III SA/Łd 201/26

Dnia 12 sierpnia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, , Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2026 roku sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 19 stycznia 2026 roku nr SKO.4141.543.2025 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Zgierza z dnia 17 listopada 2025 roku nr 307/KARNA/2025; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącej M. L. kwotę 622 (sześćset dwadzieścia dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia 19 stycznia 2026 r. nr SKO. 4141.543.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi - po rozpatrzeniu odwołania M. L. od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 17 listopada 2025 r. nr 307/KARNA/2025 o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3 120,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej w celu prowadzenia robót związanych z przebudową zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691), art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 889), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. Decyzją z 17 listopada 2025 r. Prezydent Miasta Zgierza orzekł o nałożeniu na M. L. kary pieniężnej w wysokości 3 120,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej Nr [...] - ul. P. w Z. (dz. nr ewid. [...]) w celu prowadzenia robót związanych z przebudową zjazdu do posesji nr [...], bez zezwolenia zarządcy drogi, zajęcie trwało 1 dzień. W treści rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał ponadto sposób obliczenia wysokości kary oraz pouczył o sposobie i terminie jej zapłaty, a także ewentualnych odsetkach za opóźnienie. W uzasadnieniu decyzji opisał zaś szczegółowo stan faktyczny ustalony w sprawie, z którego wywiódł, że istnieje podstawa do wymierzenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego, w trybie określonym w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych (dalej u.d.p.). Odniósł się również do kwestii odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, uregulowanej w art. 189f § 1 k.p.a., nie stwierdzając przestanek do zastosowania tej instytucji w rozpoznawanej sprawie. W odwołaniu strona wniosła o uchylenie powyższe decyzji, uzasadniając swoje stanowisko i wnosząc o odstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium powołało treść art. 39 ust. 1 pkt 1, art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 12 ustawy o drogach publicznych i wskazało, że okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej z tego tytułu są: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego drogi publicznej przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia, przekroczenia terminu lub powierzchni zajęcia wynikających z zezwolenia zarządcy drogi lub umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c u.d.p., a ponadto ustalenie powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego jest zobiektywizowana, niezależna od winy sprawcy. Dla jej wystąpienia nieistotna jest przyczyna braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ani też okoliczności powstania tego zajęcia. Odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego przewidziana jest w celu ochrony zarówno bezpieczeństwa osób i pojazdów poruszających się po drodze, jak i osób i pojazdów, które mogą znaleźć się w pasie drogowym, nie stanowiącym jezdni. Wysokość nałożonej kary wynika wyłącznie z faktu bezprawnego zajęcia pasa drogowego. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo stwierdził, że strona prowadziła roboty związane z przebudową zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi na działce nr [...] położonej w pasie drogowym ul. P. w Z. na wysokości posesji nr [...]. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka o wskazanym numerze posiada użytek drogowy oznaczony symbolem "dr" (droga) i stanowi pas drogowy drogi gminnej ul. P., znajdujący się we władaniu Gminy Miasta Zgierz. Zdaniem Kolegium prowadzone przez stronę roboty na ww. działce miały miejsce w granicach pasa drogowego drogi gminnej, co też prawidłowo stwierdził organ I instancji. 30 września 2025 r. pracownicy zarządcy drogi, podczas objazdu dróg stwierdzili przebudowany zjazd w ul. P. przy posesji nr [...]