III SA/Łd 1034/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędzia NSA Teresa Rutkowska Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi U. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. e.o.

Przedmiotem skargi uczyniono postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] r. nr [...], wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Pismem z 2 lipca 2020 r. U.D. (dalej także: strona lub skarżąca) zwróciła się do Prezydenta Miasta Ł. z wnioskiem cyt. "o wydanie decyzji wskazanej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt: III SA/Łd 674/15", podnosząc że do dnia złożenia ww. wniosku takiej decyzji nie otrzymała, mimo że prawomocny wyrok WSA wiąże wszystkie strony postępowania. Zdaniem wnioskodawczyni, organ nie zakończył postępowania w jej sprawie, tj. o zajęcie pasa drogowego i nie wyjaśnił okoliczności, które nakazał wyjaśnić WSA w Ł., dlatego – w jej ocenie – wyrok WSA od czterech lat nie został wykonany. Postanowieniem z [...] r. Prezydent Miasta Ł. odmówił wszczęcia postępowania w trybie art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, z uwagi na to, że w sprawie zostały już wydane decyzje administracyjne, które w całości wypełniają wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Na powyższe postanowienie strona złożyła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. (dalej: Kolegium lub organ odwoławczy), zarzucając naruszenie przez organ I instancji zasad ogólnego postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6 – 9 k.p.a. oraz przepisów postępowania dowodowego, tj. art. 81 w zw. z art. 104, 123 i 144 k.p.a. Na tej podstawie strona domagała się uchylenia kwestionowanego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji bądź uchylenia zaskarżonego postanowienia i orzeczenia co do istoty. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., opisanym na wstępie postanowieniem z [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ odwoławczy opisał na wstępie stan faktyczny sprawy oraz powołał treść przepisów prawa, wyjaśniając ich znaczenie dla jej załatwienia. Kolegium wskazało w szczególności, że w przedmiotowej sprawie, zasadnie odmówiono wszczęcia żądanego postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., ze względu na inną uzasadnioną przyczynę, którą to przyczyną była okoliczność uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy ostateczną decyzją administracyjną. Organ odwoławczy wskazał przy tym na trzy decyzje Prezydenta Miasta Ł. z [...] r., tj. na: 1) decyzję nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie uchylenia decyzji z [...] nr [...]; 2) decyzję nr [...], którą odmówiono stronie prawa do zajęcia pasa drogowego ul. A. w okresie od 1 grudnia 2014 r. do 15 grudnia 2014 r.; 3) decyzję nr [...] zezwalającą stronie na zajęcia pasa drogowego w okresie od 16 grudnia 2014 r. do 28 lutego 2015 r. W kontekście powyższych decyzji Kolegium wyjaśniło, że pierwsza z nich umarzała postępowanie w sprawie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. nr [...], ponieważ decyzja ta została już uchylona wyrokiem WSA w Łodzi z 30 września 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 674/15, a więc wszczęte postępowanie pierwszej instancji dotyczące uchylenia tej decyzji należało umorzyć, gdyż stało się ono bezprzedmiotowe. Dwie kolejne decyzje były rezultatem wydania przez WSA w Ł. wyroku z 30 września 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 674/15, miały charakter merytoryczny i dotyczyły zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. A. w Ł. łącznie w okresie od 1 grudnia 2014 r. do 28 lutego 2015 r. Kolegium podkreśliło, że strona nie wniosła od ww. rozstrzygnięć przysługujących jej środków zaskarżenia, dlatego stały się one ostateczne, co w konsekwencji uniemożliwiło prowadzenie kolejnego postępowania administracyjnego w tym samym zakresie. Słusznie zatem, w ocenie organu odwoławczego, na podstawie art. 61a k.p.a. wydano postanowienia o odmowie wszczęcia takiego postępowania. Na powyższe postanowienie SKO w Ł. z [...] r. U.D. wywiodła skargę do tut. Sądu, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. budowlane, poprzez nienależycie przeprowadzone postępowanie dowodowe w sprawie. W ocenie skarżącej w sprawie nie zostały spełnione warunki dla wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zachodziły natomiast przesłanki do uchylenia postanowienia, bądź zawieszenia postępowania do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanych w tej samej dacie. W związku z powyższym, skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego aktu oraz zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadniając zarzuty skargi, skarżąca wskazała, że wystąpiła do organu I instancji z wnioskiem o zakończenie postępowania, w którym WSA w Łodzi, wyrokiem z 30 września 2015 sygn. akt III SA/Łd 674/15, uchylił decyzję SKO i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. odmawiającą zajęcia pasa drogowego. Prośba skarżącej wynikała z faktu, że w jednej dacie po dwóch latach od przywołanego wyżej wyroku WSA zostały wydane trzy decyzje, które były komplementarne, zatem uniemożliwiały jej skuteczne odwołanie się od nich. Ponadto WSA w Ł. wskazał, iż należy wyjaśnić