i gminnych zarządza, co do zasady, starosta, z zastrzeżeniem ust. 6. Podmioty zarządzające drogami, o których mowa w ust. 7, ustalając organizację ruchu na tych drogach, stosują znaki i sygnały drogowe oraz zasady ich umieszczania wynikające z ustawy i jej przepisów wykonawczych. Szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach, w tym między innymi działania w zakresie sporządzania, opiniowania zatwierdzania projektów organizacji ruchu uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, dalej: "rozporządzenie z 23 września 2003 r.", wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 10 ust. 12 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenia z 23 września 2003 r. projekt organizacji ruchu to dokumentacja sporządzona w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną. Działania, z zakresu zarządzania ruchem, realizują, odpowiednio do kompetencji, organ zarządzający ruchem, podmiot zarządzający drogą wewnętrzną, zarząd drogi, organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem, Policja, Żandarmeria Wojskowa lub wojskowe organy porządkowe (§ 2 ust. 2). Elementy składowe organizacji ruchu wymienia § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 23 września 2003 r. i należą do nich mające wpływ na ruch drogowy: geometria drogi, zakres dostępu do drogi, sposób umieszczenia znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu, zasady działania sygnalizacji, znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów. W orzecznictwie sądowym zgodnie podkreśla się, że właściwą organizację ruchu stanowi zatem zespół czynników mających bezpośredni wpływ na ruch drogowy w kontekście jego bezpieczeństwa. Realizacja celu, jakim jest bezpieczny ruch na drodze, zależy od poziomu merytorycznego projektu organizacji ruchu, a więc dokumentacji przedkładanej organowi właściwemu do jej zatwierdzenia. W § 2 cyt. rozporządzenia określono w zakresie jakich działań realizowane jest zarządzanie ruchem. W tym względzie wymieniono m.in.: a) sporządzanie projektów organizacji ruchu, b) przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia, c) rozpatrywanie projektów organizacji ruchu, d) zatwierdzanie organizacji ruchu. Stosownie do § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia organ zarządzający ruchem m.in.: 1) rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu; 2) opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu; 3) zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu. W myśl § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia projekt organizacji ruchu powinien zawierać: 1) plan orientacyjny w skali od 1:10 000 do 1:25 000 z zaznaczeniem drogi lub dróg, których projekt dotyczy; 2) plan sytuacyjny w skali 1:500 lub 1:1 000 (w uzasadnionych przypadkach organ zarządzający ruchem może dopuścić skalę 1:2 000 lub szkic bez skali) zawierający: a) lokalizację istniejących, projektowanych oraz usuwanych znaków drogowych, urządzeń sygnalizacyjnych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu; dla projektów zmian stałej organizacji ruchu dopuszcza się zaznaczenie lokalizacji tylko znaków i urządzeń dla nowej organizacji ruchu, b) parametry geometrii drogi; 3) program sygnalizacji i obliczenia przepustowości drogi – w przypadku projektu zawierającego sygnalizację świetlną; 4) zasady dokonywania zmian oraz sposób ich rejestracji – w przypadku projektu zawierającego znaki świetlne lub znaki o zmiennej treści oraz w przypadku projektu dotyczącego zmiennej organizacji ruchu lub zawierającego inne zmienne elementów mające wpływ na ruch drogowy; 5) opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze, a w przypadku organizacji ruchu związanej z robotami prowadzonymi w pasie drogowym – opis występujących zagrożeń lub utrudnień; przy robotach prowadzonych w dwóch lub więcej etapach opis powinien zawierać zakres planowanych robót dla każdego etapu i stan pasa drogowego po zrealizowaniu etapu robót; 6) przewidywany termin wprowadzenia czasowej organizacji ruchu oraz termin wprowadzenia nowej stałej organizacji ruchu lub przywrócenia poprzedniej stałej organizacji ruchu – w przypadku projektu dotyczącego wykonywania robót na drodze; 7) nazwisko i podpis projektanta. Organizację ruchu zatwierdza, na podstawie złożonego projektu