. Ze zdarzenia została sporządzona notatka urzędowa wraz z dokumentacją fotograficzną. Organ zawiadomił stronę, że w dniu 28 października 2025 r. o godz. 10.00 na drodze gminnej Nr [...] - ul. P. w Zgierzu, przy posesji nr [...], zostaną przeprowadzone oględziny pasa drogowego ww. drogi gminnej, w których powinien brać udział inwestor bądź umocowany przez niego przedstawiciel. W toku prowadzonych czynności ustalono, że zjazd do posesji nr [...] został przebudowany na powierzchni: długość zjazdu: 4,00 m, szerokość zjazdu przy krawędzi jezdni: 10,00 m oraz szerokość zjazdu przy granicy działki inwestora: 9,50 m. Przebudowana powierzchni została wyliczona ze wzoru na pole trapezu tj. P = (a + b): 2 x h tj. (10,00 + 9,50): 2x4 = 39 m2. Z oględzin został sporządzony protokół wraz z dokumentacją fotograficzną. Ulica P. w Zgierzu jest drogą publiczną kategorii gminnej zgodnie z uchwałą Nr LXXIII/1101/2024 Rady Miasta Zgierza z dnia 21 marca 2024 r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych ul. P. w Zgierzu oraz ustalenia jej przebiegu. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo ustalił także okres zajęcia pasa drogowego ul. P. w Zgierzu, który wynosił 1 dzień, co stanowiło podstawę wymierzenia kary pieniężnej. Stwierdzenie, że doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 2 u.d.p. oparto na ustaleniach dokonanych w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jak: protokoły kontroli sporządzone przez pracowników zarządcy drogi wraz z dokumentacją zdjęciową i oświadczeniami strony potwierdzającymi fakt zajęcia. Odnosząc się do kwestii podniesionych w odwołaniu Kolegium wskazało, że zjazd jest urządzeniem obcym dla drogi tzn. jest obiektem niezwiązanym funkcjonalnie z drogą lub ruchem drogowym. Roboty takie mogą być prowadzone np. w celu realizacji obowiązku właściciela lub użytkownika gruntów przyległych do drogi, tj. prowadzenia prac związanych z utrzymaniem (remontem, naprawą) nawierzchni zjazdu do swojej posesji. Natomiast część podjazdu z kostki brukowej (której uszkodzenie obrazują dołączone do odwołania zdjęcia) znajduje się poza pasem drogowym drogi gminnej na działce prywatnej. Jak wynika ze zdjęcia z przeglądu dróg (w załączeniu), zjazd w granicy pasa drogowego miał nawierzchnię gruntową. Kolegium uznało, że organ I instancji trafnie odmówił zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. i wyjaśniło, że celem art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jest niedopuszczenie do wymierzenia kary, która byłaby rażąco nieproporcjonalna do wagi naruszenia i jego okoliczności. W ocenie Kolegium wymierzona stronie kara nie jest rażąco nieproporcjonalna. Nie budzi wątpliwości, że M. L. popełniła delikt administracyjny w postaci prowadzenia robót związanych z przebudową zjazdu w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Roboty prowadzone przy samej krawędzi pasa jezdnego oraz rowu odwadniającego przedmiotowy pas drogowy jak i część osiedla P., związane z przebudową zjazdu, miały negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Miejsce robót najprawdopodobniej nie było oznakowane (zarządca drogi nie opiniował projektu organizacji ruchu na czas prowadzenia robót). W związku z powyższym w przedmiotowym postępowaniu waga naruszenia prawa nie jest znikoma i zarządca drogi nie odstąpił od nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego Nr [...] - ul. P. w Zgierzu (dz. nr ewid. [...]), w celu prowadzenia robót związanych z przebudową zjazdu, na powierzchni 39,00 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi. Zdaniem organu w sprawie nie mógł zostać zastosowany § 2 art. 189f k.p.a. Na tle tego przepisu istotne jest ustalenie celów, którym ma służyć wymierzona pieniężna kara administracyjna. Generalnie celami takimi może być oprócz celu represyjnego również konieczność zaspokojenia społecznego poczucia sprawiedliwości, jak również cele o charakterze prewencyjnym (prewencja ogólna i indywidualna). Z punktu widzenia konieczności zaspokojenia społecznego poczucia sprawiedliwości istotne jest wskazanie społeczeństwu jako całości, że ściśle określone dobra (wartości) są chronione. Istotne jest również w ramach tego celu, ukazanie, że normy prawne są w jednakowy sposób stosowane w stosunku do wszystkich adresatów. W odniesieniu do dobra prawnego w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego konieczne jest wykazanie, właśnie