III SA/Łd 159/26

Dnia 9 kwietnia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu T. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 22 stycznia 2026 roku nr KO.434.19.2025 w przedmiocie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oddala sprzeciw.

Zaskarżoną decyzją z 22 stycznia 2026 r. nr KO.434.19.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim (dalej: SKO w Piotrkowie Trybunalskim lub organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania T. K. (dalej: skarżący) od decyzji Wójta Gminy Lubochnia (dalej: organ I instancji) z 30 października 2025 r. znak RG.6830.3.2024 umarzającej w części postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym 56, położonej w obrębie geodezyjnym [...] – E., gmina L., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne. Jak wynika z akt sprawy I. P. jest właścicielem nieruchomości w obrębie geodezyjnym [...] E. położonej w gminie L., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki 58/4 i 57/4. o pow. 4,2228 ha (KW nr [...]), T. K. jest właścicielem nieruchomości obejmującej działki ewidencyjne nr 173/4 i 56 o pow. 2,3300 ha (KW nr [...]). Działka nr ewidencyjny 57/4 I. P. graniczy z działkami nr 173/4 i 56 , których właścicielem jest T. K.. Wnioskiem z 9 września 2024 r. I. P. wystąpił do Wójta Gminy Lubochnia o rozgraniczenie nieruchomości stanowiącej jego własność, z nieruchomością sąsiednią położoną w L., obręb [...] – E., oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 173/4. Postanowieniem z 22 listopada 2024 r. Wójt Gminy Lubochnia wszczął postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości I. P., położonej w obrębie [...] – E., oznaczonej w ewidencji jako działki nr 58/4, 57/4 z nieruchomością sąsiednią stanowiąca własność T. K., oznaczoną w ewidencji jako działka 173/4 o pow. 0,1718 ha (KW nr [...]). Jednocześnie upoważnił geodetę T. S. do wykonania czynności ustalenia przebiegu granic. 7 lipca 2025 r. do Urzędu Gminy Lubochnia wpłynął wniosek T. K. z 12 maja 2025 r. o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości oznaczonej jako działki 173/4 i 56, stanowiącej jego własność, z nieruchomością sąsiednią, oznaczoną jako działka nr 57/4, stanowiącą własność I. P.. Postanowieniem z 16 lipca 2025 r. Wójt Gminy Lubochnia, na podstawie art. 62 k.p.a. w związku z wnioskami I. P. z 9 września 2024 r. i T. K. z 12 maja 2025 r., postanowił przeprowadzić jedno postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w L., obręb [...] – E., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr ewid. działek 173/4 i 56 z nieruchomością sąsiednią oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków nr ewid. działek 57/4 i 58/4. 15 października 2025 r. (data wpływu do urzędu 17 października 2025 r.) T. K. złożył pismo cofające wniosek z 12 maja 2025 r. o rozgraniczenie działek 173/4 i 56. W związku z cofnięciem przez T. K. wniosku o rozgraniczenie z 12 maja 2025 r., decyzją z 30 października 2025 r. Wójt Gminy Lubochnia, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w części dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej nr ewid. 56, gdyż w tym zakresie postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W ocenie organu I instancji, cofnięcie wniosku rozgraniczeniowego było wyraźne, jednoznaczne i nie pozostawiało wątpliwości co do zamiaru strony. T. K. 2 grudnia 2025 r. (pismo to wpłynęło do urzędu 4 grudnia 2025 r.) złożył odwołanie od powyższej decyzji. 7 listopada 2025 r. do Urzędu Gminy Lubochnia wpłynął wniosek I.P. o rozszerzenie postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości stanowiącej jego własność, położonej w obrębie [...] – E., gmina L., oznaczonej w ewidencji gruntów działki o nr ewidencyjnym 58/4 i 57/4, o powierzchni 4,2228 ha, o nieruchomość sąsiednią, stanowiącą własność T. K., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 56. Decyzją z 22 stycznia 2026 r. SKO w Piotrkowie Trybunalskim uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Lubochnia z 30 października 2025 r. w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji z 22 stycznia 2026 r. organ odwoławczy, powołując treść art. 31 ust. 1, art. 33 ust. 1 i 3, art. 34 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r., poz. 1151 ze zm.), dalej jako p.g.k., wyjaśnił, że dokonując oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat przedstawionych wyżej przepisów prawa oraz aktualnego stanu faktycznego sprawy, doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja nie może ostać się w obrocie prawnym. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone na wniosek stron (postanowienie Wójta Gminy Lubochnia z 16 lipca 2025 r.) w związku z wycofaniem wniosku T. K. z 12 maja 2025 r. o rozgraniczenie nieruchomości oznaczonej nr działek 173/4 i 56 z nieruchomością 57/4, stało się bezprzedmiotowe w części dotyczącej działki nr 56 i w chwili podejmowania przez organ I instancji decyzji istniała przesłanka do jego umorzenia właśnie w tym zakresie. Nie można jednak pominąć faktu, iż 7 listopada 2025 r. wpłynął do Urzędu Gminy Lubochnia wniosek I. P. o rozszerzenie postępowania rozgraniczeniowego i rozgraniczenie jego nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o nr ewidencyjnym 58/4 i 57/4, o powierzchni 4,2228 ha, z nieruchomością sąsiednią, stanowiącą własność T. K., obejmującą również jego działkę nr 56. W ocenie organu odwoławczego powyższe powoduje, że organ I instancji powinien jeszcze raz dokonać oceny całego materiału dowodowego i rozważyć, czy w zmienionym stanie faktycznym zachodzi podstawa do umorzenia postępowania rozgraniczeniowego w części obejmującej rozgraniczenie działki nr 56 z działką nr 57/4. W sprzeciwie skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi T. K. podniósł, że wniosek z 12 maja 2025 r. o rozgraniczenie nieruchomości i dołożenie działki nr 56 do rozgraniczenia wycofał 15 października 2025 r., tylko dlatego że wójt nie zgodził się na wybór geodety bezstronnego, najlepiej spoza województwa łódzkiego, który byłby obiektywny, nieznający żadnej ze stron. Skarżący dodał, że geodeta T. S. jest wieloletnim przyjacielem I. P., a nieżyjący już ojciec T. S. przyjaźnił się z ojcem I. P.. W piśmie skarżącego o rozgraniczenie było jasno sprecyzowane żądanie odnośnie niewykonywania rozgraniczenia nieruchomości przez ww. geodetę. W piśmie z 31 października 2025 r. wójt napisał, że umowę z geodetą podpisał dopiero 16 października 2025 r. Zdaniem więc skarżącego nie było problemu, aby powołać innego geodetę, poza tym skarżący jako strona i płatnik powinien być przy wyborze geodety. Prawie cały 2025 r. geodeta wzywał strony na grunt, choć nie miał podpisanej umowy. Sytuacja jest taka, że rozgraniczenie ma wykonać geodeta T. S., przyjaciel I. P., operat z założenia wsi E. z 1963 r. został zniszczony lub zaginął, geodeta nachodząc skarżącego w pracy oznajmił, że będzie bazował na błędnych pomiarach z 2021 r. i stanach w ewidencji gruntów. Błędnych, dlatego że firma I., która je wykonywała podczas modernizacji, tak uznała i w rękojmi je poprawiła. Starosta Tomaszowski wydał dwie decyzje, że te pomiary z 2021 r. były błędne, ale zostały uchylone. Pierwsza decyzja z powodu zbyt słabego uzasadnienia, a druga, że odwołanie było złożone nie w czasie. Jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokami z 19 grudnia 2024 r., sygn. akt. III SA/Łd 671/24 i III SA/Łd 669/24, nakazał kontynuować postępowania. Starosta Tomaszowski tkwi do dzisiaj w bezczynności i nie zmienił stanów ewidencyjnych, które zbyt pochopnie i bez wydania żadnej decyzji zostały zmienione, z których brakuje ok. 1400 m. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1–2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), dalej p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Stosownie do treści art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (takiej, jaka została zaskarżona w niniejszej sprawie), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia więc jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., co wprost wynika z art. 64e p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli decyzji kasacyjnej sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu sprzeciwu – inaczej niż w przypadku skargi na decyzję wydaną na innej podstawie prawnej niż art. 138 § 2 k.p.a. – jest bowiem ograniczona wyłącznie do badania przesłanek zastosowania tego właśnie przepisu. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. W ocenie sądu, w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy nie naruszył przepisów postępowania i zasadnie uznał, że zachodzą podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Przed organem I instancji na skutek wniosków obu właścicieli nieruchomości wszczęte zostało postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące nieruchomości stanowiącej własność I. P. z nieruchomością stanowiącą własność T.K.. Jak wynika z akt sprawy, wchodząca w skład nieruchomości I. P. działka nr 57/4 graniczy z działkami nr 173/4 i nr 56 wchodzącymi w skład nieruchomości skarżącego T.K.. Działka nr 58/4 nie ma wspólnej granicy z nieruchomością T. K.. Pierwszy wniosek I. P. obejmował rozgraniczenie jego nieruchomości tylko z działką nr 173/4 T. K.. T. K. złożył następnie wniosek o rozgraniczenie jego nieruchomości obejmującej obie działki nr 173/4 i nr 56 z działką 57/4 I. P.. Wobec cofnięcia wniosku o rozgraniczenie