III SA/Łd 132/26

Dnia 13 maja 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi N. P. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego M. P. na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Łodzi z dnia 15 grudnia 2025 roku nr WZON-I.9531.66595.3209.2025 w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia o niepełnosprawności uchyla zaskarżone postanowienie.

Postanowieniem z 15 grudnia 2025 r. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Łodzi stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z 24 października 2025 r. wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Pabianicach W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. 24 października 2025 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Pabianicach, po rozpoznaniu wniosku M. P. – przedstawicielki ustawowej N. P., orzekł o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności N. P.. 25 listopada 2025 r. M. P. wniosła odwołanie od powyższego orzeczenia domagając się zmiany orzeczonego nią stopnia niepełnosprawności jej córki z umiarkowanego na znaczny. Przywołanym na wstępnie postanowieniem z 15 grudnia 2025 r. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Łodzi stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wskazał, że orzeczenie organu I instancji zostało odebrane przez przedstawiciela ustawowego dziecka 10 listopada 2025 r. Zatem termin do wniesienia odwołania od Orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Pabianicach z 24 października 2025 r. upłynął 24 listopada 2025 r. Natomiast strona odwołanie wniosła 25 listopada 2025 r., bez prośby o przywrócenie terminu do jego wniesienia i uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony, a zatem należało stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Na ostateczne postanowienie skargę do sądu administracyjnego złożyła N. P. – reprezentowana przez matkę M. P.. Strona skarżąca podniosła, że orzeczenie z 24 października 2025 r. zostało odebrane przez osobę trzecią – matkę przedstawiciela ustawowego skarżącej cierpiącą na zaniki pamięci. M. P. nie odebrała osobiście decyzji i nie została o jej odbiorze poinformowana, fakt jej odbioru ustaliła przypadkowo. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy. Organ administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ podniósł, że argumenty przedstawione w skardze nie uprawdopodobniają, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy przedstawiciela ustawowego strony. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wysłane listem poleconym za potwierdzeniem odbioru i zostało skutecznie doręczone dorosłemu domownikowi, czego dowód stanowi data i podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszym kolejności wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143) – dalej: "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiot skargi do tutejszego sądu stanowiło postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Łodzi z 15 grudnia 2025 r., stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a zatem zaistniała przesłanka umożliwiająca skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi podstawowe zasady procedury administracyjnej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd oceniając w zakreślonych wyżej granicach legalność zaskarżonego postanowienia doszedł do przekonania, że nie odpowiada ono prawu narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Przystępując do kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazać należy, że w myśl art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z kolei zgodnie z art. 129 § 1 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (§ 2). Zgodnie zaś z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie, jakim jest stwierdzenie uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, winno być zawsze poprzedzone bezspornymi ustaleniami, organu co do prawidłowości doręczenia stronie decyzji organu I instancji. Na gruncie przedmiotowej sprawy Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Łodzi stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącą odwołania od orzeczenia organu I instancji z 24 października 2025 r. przyjmując, że orzeczenie to zostało skutecznie i prawidłowo doręczone stronie 10 listopada 2025 r. A