poprzez wymierzenie kary pieniężnej, że faktycznie dobro to jest chronione, a jednocześnie wszyscy, którzy je naruszają poprzez prowadzenie robót w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia, ponoszą jednakowe konsekwencje prawne. Naruszeniem zasady równego traktowania byłoby odstępowanie od nałożenia kary, podczas, gdy w innych przypadkach w odniesieniu do innych członków społeczeństwa, taka kara została nałożona. Organ administracyjny rozważył tę okoliczność i uznał, że w odniesieniu do tego cel kary nie zostanie zrealizowany, w sytuacji gdyby organ poprzestał jedynie na pouczeniu strony. Z kolei z punktu widzenia celów prewencyjnych kary administracyjnej istotny jest jej aspekt wychowawczy. Trudno z tego punktu usprawiedliwić odstąpienie od jej wymierzenia biorąc pod uwagę z jednej strony, zachowanie podmiotów, które zgodnie z przepisami prawa wystąpiły ze stosownym wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i zapłaciły za to zajęcie, a z drugiej strony, zachowanie strony, która nie wystąpiła o takie zezwolenie i nie zapłaciła za zajęcie pasa drogowego, a teraz miałaby być za naruszenie tego obowiązku zostać zwolniona z obowiązku zapłaty administracyjnej kary pieniężnej, co skutkowałoby przysporzeniem finansowym na jej rzecz, gdyż nie poniosła jakichkolwiek kosztów zajęcia pasa drogowego. Oddziaływanie takiego odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej byłoby w tym wymiarze wręcz aktem antywychowawczym. Byłoby jasnym sygnałem dla wszystkich innych członków społeczeństwa, że w łatwy sposób można uniknąć konieczności poniesienia konsekwencji finansowej swojego zachowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik M. L. zarzucił naruszenie: 1) art. 40 ust. 1, 2 pkt 4, ust. 3, 4, 11, 12 pkt 1, ust. 13, art. 40d pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p. przez błędne przyjęcie, że w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia i niezasadne nałożenie za to kary pieniężnej, podczas gdy brak było podstaw do uznania, że sporny obiekt znajdował się w pasie drogowym w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p.; 2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. przez niedokonanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, a tym samym - ocenę dowodów na podstawie niepełnego materiału dowodowego; 3) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do okresu zajęcia; 4) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. zw. z art. 8 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i nieodstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 3 125 zł, mimo że naruszenie miało charakter znikomy, a strona zaprzestała naruszenia prawa, co obligowało organ do rozważenia odstąpienia od wymierzenia kary Strona wniosła o uchylenie decyzji I i II instancji. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, że działania skarżącej miały charakter naprawczy i polegały na przywróceniu funkcjonalności zjazdu, co mieści się w obowiązku jego utrzymania, a nie w pojęciu zajęcia pasa drogowego. Organ nie wykazał, aby materiały lub sprzęt były umieszczone w granicach pasa drogowego w sposób powodujący jego zajęcie, ograniczenie ruchu bądź ingerencję w infrastrukturę drogową. Tym samym brak było podstaw do zastosowania art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a decyzja została oparta na błędnej subsumcji stanu faktycznego pod normę prawa materialnego. Jednocześnie organ nie ustalił w sposób jednoznaczny granic pasa drogowego oraz nie przeprowadził dowodów pozwalających na precyzyjne określenie lokalizacji spornego zjazdu względem pasa drogowego. Ponadto pełnomocnik skarżącej wskazał, że organ w ogóle nie rozważył możliwości odstąpienia od nałożenia kary, poprzestając na automatycznym jej wymierzeniu, czym naruszył zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a. Nałożenie kary pieniężnej za incydentalne, krótkotrwale i niepowodujące szkody działanie jest środkiem rażąco niewspółmiernym do stopnia naruszenia. Obywatel nie powinien doznawać negatywnych konsekwencji na skutek zachowań, działań zmierzających do ochrony dobra publicznego. Zachowanie skarżącej zmierzało w istocie do poprawy bezpieczeństwa ruchu. Podkreślił także brak właściwych działań organu, tj. utrzymanie całości drogi oraz zjazdów we właściwym stanie, pomimo wielokrotnych apeli mieszkańców. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 19 stycznia 2026 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Zgierza z dnia 17 listopada 2025 r. o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Zgodnie z regułą przyjętą w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 889 ze zm.), dalej: u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Stosownie do ust. 2 tego przepisu, zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy m.in. prowadzenia robót w pasie drogowym. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Z kolei zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub bez decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 31 lub 34, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, tj. opłaty za zajęcie pasa drogowego, którą pobiera się w przypadku zajęcia tego pasa za zezwoleniem. Przy czym pasem drogowym jest, zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p., wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Z przytoczonych powyżej norm wynika, że wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest wyjątkiem, obwarowanym ścisłymi warunkami określonymi ustawowo, w tym także sankcją za bezprawne korzystanie z pasa drogi publicznej. Kara pieniężna uregulowana w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. jest zatem sankcją za utrzymywanie stanu polegającego na zajmowaniu pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia albo niezgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną. Oznacza to, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie od motywów, jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej i materialnej, a także niezależnie od tego, czy miał on świadomość, że na zajęcie pasa drogowego powinien uzyskać zezwolenie. Zbędne zatem staje się badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, ponieważ nie mają one wpływu ani na poniesienie przez podmiot odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej, bowiem jej nałożenie jest zależne od obiektywnej okoliczności zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, a nie od winy strony. Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i podzielane przez sąd w sprawie niniejszej (por. np. wyrok NSA z 25 lutego 2015 r., II GSK 2326/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunkiem nałożenia na określony podmiot kary pieniężnej jest jednak prawidłowe i rzetelne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie postępowanie nie zostało przeprowadzone zgodnie z regułami postępowania administracyjnego wynikającymi w szczególności z art. 7, art. 77 i art. 8 § 1 k.p.a., a zakreślającymi zasadnicze ramy postępowania administracyjnego, w których musi mieścić się działanie organów administracji publicznej. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 8 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Przed wszystkim w niniejszej sprawie z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. organy nie ustaliły tak naprawdę przebiegu i zakresu granic pasa drogowego ul. P. w Zgierzu oraz kolizji zjazdu skarżącej z liniami rozgraniczającymi ten pas drogowy, w tym lokalizacji zjazdu. Załączony do akt sprawy wydruk z systemu IntraEwid, jak wynika z jego treści, umieszczonej pod częścią graficzną, udostępnione informacje nie są dokumentami w postępowaniach administracyjnych i innych. Przy skorzystaniu z serwisów mapowych w pierwszej kolejności wyświetla się komunikat, w którym dostawca informuje między innymi, że uzyskane dane i informacje można wykorzystać tylko na własne ryzyko i odpowiedzialność, gdyż dane te mogą nie odzwierciedlać stanu rzeczywistego. Zatem taki zrzut ze stron internetowych nie może, w ocenie sądu, stanowić wystarczającego dowodu w tej sprawie. Ponadto na znajdujących się w aktach sprawy zdjęciach w ogóle nie został wskazany przebieg pasa drogowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że dla ustalenia, czy doszło do zajęcia pasa drogowego konieczne jest wykazanie urzędowym dokumentem geodezyjnym granic pasa drogowego i położenia miejsca jego zajęcia względem tych granic. Zdaniem Sądu, w aktach sprawy powinna znaleźć się uwierzytelniona kopia mapy zasadniczej pasa drogowego drogi – w relewantnym obszarze - z oznaczeniem przez