organizacji ruchu, organ zarządzający ruchem albo podmiot zarządzający drogą wewnętrzną właściwy dla danej drogi (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). W orzecznictwie wskazuje się, że to z projektu organizacji ruchu powinna wynikać analiza dla zastosowania określonego rozwiązania, a w szczególności z wymaganego przez § 5 ust 1 pkt 5 cyt. rozporządzenia opisu technicznego zawierającego charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Ten bowiem element projektu wiąże się ściśle z uzasadnieniem dla umieszczania w drodze określonych znaków drogowych, sygnałów i urządzeń (por. wyrok WSA w Szczecinie z 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 723/13, wyrok WSA w Gdańsku z 22 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 880/17, wszystkie powołane wyroki dostępne są w CBOSA). Opisywany wyżej wymóg koresponduje ze znajdującymi zastosowanie w niniejszej sprawie przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drodze, w którym opisano zasady umieszczania znaków zakazu. Przywołane w § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia z 23 września 2003 r. przepisy dotyczące warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego zawarte są przede wszystkim w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2311 ze zm.). Znakom zakazu poświęcone zostały unormowania w pkt 3 rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. (Znaki zakazu) załącznika nr 1 (Szczegółowe warunki techniczne dla znaków drogowych pionowych i warunki ich umieszczania na drogach) do tego rozporządzenia – ze szczególnym uwzględnieniem pkt 3.1.1. (Funkcja, kształt i wymiary znaków). Zgodnie z zasadą opisaną w pkt 3.1.1., znaki zakazu stanowią podstawową kategorię znaków, którymi są wyrażane ustalenia dotyczące organizacji ruchu. Za ich pomocą można między innymi zamknąć lub ograniczyć wjazd pojazdów, zabronić wykonywania określonych manewrów np. skręcania lub wyprzedzania, wprowadzić ruch jednokierunkowy, a także ograniczyć lub zabronić zatrzymywania lub postoju pojazdów. Stosownie zatem do przepisów załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. znaki zakazu stanowią podstawową kategorię znaków, którymi są wyrażane ustalenia dotyczące organizacji ruchu, przy czym tego rodzaju znaki – jako ograniczające swobodę korzystania z dróg – powinny być umieszczone po wnikliwej analizie skutków, jakie powodują dla uczestników ruchu. W załączniku nr 1, w części 3 wskazano, że znak B-18 "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 10 ton" (rys. 3.2.1.1) stosuje się w celu zamknięcia odcinka drogi dla ruchu pojazdami których aktualna (rzeczywista) masa – wraz z ładunkiem i pasażerami – przekracza podaną na znaku wartość. Przyczynami zamknięcia ruchu na drodze są w szczególności: prowadzenie robót w pasie drogowym, zły stan techniczny drogi zagrażający bezpieczeństwu ruchu, np. uszkodzenie jezdni, obiektu mostowego itp., przeznaczenie drogi do innych celów niż ruch pojazdów, przeznaczenie drogi do ruchu tylko określonych rodzajów pojazdów, np. autobusów komunikacji miejskiej i taksówek. W zdaniu 2 powołanego punktu załącznika do ww. rozporządzenia wskazano, że jeżeli dopuszcza się odstępstwa od stosowania się do znaku B-18, to na tabliczce pod znakiem umieszcza się napis "Nie dotyczy" wraz z symbolem pojazdu lub wyrażeniem określającym ten pojazd, np. o treści: "Nie dotyczy" i symbol pojazdu zgodnie z konstrukcją określoną w pkt 9, "Nie dotyczy MPK", "Nie dotyczy TAXI", "Nie dotyczy pojazdów zaopatrzenia", "Nie dotyczy pojazdów służb miejskich" (przez pojazdy służb miejskich należy rozumieć pojazdy straży pożarnej, policji, pogotowia ratunkowego oraz przedsiębiorstw: oczyszczania miasta, utrzymania zieleni i dróg, wodociągowo-kanalizacyjnych, gazowniczych, energetycznych, telekomunikacyjnych itp.), "Nie dotyczy mieszkańców posesji od nr ... do nr ... ulicy ..." (pkt 3.2.1.1.). Z zestawienia tych przepisów wynika, że zmiana organizacji ruchu polegająca na wprowadzeniu znaku B-18 wymaga szczegółowej analizy parametrów danej drogi, jej stanu, nośności, natężenia ruchu drogowego ale także rozważenia proporcji pomiędzy interesem indywidulanym a interesem publicznym (społecznym). Innymi słowy, dokumentacja projektowa powinna wskazywać, że zmiana ta została