przez T. K., organ I instancji umorzył, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jako bezprzedmiotowe postępowanie w części dotyczącej rozgraniczenia działki oznaczonej nr ewid. 56 z działką z działką 57/4 I. P., gdyż w tym zakresie zasadnie uznał, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Aktualny pozostał tylko wniosek I. P., który obejmował rozgraniczenie jego nieruchomości tylko z działką nr 173/4 T. K.. Zgodnie z art. 30 ust. 1 p.g.k., wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. Przepis art. 30 ust. 2 p.g.k. stanowi, że postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza się z urzędu przy scaleniu gruntów, a także jeżeli jest brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte i toczy się na wniosek strony. Art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z kolei stosownie do art. 105 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Wyraźne cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania powoduje obiektywną bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na brak żądania załatwienia sprawy wszczętej na wniosek. Cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego jest równoznaczne z brakiem żądania uprawnionego podmiotu do rozpoznania konkretnej sprawy administracyjnej, co oznacza, że przedmiot postępowania, oznaczony we wniosku, przestał istnieć. Jak wynika z art. 30 ust. 2 p.g.k., możliwość przeprowadzenia rozgraniczenia z urzędu ograniczona została tylko do dwóch przypadków w tym przepisie wymienionych. W sytuacji zatem cofnięcia wniosku o rozgraniczenie, gdy nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 30 ust. 2 p.g.k., organ administracji nie jest uprawniony do prowadzenia z urzędu postępowania o rozgraniczenie, przy braku wniosku strony. Cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania przez stronę tego postępowania powinno być wyraźne, jednoznaczne i nie pozostawiać wątpliwości co do jej zamiaru. Jeżeli organ poweźmie wątpliwość co do treści żądania strony, powinien ją wezwać do jego sprecyzowania. Jest to istotne z tego względu, że cofnięcie wniosku przed rozpatrzeniem sprawy, jak wskazano powyżej, rodzi konieczność umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego (por. m.in. wyrok WSA w Bydgoszczy z 27 lutego 2023 r., sygn. II SA/Bd 869/22). W rozpatrywanym przypadku organ odwoławczy trafnie ocenił, że treść pisma skarżącego, w którym cofnął on swój wniosek o rozgraniczenie nieruchomości, nie budziła żadnych wątpliwości co do zamiaru skarżącego i prawidłowe było umorzenie postępowania rozgraniczeniowego w części, w jakiej wniosek o rozgraniczenie T. K. nie pokrywał się z wnioskiem I. P., a więc w odniesieniu do granicy działki nr 56 z działką nr 57/4. Obowiązkiem organu odwoławczego jest jednak wydanie decyzji z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania decyzji przez ten organ. Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało więc obowiązek uwzględnienia tego, że 7 listopada 2025 r. wpłynął do organu I instancji wniosek I. P. o rozszerzenie postępowania rozgraniczeniowego i rozgraniczenie nieruchomości stanowiącej jego własność, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o nr ewidencyjnym 58/4 i 57/4 z nieruchomością sąsiednią, stanowiącą własność skarżącego, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 56. Organ odwoławczy zasadnie zatem uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w celu rozważenia, czy w związku z nowym wnioskiem I.P. z 7 listopada 2025 r. (złożonym już po wydaniu decyzji organu I instancji z 30 października 2025 r.) nadal zachodzi podstawa do umorzenia postępowania w części (tj. w zakresie działki oznaczonej nr 56), czy też postępowanie to – toczące się z wniosków I. P. - powinno być kontynuowane w pełnym zakresie tj. obejmować rozgraniczenie działki 57/4 z działkami nr 56 i nr 173/4. Stroną takiego postępowania, jako właściciel działek ewidencyjnych nr 56 i nr 173/4 jest także skarżący, nawet jeżeli nie składa wniosku o rozgraniczenie. Jednocześnie stwierdzić należy, że poza zakresem kontroli sądu w ramach rozpoznania sprzeciwu pozostawały podnoszone przez skarżącego zarzuty odnoszące się do prawidłowości prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego, w tym prawidłowości przebiegu procedury wyboru geodety przez organ I instancji. Kwestie te mogą być przedmiotem oceny dokonywanej przez organ odwoławczy po wydaniu merytorycznej decyzji przez organ I instancji, a ewentualnie dopiero następnie przez wojewódzki sąd administracyjny, w przypadku wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego. Skoro zatem podniesione w sprzeciwie zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. ec