uprawnionego geodetę granic tego pasa drogowego, na której to mapie należałoby przedstawić graficznie położenie zjazdu. Konieczne jest także dołączenie do akt sprawy wypisu z rejestru gruntów potwierdzającego stan prawny działki stanowiącej pas drogowy (w tym wykazanie zarządu tą działką). Dopiero te dokumenty pozwolą w sposób jednoznaczny dokonać oceny zasadności wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Jednocześnie zauważyć należy, że w aktach sprawy brak było dokumentu, z którego wynikałoby, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości przyległej do zjazdu. Dokument ten został załączony dopiero na wezwanie sądu. Wprawdzie po wydaniu przez sąd wyroku organy załączyły również kopię zdjęcia z zaznaczoną linią granicy pasa drogowego i z zaznaczonym zjazdem oraz załączyły fragment kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 i wydruk mapy z systemu IntraEwid, jednak kopia mapy zasadniczej nie zawiera legendy sporządzonej przez uprawioną osobę, linie pasa drogowego oraz zjazdu są nieczytelne. Obszar zajęcia nie został więc wyrysowany na kopii mapy do celów ewidencyjnych z podziałem i uwidocznieniem obszaru zajęcia. Ponadto istotne znaczenie ma to, że w aktach sprawy tych dokumentów nie było. Sąd nie mógł zatem ocenić prawidłowości ustaleń poczynionych przez organy. Jak podnosi skarżąca ona również nie została zapoznana z tą dokumentacją. Ustalenia tak podjęte co do faktu zajęcia pasa drogowego, jak i jego powierzchni budzą, w ocenie sądu, wątpliwości. Reasumując stwierdzić należy, że przebieg pasa drogowego ul. P. w Zgierzu nie został jednoznacznie wykazany na mapach znajdujących się w aktach sprawy, a zatem w sprawie istniały uzasadnione wątpliwości, co do przebiegu i zakresu pasa drogowego oraz co do ewentualnej kolizji zjazdu z liniami rozgraniczającymi ten pas drogowy, gdyż część zjazdu jest wyłożona kostką brukową, a organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał (nie wiadomo na jakiej podstawie), że uszkodzona część z brukowej kostki znajduje się poza pasem drogowym drogi gminnej na działce prywatnej, a zjazd w granicy pasa drogowego miał nawierzchnię gruntową. Niewyjaśnienie okoliczności stanu faktycznego w tym zakresie w sposób nie budzący wątpliwości stanowi naruszenie art. 7, art. i 77 § 1 k.p.a., jak podnosi skarżąca w skardze. Podkreślić także należy, że zgodnie z zawiadomieniem z dnia 13 października 2025 r. Prezydent Miasta Zgierza wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi gminnej nr [...] ul. P. w Zgierzu (działka [...]) w celu prowadzenia robót związanych z przebudową zjazdu do posesji nr [...]. Podobnie w zawiadomieniu z dnia 29 listopada 2025 r. organ powołał się na art. 29a ust. 1 u.d.p. i przytoczył jego treść. Zgodnie z tym przepisem za wybudowanie lub przebudowę zjazdu: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) o parametrach innych niż określone w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4. W myśl bowiem art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (ust. 2). Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: 1) przed rozpoczęciem robót budowlanych: a) dokonania czynności wymaganych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, b) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego zjazdu - o ile projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlanego jest wymagany. Powyższych przepisów organy nie wskazały w uzasadnieniach decyzji. Natomiast powołały się na wskazany powyżej art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 12 u.d.p. Zauważyć należy, że odwoływanie się przez organy do różnych przepisów wprawdzie nie miało wpływu na wysokość orzeczonej kary, bowiem zarówno art. 29a ust. 1 u.d.p., jak i art. 40 ust. 12 u.d.p. stanowi o wymierzeniu kary pieniężnej w wysokości 10 - krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4, jednakże narusza zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a., tj. pogłębiania zaufania obywateli, utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw. Z wyjaśnień pełnomocnika skarżącej, przestawionych na rozprawie w dniu 29 lipca 2026 r., wynika że mieszkańcy ulicy P. w Zgierzu, w tym skarżąca, wielokrotnie występowali do zarządcy drogi o podjęcie prac naprawczych na zjazdach do nieruchomości, jednak te prace nie zostały