zatem termin do wniesienia odwołania, w świetle cytowanych wcześniej przepisów, upływał 24 listopada 2025 r., a odwołanie złożone zostało osobiście w siedzibie organu przez skarżącą 25 listopada 2025 r., co skutkowało uznaniem, że odwołanie to wniesione zostało z uchybieniem terminu. W ocenie sądu jednak dowód, tj. potwierdzenie odbioru orzeczenia z 24 października 2025 r., na którym organ odwoławczy oparł zaskarżone rozstrzygnięcie, uniemożliwia stwierdzenie w sposób jednoznaczny wystąpienia skutków określonych w art. 134 k.p.a. W tym miejscu należy wskazać, że na gruncie postępowania administracyjnego prawodawca przyjął ogólną zasadę oficjalności doręczeń. Przyjęta w k.p.a. zasada oficjalności doręczeń jest wyrażana przez obowiązek organu dokonywania doręczeń z urzędu w formie przewidzianej w ustawie oraz czuwania nad prawidłowością czynności składających się na skuteczne doręczenie Zgodnie z art. 39 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania rozstrzygnięcia przez organ I instancji, organ administracji publicznej doręcza pisma na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, zwany dalej "adresem do doręczeń elektronicznych", chyba że doręczenie następuje na konto w systemie teleinformatycznym organu albo w siedzibie organu. Stosownie do art. 39 § 2 k.p.a. w przypadku braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa w § 1, organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem: 1) przez operatora wyznaczonego z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, albo 2) przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. W przypadku braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa w § 1 i § 2 pkt 1, organ administracji publicznej doręcza pisma: 1) przesyłką rejestrowaną, o której mowa w art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2023 r. poz. 1640), albo 2) przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 p 3 k.p.a.). Przesyłką rejestrowaną jest przesyłka pocztowa przyjęta za pokwitowaniem przyjęcia i doręczana za pokwitowaniem odbioru (art. 3 pkt 23 Prawa pocztowego). Zgodnie z art. 40 § 1 k.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Stosownie do art. 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy albo na adres do korespondencji wskazany w bazie adresów elektronicznych. Zgodnie zaś z art. 43 k.p.a. - w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. W myśl art. 46 § 1 k.p.a. odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. Powyższy przepis wprowadza zasadę doręczania pism za potwierdzeniem ich odbioru. Potwierdzenie doręczenia pisma powinno być dokonane na odpowiednim dokumencie urzędowym. Właściwym dowodem, z którym wiąże się domniemanie doręczenia przesyłki przez pocztę jest zwrotne potwierdzenie odbioru (tzw. zwrotka). Zauważyć należy, iż formularz potwierdzenia odbioru przesyłek nadanych w postępowaniu administracyjnym, w odróżnieniu od druku obowiązującego na zasadach ogólnych, winien zawierać na rewersie szczegółowe informacje dotyczące doręczenia, korespondujące z wymogami prawidłowego doręczenia określonymi w przepisach k.p.a., m.in. określenie kategorii podmiotu, któremu przesyłka została doręczona/wydana, miejsca jej wydania, daty i podpisu doręczającego/wydającego itd. Tymczasem znajdujące się w aktach sprawy potwierdzenie odbioru przesyłki adresowanej do skarżącej, mającej zawierać orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Pabianicach z 24 października 2025 r. to tzw. "żółta zwrotka", czyli stosowana na zasadach ogólnych, przy tzw. "zwykłych doręczeniach", a nie w postępowaniu administracyjnym. Wskazać w tym miejscu należy, że wypełnione druki potwierdzenia odbioru Poczty Polskiej, tzw. "żółte zwrotki", nie mają przymiotu dokumentów urzędowych. Jako dokument urzędowy kwalifikowane jest jedynie zwrotne potwierdzenie odbioru korespondencji w zakresie doręczania pism sądowych, tzw. "białe zwrotki" i żadne przepisy prawa nie nadają tzw. "żółtej zwrotce" mocy dokumentu urzędowego. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym zastosowanie zwrotki doręczenia przesyłki na zasadach ogólnych (tzw. "żółtej zwrotki") może skutkować trudnościami, czy wręcz niemożliwością ustalenia, czy operator pocztowy należycie wykonał usługę doręczenia przesyłki pocztowej doręczanej w trybach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Analiza potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach administracyjnych wskazuje po pierwsze, że brak jest na nim stempla z datą nadania przesyłki, brak też oznaczenia co do rodzaju doręczanego pisma, jego numeru i daty lub sygnatury sprawy. Zatem nawet nie można z całą pewnością stwierdzić, nie wynika to bowiem z treści w/w potwierdzenia odbioru, że zwrotne potwierdzenie odbioru dotyczy doręczenia orzeczenia z 24 października 2025 r. Nadto, zwrotne potwierdzenie odbioru (tzw. "żółta zwrotka") nie wskazuje komu przesyłka została wydana, brak na niej również podpisu doręczyciela, zawiera ono jedynie stempel z datą 10 listopada 2025 r. oraz podpis, osoby, która odebrała skierowaną do adresata przesyłkę, który jednak nie potwierdza wbrew stanowisku organu zawartemu w kontrolowanym postanowieniu, że przesyłka została odebrana przez przedstawicielkę ustawową skarżącej – M. P.. W orzecznictwie wskazuje się też, że jeżeli kompletu wymaganych prawem informacji nie przewidziano na druku potwierdzenia odbioru, ani też nie zapisano ich na kopercie, mamy do czynienia z wadliwym doręczeniem zastępczym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1198/13; LEX nr 1407994). Z taką sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, a zatem skutek doręczenia przewidziany w przepisie art. 43 k.p.a. nie może nastąpić. Wobec powyższego, w ocenie sądu o ile skierowanie do skarżącej przesyłki z tzw. "żółtą zwrotką", samo w sobie nie przesądza o wadliwości doręczenia, to wobec nieprzeprowadzenia przez organ żadnego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia komu i w jakiej dacie została doręczona sporna przesyłka znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru nie dawało podstaw do poczynienia na jego podstawie kategorycznych wniosków o faktycznym odebraniu przez stronę orzeczenia organu I instancji w dacie 10 listopada 2025 r. Tylko jednoznaczne, nie budzące wątpliwości i w pełni prawidłowe doręczenie przesyłki, w sposób odpowiadający wymogom przepisów k.p.a., może wywołać skutki, o których mowa w art. 134 k.p.a., jeżeli czynność wniesienia odwołania została dokonana po terminie do dokonania tej czynności. W okolicznościach sprawy tak jednak nie jest. Sąd stoi na stanowisku, iż adresat pisma nie powinien ponosić jakichkolwiek negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu mu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia, a wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości powinny być interpretowane i oceniane na jego korzyść. Prawidłowo dokonane doręczenie uznawane jest za jeden z kluczowych warunków przestrzegania praw strony w postępowaniu administracyjnym. Z wnioskiem tym koresponduje treść art. 81a k.p.a., który stanowi o tym, iż niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego rozstrzygane są na korzyść strony (por. postanowienie NSA z 15 września 2011 r., sygn. akt II GSK 1761/11, LEX nr 965116). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepisy dotyczące doręczeń pism (w tym także decyzji i postanowień) stanowią w istocie gwarancje przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego. Regulacje te mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji. Zatem nie mogą być interpretowane niejako "na szkodę" obywatela w sytuacji, gdy ten podejmuje wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do wniesienia skutecznego środka zaskarżenia od wydanego rozstrzygnięcia. Wszelkie nieprawidłowości w zakresie doręczeń powinny więc obciążać organy administracji publicznej i nie powinny być interpretowane na szkodę jednostki (por. wyroki NSA: z 20 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2259/12, LEX nr 1450907; z 19 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2734/14, LEX nr 2141086; z 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 3/08, .LEX nr 468732). Jeszcze raz podkreślić należy, że przewidziana w art. 43 k.p.a. zastępcza forma doręczenia, rodzi domniemanie, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru pisma jako dorosły domownik, która pokwitowała odbiór, przyjęła je w celu oddania adresatowi. W konsekwencji przyjmuje się, że pismo zostało doręczone adresatowi. Dowodem na to jest dokument urzędowy w postaci prawidłowo wypełnionego przez pracownika operatora pocztowego zwrotnego potwierdzenia odbioru (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2020 r., II OSK 2334/19, LEX nr 3065574). W rozstrzyganej sprawie nie budzi wątpliwości sądu, że M. P., otrzymała i zapoznała się z orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Pabianicach z 24 października 2025 r., gdyż 25 listopada 2025 r. wniosła od niego odwołanie. W oparciu jednak o znajdującą się w aktach sprawy "zwrotkę" brak podstaw do przyjęcia, że przesyłka ta została doręczona skarżącej 10 listopada 2025 r. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że pod pojęciem doręczenia decyzji, o którym mowa w art. 110 k.p.a. należy rozumieć również sytuację, w której mimo niezgodności doręczenia zastępczego z wymaganiami określonymi w art. 43 k.p.a., decyzja znalazła się w posiadaniu osoby, do której została skierowana. Koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym, tj. zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata. Wydanie decyzji i jej doręczenie powoduje związanie organu, o którym mowa w art. 110 k.p.a. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach. Nie ma zatem podstaw do przyjmowania fikcji braku doręczenia, ani konieczności ponawiania tej czynności przez organ w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Jak zostało to już powyżej wspomniane, przepisy dotyczące doręczeń mają charakter gwarancyjny, a zaistniałe wątpliwości należy interpretować i oceniać na korzyść strony. Zatem, mimo iż na gruncie art. 129 § 2 k.p.a., co do zasady, dopiero skuteczne doręczenie decyzji otwiera termin na złożenie odwołania i umożliwia stronie skorzystanie z tego środka zaskarżenia w warunkach niniejszej sprawy ograniczenie się wyłącznie do językowej wykładni art. 129 § 2 k.p.a. prowadziłoby do nieuzasadnionego i nieadekwatnego poszkodowania strony. W takiej sytuacji regulację tę należy interpretować uwzględniając także systemową zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz funkcjonalny charakter procedury administracyjnej. Interpretacja przepisów, z których wynikałoby ograniczenie dostępu do kontroli instancyjnej decyzji wydanej w pierwszej instancji, powinna być każdorazowo prowadzona z uwzględnieniem konstytucyjnego prawa do zaskarżenia takiej decyzji. Taka wykładnia przepisów procesowych podyktowana jest koniecznością zapewnienia realności zawartej w art. 78 Konstytucji RP oraz art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności. Wtedy gdy jest to możliwe, należy dążyć do respektowania prawa jednostki do merytorycznej kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Pamiętać należy także, że prawo proceduralne pełni, co do zasady, rolę służebną, stanowiąc instrument realizacji prawa materialnego (por. R. Hauser, Rola przepisów procesowych w realizacji norm materialnego prawa administracyjnego, w: Rola materialnego prawa administracyjnego a ochrona praw jednostki, pod red. Z. Leońskiego, Poznań 1998, s. 23). Przepisy procesowe z założenia powinny służyć uczestnikom postępowania, a nie powinny odbierać im możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowym (por. W. Sawczyn, Glosa do postanowienia NSA z 16 lutego 2021 r., II OSK 246/21, ZNSA 2022, nr 3, s. 136-144). Jeżeli zatem skarżąca powzięła wiedzę o wydaniu orzeczenia, które jest źródłem negatywnych z jej punktu widzenia konsekwencji oraz podjęła starania zmierzające do jego zakwestionowania, to należy uznać, iż orzeczenie, weszło do obrotu prawnego i może być skutecznie zaskarżone (por. wyrok NSA z 19 lutego2026 r., III OSK 1023/23, LEX nr 4033255). Wobec braku doręczenia w sposób prawidłowy przesyłki zawierającej orzeczenie organu I instancji, w sprawie nie zostały spełnione przesłanki dla zastosowania art. 134 k.p.a. W sprawie doszło zatem do naruszenia art. 129 § 2 i art. 134 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zobowiązany będzie zgodnie z art. 153 p.p.s.a. zastosować się do oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu wyroku, czego następstwem powinno być rozpoznanie merytorycznie odwołania wniesionego przez stronę skarżącą. Mając na względzie powyższe sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. ds