wnikliwie wyjaśniona i przenalizowana z uwzględnieniem przepisów zarówno rozporządzenia w sprawie warunków zarzadzania ruchem na drogach jak i rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków. Z kolei szczegółowe zasady zatwierdzania projektu zostały uregulowane w § 8 ust. 2 cyt. rozporządzenia. Organ zarządzający ruchem może: 1) zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części bez zmian (lit. a) lub po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu (lit. b); 2) odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek; 3) odrzucić projekt – co ma miejsce obligatoryjnie w przypadku stwierdzenia, że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego albo niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, a fakultatywnie w przypadku niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej bądź nieefektywności projektowanej organizacji ruchu (por. ust. 5 pkt 1 i 2 przepisu). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się także, że ze szczegółowych zasad zatwierdzenia projektu organizacji ruchu, uregulowanych w § 8 rozporządzenia z 23 września 2003 r. wynika, że zatwierdzenie organizacji ruchu nie stanowi jedynie czynności mechanicznej i arbitralnej, gdyż organ zarządzający ruchem może podjąć jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w § 8 ust. 2, w tym wprowadzić do projektu zmiany. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że wydanie aktu o zatwierdzeniu organizacji ruchu musi zawierać stosowne uzasadnienie (por. wyrok NSA z 24 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2505/19). Proces zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu wymaga wyważenia proporcji pomiędzy interesem osób mieszkających, czy też prowadzących działalność gospodarczą przy danej ulicy, którym należy zapewnić swobodny i bezpieczny, zgodny z przepisami ruchu drogowego dojazd do ich nieruchomości, a interesem społecznym, który wymaga, aby zapewnić bezpieczeństwo wszystkim uczestnikom ruchu drogowego korzystającego z danej ulicy, będącej drogą publiczną. Projekt powinien w sposób jasny i przekonywujący przedstawiać motywy przemawiające za wprowadzeniem proponowanych zmian tym bardziej, gdy zmiany te dotyczą zakazu ograniczającego swobodę korzystania z dróg publicznych. Realizacja głównego celu, jakim jest bezpieczny ruch na drodze zależy od poziomu merytorycznego projektu organizacji ruchu, a więc dokumentacji przedkładanej organowi właściwemu do jej zatwierdzenia. Analiza i uzasadnienie zastosowania określonego rozwiązania powinno wynikać z projektu organizacji ruchu, w szczególności z wymaganego przez § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, opisu technicznego zawierającego charakterystykę dróg i ruchu na drogach. Uzasadnienie zmiany stałej organizacji ruchu ma zatem wskazywać szczegółowo, dlaczego tej zmiany dokonano i nie może ona być czynnością mechaniczną i arbitralną, dokonaną niejako rutynowo. Jeśli w konsekwencji wydania aktu administracyjnego przedsiębiorca nie ma możliwości, by dojechać pojazdami do nieruchomości, do której ma tytuł prawny i która jest mu niezbędna do wykonywania działalności, to tym samym organ narusza jego prawa (por. wyrok NSA z 14 lutego 2024 r., sygn. akt I O SK 2218/20, wyrok WSA w Kielcach z 28 maja 2026 r., sygn. akt I SA/Ke 135/26 Sąd. orzekający podziela powyżej przedstawione poglądy prawne. Przenosząc zatem powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy, z załączonych do akt administracyjnych sprawy a w szczególności z dokumentacji projektu stałej organizacji ruchu, która została zatwierdzona aktem z 11 kwietnia 2025 r. nie sposób wywieść, aby kwestia wprowadzenia oznakowania D-42, D-43, B-18 (10T) na drodze gminnej Nr [...] obręb [...] gm. [...] została przez Starostę Zgierskiego należycie rozważona. Brak przeprowadzenia przez Starostę Zgierskiego skutków wprowadzonych ograniczeń oraz należytego uzasadnienia elementów koniecznych do zastosowania projektowanych znaków zakazów – które nie mogły zostać wyjaśnione w odpowiedzi na skargę – obligował Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. do stwierdzenia nieważności aktu zgodnie z punktem 1. wyroku. W szczególności z projektu przedłożonego organowi w myśl § 2 ust. 1 lit. b) rozporządzenia z 23 września 