wykonane. Dlatego skarżąca, mając utrudniony wjazd do nieruchomości, wykonała naprawę zjazdu. Prace były wykonane od strony nieruchomości skarżącej i nie wchodziła z pracami w pas jezdni. Bezspornie zachodziła również konieczność rozważenia przesłanek odstąpienia od ukarania na podstawie art. 189f k.p.a., mając na uwadze brak w u.d.p. przepisów regulujących odstąpienie od wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego. Zgodnie bowiem z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. W ocenie sądu, niewystarczające jest jednak uzasadnienie decyzji obu instancji w tym zakresie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza akt administracyjnych, w tym stanowiska strony postępowania (ukaranej), a także doprecyzowanie tego stanowiska na rozprawie przed sądem uprawniają do wniosku, że organy nie rozważyły w całokształcie okoliczności związanych z zajęciem pasa, gdyż doprowadziłoby to je do innych wniosków niż podjęte. Wskazać w tym miejscu należy, że obowiązkiem organów jest szeroka ocena wagi naruszenia, obejmująca odniesienie się do wszystkich okoliczności dotyczących naruszenia, w tym i jego skutków. Tymczasem w sprawie niniejszej argumentacja dotycząca znikomej wagi naruszenia tylko z pozoru jest wszechstronna. Próba jej zweryfikowania w kontekście wszystkich okoliczności zaistniałego naruszenia podważa wiarygodność konkluzji o braku podstaw do odstąpienia od ukarania. Organ I instancji wskazał, że roboty związane z przebudową zjazdu prowadzone były przy samej krawędzi pasa drogowego oraz rowu odwadniającego przedmiotowy pas drogowy, miały negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego, dlatego waga naruszenia nie jest znikoma. Organ II instancji powołał się w uzasadnieniu decyzji na orzecznictwo i piśmiennictwo w zakresie stosowania art. 189f k.p.a. powtórzył argumenty organu I instancji, a ponadto wskazał, że w odniesieniu do dobra prawnego w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego konieczne jest wykazanie, właśnie poprzez wymierzenie kary pieniężnej, że faktycznie dobro to jest chronione, a jednocześnie wszyscy, którzy je naruszają poprzez prowadzenie robót w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia, ponoszą jednakowe konsekwencje prawne. Naruszeniem zasady równego traktowania byłoby odstępowanie od nałożenia kary, podczas, gdy w innych przypadkach w odniesieniu do innych członków społeczeństwa, taka kara została nałożona. Z punktu widzenia celów prewencyjnych kary administracyjnej istotny jest jej aspekt wychowawczy. Trudno z tego punktu usprawiedliwić odstąpienie od jej wymierzenia, biorąc pod uwagę z jednej strony zachowanie podmiotów, które zgodnie z przepisami prawa wystąpiły ze stosownym wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i zapłaciły za to zajęcie, a z drugiej strony, zachowanie strony, która nie wystąpiła o takie zezwolenie. Z kolei skarżąca oponując takiej argumentacji wskazała, że ulica P., przy której znajduje się przedmiotowy zjazd, jest niemal nieustannie w stanie nie nadającym się do użytku. Powierzchnia drogi jest nieutwardzona, pełna dziur i nierówności, w których przez większą część roku stoi woda. W czasie opadów woda płynie strumieniem wzdłuż drogi, spływa na zjazd do posesji skarżącej i tworzy ogromną kałużę, która nie tylko uniemożliwia normalne korzystanie ze zjazdu, ale powoduje jego bardzo szybkie niszczenie. Z tego powodu już trzykrotnie miała naprawiać część podjazdu wyłożoną kostką brukową, gdyż część kostki zapadła się o około 30 cm, na dowód czego załączyła zdjęcia zapadniętej części podjazdu. Wykonane prace nie miały wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, gdyż ul, P. nie jest ulicą ruchliwą, natężenie ruchu jest na niej znikome, prace były przeprowadzone w sobotę, kiedy ruch jest jeszcze mniejszy, materiał, który posłużył do wyrównania zjazdu znajdował się jedynie na tym zjeździe, a prace trwały zaledwie około trzech godzin. Zdaniem skarżącej zarządca może odstąpić od nałożenia kary, gdyż waga naruszenia jest znikoma, nie zostało stworzone niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego, a stan infrastruktury został poprawiony. Ponadto zaprzestała naruszenia prawa, a organ nie wykazał jakichkolwiek negatywnych skutków dla interesu publicznego, ruchu drogowego ani