2003 r. nie wynika, aby jego wykonanie poprzedzała analiza skutków, jakie planowane zmiany wywołają dla uczestników ruchu, ani też by uwzględniono zasady dopuszczalności i celowości wprowadzenia projektowanego rozwiązania. Sporządzony w niniejszej sprawie projekt organizacji ruchu jest niezwykle lakoniczny, nie zawiera żadnego uzasadnienia dla zmiany. W ocenie Sądu nie można za takie uznać fragmentu o treści "Znak teren zabudowany to informacja dla kierowców, ze wjeżdżają do miejscowości. Muszą wykazać się większą uwagą i ostrożnością. Natomiast wprowadzenie znaku B-18 spowoduje wycofanie ciężkiego sprzętu z drogi gminnej, wprowadzenie ww. znaków spowoduje sprawną i bezpieczniejszą komunikację zarówno pieszą jak i samochodową". W przedłożonych aktach sprawy nie sposób odnaleźć argumentów, które uzasadniałyby przyjęcie takiej tezy. Warunku takiego nie spełnia pieczęć umieszczona na Karcie uzgodnień i zatwierdzeń "Projekt stałej/czasowej organizacji ruchu opiniuję pozytywnie/z uwagami/negatywnie" M. K. reprezentującej zarządcę dróg gminnych – Urząd Miejski w S.. Z kolei punkt 4 "Opis zamierzeń do projektu stałej organizacji ruchu ogranicza się wyłącznie do technicznego opisu drogi gminnej Nr [...] ("posiada nawierzchnię bitumiczną, o szerokości jedni około 6m. Jezdnia jest dwukierunkowa, odbywający się na niej ruch jest ruchem lokalnym") – bez odwołania się do specjalistycznych analiz czy ekspertyz technicznych. Powyższe w ocenie Sądu, wbrew stanowisku organu wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, nie pozwala przyjąć, że zaskarżony projekt zawiera charakterystykę drogi i natężenia ruchu na drodze, co przekłada się na bezpieczeństwo na drodze, efektywne wykorzystanie drogi oraz uwzględnienie potrzeb lokalnej społeczności. Powyższe odnieść należy również do niekwestionowanego przez skarżącą planowanego umieszczenia znaku D-42 (początek obszaru zabudowanego) wyznaczającego miejsce, w którym obowiązują zaostrzone przepisy ruchu drogowego, w tym przede wszystkim ograniczenie prędkości do 50 km/h oraz znaku D-43 ("koniec obszaru zabudowanego") informującego kierowców o opuszczeniu terenu zabudowanego pozwalając na jazdę z wyższymi prędkościami zależnymi od typu ww. drogi, chyba że inne znaki stanowią inaczej. Oznacza to, że projekt nie spełnia wymogu z § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 23 września 2003 r. Wymagany ww. przepisem opis techniczny musi odwoływać się do konkretnych ustaleń i analiz. W przeciwnym razie nie jest on opisem technicznym poddającym się weryfikacji oraz ocenie, która musi być dokonywana przede wszystkim pod kątem realizacji celów powołanego rozporządzenia. Realizacja tych celów nie jest możliwa przy takiej interpretacji wymogów stawianych m.in. projektowi organizacji ruchu, która pozwalałaby się oderwać od skonkretyzowanych ustaleń stanu faktycznego. Szczegółowe zasady zatwierdzania projektu zostały uregulowane w § 8 rozporządzenia. W ocenie Sądu uzasadnione jest twierdzenie, że organ zarządzający ruchem zobligowany do podjęcia czynności na podstawie § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia z 23 września 2003 r. z uwagi na braki w dokumentacji projektowej nie miał wystarczającego materiału dowodowego by zasadnie zatwierdzić zmianę organizacji ruchu na podstawie § 6 ust. 1 i § 8 ust 2 pkt 1 ww. rozporządzenia. Starosta Zgierski nie przeprowadził jakiejkolwiek merytorycznej analizy przedłożonej dokumentacji projektowej, tj. czy dokumentacja ta może stanowić podstawę realizacji celu w postaci zapewnienia bezpiecznego ruchu na drodze w oparciu o punkt 3.2.1.1. zd. 2 załącznika nr 1 do rozporządzenia z 3 lipca 2003 r., czy projekt jest efektywny i zgodny z przepisami warunkującymi umieszczanie na drogach znaków, potrzebami społeczności lokalnej, w tym funkcjonujących na tamtejszym terenie przedsiębiorstw oraz czy odzwierciedla prawidłowe wyważenie proporcji między indywidualnym interesem użytkowników pojazdów, a interesem publicznym. Dokumentacja projektowa powinna wskazywać, że proponowana organizacja ruchu została wnikliwie wyjaśniona i przeanalizowana z uwzględnieniem przepisów zarówno rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, jak i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach. Wbrew wymaganiom określonym w pkt 5 w § 5 ust. 1 rozporządzenia z 23 września 2003 r., brak w projekcie opisu technicznego charakterystyki ruchu na drodze jest brakiem istotnym, gdyż to właśnie charakterystyka istniejącego ruchu na danej drodze (w tym struktura rodzajowa pojazdów korzystających z niej) niewątpliwie w znaczącym stopniu determinuje przyjmowane rozwiązania z zakresu organizacji ruchu na tej drodze, w tym stosowanie znaków zakazu, a także stanowi jeden z niezbędnych czynników branych pod uwagę przy ocenie efektywności projektowanej organizacji ruchu, która to ocena powinna być każdorazowo dokonywana przed zatwierdzeniem przedłożonego projektu (§ 8 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia z 23 września 2003 r.). Starosta nie dostrzegł, że uzasadnienie projektu zmiany stałej organizacji ruchu, w szczególnoścna skutek zastosowania znaku B-18 powinno w sposób jasny i przekonujący przedstawiać motywy przemawiające za wprowadzeniem proponowanych zmian, zwłaszcza że zmiany te dotyczą zakazu poruszania się po drodze pojazdów ciężkich wykorzystywanych w codziennej działalności przez skarżącą spółkę, , a więc wprost godzą w interes skarżącego. Ograniczenie takie jest dopuszczalne, jednak nie może być uznaniowe bez należytego umotywowania zasadności wprowadzonych zmian związanych z ograniczeniem ruchu. Przed zatwierdzeniem projektu organizacji ruchu przewidującego zastosowanie znaku B-18, D-42 i D-42 powinno zostać wykazane, że ich zastosowanie jest rzeczywiście w danej sytuacji niezbędne – również z ewentualnym odniesieniem się do uprzednio funkcjonujących rozwiązań. Stąd wniosek, że taki projekt powinien zawierać również opis, jakie to inne metody rozwiązania były rozważane i z jakich powodów ich zastosowanie uznano w konkretnym przypadku za niemożliwe lub niewystarczające oraz jakie są potrzeby społeczności lokalnej. Podmiot zarządzający drogą ograniczając się jedynie do opisu jej parametrów, nie wykazał w projekcie organizacji ruchu i nie uzasadnił, z czego wynika potrzeba wprowadzenia ograniczeń w ruchu na tej drodze, nie odwołał się też do żadnych ustaleń ani parametrów technicznych, w tym do ww. zapisów załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach. Uzasadnienie projektu zmiany stałej organizacji ruchu na skutek zastosowania znaku B-18 powinno w sposób jasny i przekonujący przedstawiać motywy przemawiające za wprowadzeniem proponowanych zmian, zwłaszcza że zmiany te dotyczą zakazu poruszania się po drodze pojazdów a więc wprost godzą w interes skarżącego. Ograniczenie takie jest dopuszczalne, jednak nie może być uznaniowe, bez należytego umotywowania zasadności wprowadzonych zmian związanych z ograniczeniem ruchu. W konsekwencji w ocenie Sądu zaskarżony akt zatwierdzenia organizacji ruchu narusza prawo, bowiem został wydany bez niezbędnej analizy w zakresie skutków wprowadzonych ograniczeń oraz bez należytego uzasadnienia elementów koniecznych do zastosowania znaków zakazów. Ponadto w opisie projektu (cel opracowania) nie przedstawiono żadnych konkretnych danych. Wobec braku w rozpoznawanej sprawie odpowiednich ustaleń faktycznych, przeprowadzonych zgodnie z § 3 ust. 1a pkt 2 rozporządzenia z 23 września 2003 r. (analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu), poprzedzających przygotowanie projektu organizacji ruchu przez podmiot zarządzający drogą, które powinny znaleźć odzwierciedlenie w opisie technicznym, o jakim mowa w § 5 ust. 1 pkt 5, nie sposób jest stwierdzić, jakie warunki techniczne drogi oraz inne parametry czy okoliczności brano w istocie pod uwagę przy sporządzeniu zakwestionowanego przez stronę projektu stałej organizacji ruchu. Tym samym organ naruszył § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 w związku z § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 lit. 2 w związku z § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 23 września 2003 r. w zw. z punktem 3.2.1.1. zdanie drugie załącznika nr 1 do rozporządzenia z 3 lipca 2003 r. Rozstrzygnięcie o kosztach wynika z art. 200 p.p.s.a w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 § 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964). Na koszty postępowania złożyły się wpis od skargi (200 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł). R.T-M.