infrastruktury drogowej. Skarżąca wskazała także na brak właściwych działań organu, tj. utrzymania całości drogi oraz zjazdów we właściwym stanie, pomimo wielokrotnych apeli mieszkańców. Taka argumentacja została sformułowana w odwołaniu, w skardze oraz na rozprawie przed sądem w dniu 29 lipca 2026 r. W ocenie sądu, mając powyższe na uwadze, należało zestawić wskazane przez stronę okoliczności z przesłankami odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej i w sposób pogłębiony oraz wszechstronny je rozważyć. W świetle zasad doświadczenia życiowego trudno podważyć twierdzenia skarżącej (czego zresztą organ nie uczynił), że wykonane prace przyczyniły się do poprawienia stanu infrastruktury drogi, którego sam zarządca nie poprawia od wielu lat, pomimo próśb mieszkańców. Z dokumentacji zdjęciowej widać, że ulica jest nieutwardzona, a warunki atmosferyczne przyczyniają się do pogarszania jej stanu. Z oczywistych względów, co należy podkreślić, nie legalizuje to bezprawnego zajęcia pasa drogowego i zdecydowanie nie może prowadzić do utrwalania takiej praktyki. Niedopuszczalne jest jednak również szablonowe podchodzenie do każdej sytuacji i ocenianie zachowania strony jako umyślnego, w sytuacji gdy strona co prawda narusza zakaz zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, jednak zajmuje ten pas w przekonaniu, że wykonuje prace w celu poprawy stanu zjazdu, do utrzymania którego zobowiązana jest przepisem prawa (art. 30 u.d.p.) Ponadto spełniona został przesłanka "zaprzestania naruszenia prawa" wynikająca z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W tych okolicznościach najistotniejsze znaczenie miała więc okoliczność czy waga naruszenia była znikoma, czy też nie. W ocenie sądu, organy nie rozważyły w sposób pełny wystąpienia znikomej wagi naruszenia w kontekście długości zajęcia, które trwało około 3 godzin. Tymczasem skarżąca argumentowała, że mamy do czynienia z zajęciem pasa drogowego drogi gminnej o niskim natężeniu ruchu, a nadto teren zajęcia stanowił podjazd, po którym nie jest prowadzony ruch (nie był to obszar jezdni). Tych okoliczności w kontekście przesłanek odstąpienia z art. 189f k.p.a. organy nie rozważyły, a mogą one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy powołały się na prowadzenie prac przy krawędzi jezdni i negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego, nie wyjaśniając jakie jest natężenie ruchu drogowego. Tymczasem treść zdjęć znajdujących się w aktach poddaje w wątpliwość istnienie takiego zagrożenia. Twierdzenia organu nie zostały zestawione ze stanem w terenie (szerokością drogi, utrudnieniem widoczności itp.). Zdaniem zatem sądu zaprezentowane przez organy obu instancji rozumienie i zastosowanie przesłanek odstąpienia z art. 189f § 1 k.p.a. są pozbawione wystarczających odniesień do stanu faktycznego sprawy. Dodatkowo nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem, zgodnie z którym odstępowanie na ww. podstawie od ukarania w przypadku deliktów administracyjnych z art. 40 ust. 12 u.d.p. prowadziłoby do nierównego traktowania podmiotów, tj. tych naruszających prawo i tych, którzy uprzednio uzyskują zezwolenie. Odstąpienie nie oznacza wykluczenia nielegalności zajęcia, ale pozwala złagodzić rygoryzm ustawy, w sytuacjach gdy naruszenie nie ma charakteru znacznego. Nadto jest rozważane odrębnie w każdych indywidualnych okolicznościach sprawy, co pozwala zróżnicować przypadki wymagające ukarania i uzasadniające odstąpienie od ukarania. Reasumując wskazać należy, że okoliczności przemawiające za odstąpieniem od ukarania wymagają dodatkowej oceny. Brak tej oceny powoduje, że nie można stwierdzić, iż organy wszechstronnie rozważyły przesłanki z art. 189f § 1 k.p.a. Tym samym doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy rozpoznając ponownie sprawę wezmą pod uwagę powyższe stanowisko sądu, wyjaśniając wątpliwości co do przebiegu pasa drogowego i co do ewentualnej kolizji zjazdu z liniami rozgraniczającymi ten pas drogowy oraz oceniając przesłanki z art. 189f § 1 k.p.a. Z wyżej wskazanych powodów, sąd skargę uwzględnił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 215). Na koszty złożyły się wpis od skargi w kwocie 125 zł, wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł oraz opłata skarbowa - 17 zł. e.o.