sprawę podstawy prawnej zajęcia pasa drogowego, co się nie stało. Skarżąca nadmieniła przy tym, iż uważała, że Prezydent Miasta Ł. wystąpi do Kolegium o kontrolę nadzorczą przedmiotowych decyzji, zaś postępowanie z jej wniosku zostanie zawieszone do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwych decyzji. Niestety otrzymała postanowienie, w którym organ odmówił wszczęcia postępowania. Ponadto stwierdziła, że wydanie w jednej dacie kilku decyzji, które dotyczą różnych etapów postępowania stanowi naruszenie prawa oraz wskazała, że jeśli Sąd nakazał wyjaśnienie przez organ, na jakiej podstawie prawnej ustalono opłaty za zajęcie pasa drogowego, winno to nastąpić. Tymczasem decyzje Prezydenta Miasta Ł. do tego się nie odnosiły. W odpowiedzi na wniesioną skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując zajmowane dotychczas stanowisko. Pismem z 9 kwietnia 2021 r. skarżąca wniosła o dołączenie do akt postępowania dowodu z: odpisu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] nr [...]"o odmowie zajęcia pasa drogowego ul. A. w okresie od 01 grudnia do 28 lutego 2015 r."; kopii decyzji Prezydenta Miasta Ł. w sprawie podatku od nieruchomości za 2021 r. W powyższym piśmie skarżąca podkreśliła, że nie zgadza się ze stanowiskiem SKO w Ł., zawartym w odpowiedzi na skargę, gdyż jej zdaniem, organ ten nie rozpoznał w sposób należyty wykonania wyroku WSA w Łodzi sygn. akt III SA/Łd 674/15, ponieważ wyrokiem tym Sąd uchylił decyzję ostateczną i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. Skarżąca dodała, że w następstwie powyższego wyroku domagała się wydania jednej decyzji Prezydenta Miasta Ł., podczas gdy za badany przez Sąd okres wydano dwie sprzeczne ze sobą decyzje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W jej następstwie postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Dodać należy, że zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpatrzył niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Badając legalność zaskarżonego postanowienia w świetle wyżej wskazanych kryteriów, należy stwierdzić, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy, należy na wstępie podkreślić, że jej przedmiotem była ocena zasadności i prawidłowości odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W tak zakreślonych warunkach faktycznych obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy Prezydent Miasta Ł. miał podstawy do wydania kwestionowanego postanowienia z [...], a w konsekwencji, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zasadnie utrzymało ww. postanowienie w mocy. Zgodnie z art. 61a § k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, tj. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (§ 1). Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (§ 2). Przyczyną odmowy wszczęcia postępowania, na którą powołały się orzekające w sprawie organy administracji, był fakt istnienia w obrocie prawnym rozstrzygających sprawę ostatecznych decyzji administracyjnych z [...] r., tj. 1) decyzji nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie uchylenia decyzji z [...] r. nr [...]; 2) decyzji nr [...], którą odmówiono stronie prawa do zajęcia pasa drogowego ul. A. w okresie od 1 grudnia 2014 r. do 15 grudnia 2014 r.; 3) decyzji nr [...] zezwalającą stronie na zajęcia pasa drogowego w okresie od 16 grudnia 2014 r. do 28 lutego 2015 r. Analiza wniesionych przez skarżącą środków zaskarżenia w postaci zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. oraz skargi na postanowienie SKO w Ł. z [...] r. prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż kwestionując ww. rozstrzygnięcia, skarżąca dąży do obalenia wskazanych wcześniej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] r., uznając je za wadliwe w związku z tym, że w jej ocenie, organowi nie wolno było ich wydać w tej samej dacie, a ponadto organ nie postępował w zgodzie z wyrokiem WSA w Łodzi z 30 września 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 674/15. Wobec powyższego wyjaśnić należy, że w toku niniejszego postępowania przedmiotem sądowej kontroli nie mogła być istota kontestowanych przez skarżącą decyzji, ponieważ rozstrzygany spór dotyczył zagadnienia procesowego, tj. odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego i oceny legalności wydanego w tym zakresie postanowienia. Chcąc natomiast podważyć legalność wskazywanych decyzji, skarżąca powinna była w stosownym terminie wnieść od nich odwołanie, a w razie ich niepomyślnego rozpatrzenia, mogła również wnieść skargę na decyzje organu odwoławczego, czego – jak wynika z akt sprawy oraz twierdzeń samej skarżącej – nie uczyniła. To wówczas skarżąca mogła również kwestionować okoliczność, iż procedując wydanie kwestionowanych decyzji, Prezydent Miasta Ł. nie uwzględnił wytycznych zawartych w wyroku WSA w Łodzi z 30 września 2015 r. Powyższe kwestie nie mogły jednak stanowić przedmiotu rozpoznania przez Sąd w toku niniejszego postępowania, gdyż to nie wspomniane decyzje, lecz postanowienia Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego i późniejsze postanowienie SKO w Ł., stanowiły przedmiot poddanej w nim kontroli legalności. Dodać przy tym wypada, ze postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest orzeczeniem formalnym, a nie merytorycznym (nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty), co prowadzi do wniosku, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Biorąc jednak pod uwagę, że powodem odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszym przypadku było powołanie się przez organy na okoliczność, że kontestowane przez skarżącą, wymienione wcześniej decyzje rozstrzygają sprawę w sposób ostateczny, co czyniło niemożliwym wydanie w tym zakresie kolejnego rozstrzygnięcia, należało zbadać, czy decyzje Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. stanowiły wyraz załatwienia sprawy, w ramach której zapadł wyrok tut. Sądu z 30 września 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 674/15. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, analiza treści ww. wyroku oraz całości przedłożonych akt postępowania dowodzi opisanego wyżej związku, co czyni zasadnym wnioski organów administracji o braku możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego. Wskazać bowiem należy, że przedmiotem oceny Sądu w postępowaniu zakończonym wyrokiem z 30 września 2015 r. były decyzje: Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] r. dotyczące odmowy zezwolenia zajęcia pasa drogowego w okresie od 1 grudnia 2014 r. do 28 lutego 2015 r. na potrzeby umieszczenia w pasie drogi powiatowej ulicy A. 72 całorocznego obiektu handlowego. W następstwie tego wyroku Sąd uchylił obie wymienione wyżej decyzje, co obligowało Prezydenta Miasta Ł. do ponownego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem prawnej i faktycznej oceny wyrażonej w orzeczeniu Sądu. Prezydent Miasta Ł., jeszcze w okresie, gdy sprawa była zawisła przed WSA w Łodzi wszczął postępowanie zmierzające do uchylenia własnej decyzji z 23 lutego 2015 r., o czym zawiadomił stronę pismem z 23 sierpnia 2016 r. Jednakże w związku z wydaniem przez WSA w Łodzi wyroku uchylającego tę decyzję, który wobec niewniesienia od niego skargi kasacyjnej, stał się prawomocny, organ umorzył to postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość pierwszą z decyzji wydanych [...] r. Niewątpliwie decyzja ta zapadła w ramach wcześniej wspomnianego przedmiotu sprawy. Także w przypadku kolejnych dwóch decyzji Prezydenta Miasta Ł. z ww. daty, są one przedmiotowo tożsame z kontrolowaną przez tut. Sąd w ramach sprawy o sygn. akt III SA/Łd 674/15 decyzją Prezydenta Miasta Ł. z [...] r., co wynika wprost z zestawienia sentencji tych rozstrzygnięć, w których orzeka się o kwestii zajęcia oraz odmowy zajęcia pasa drogowego dla umieszczenia całorocznego obiektu handlowego / usługowego o pow. 22,32 m2 w pasie drogi powiatowej w Ax. ulicy A. 72 w łącznym okresie od 1 grudnia 2014 r. do 28 lutego 2015 r. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, "inną uzasadnioną przyczyną" odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. jest res iudicata (powaga rzeczy osądzonej), czyli funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji dotyczącej przedmiotu sprawy. Nie można bowiem ponownie żądać wszczęcia postępowania w sprawie już raz rozstrzygniętej decyzją ostateczną (zob. m.in. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r. sygn. akt. II OSK 1982/18, LEX nr 3115482). Mając na względzie przedstawione wyżej ustalenia faktyczne, w ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że w niniejszym przypadku mamy do czynienia właśnie z powagą rzeczy osądzonej, bowiem w obrocie prawnym funkcjonują ostateczne decyzje administracyjne rozstrzygające sprawę, w ramach której skarżąca wnioskiem skierowanym do Prezydenta Miasta Ł. z 2 lipca 2020 r. domagała się wydania kolejnego rozstrzygnięcia. Okoliczność ta stanowi zatem realną przeszkodę do procedowania sprawy po raz kolejny, skoro zapadły już w jej ramach wiążące orzeczenia. Z tego powodu należało uznać, że Prezydent Miasta Ł. zasadnie odmówił postanowieniem z [...] r. wszczęcia postępowania administracyjnego, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. słusznie utrzymało to postanowienie w mocy. Tym samym Sąd nie mógł uznać za zasadne zarzutów naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego, bowiem wydane w sprawie rozstrzygnięcia w pełni prawu odpowiadają. Odnosząc się natomiast do pisma skarżącej z 9 kwietnia 2020 r., w którym przedkłada ona do wiadomości Sądu odpis wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. nr [...] "o odmowie zajęcia pasa drogowego ul. A. w okresie od 01 grudnia do 28 lutego 2015 r." należało stwierdzić, iż pozostało ono bez wpływu na możliwość orzekania w niniejszym przypadku. Tak długo bowiem, jak w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja rozstrzygająca daną sprawę, nie jest możliwe ponowne orzekanie w tym samym zakresie, w sytuacji, gdy nie doszło do zmiany stanu faktycznego i prawnego sprawy. Dopiero ewentualne stwierdzenie nieważności, a nie samo złożenie wniosku w tej kwestii, może otworzyć organowi, a nie Sądowi, możliwość ponownego orzeczenia co do meritum, przy czym w niniejszej sprawie przedmiotem oceny była kwestia procesowa – odmowy wszczęcia postępowania, a nie zagadnienia merytoryczne. Złożenie przez skarżącą ww. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie mogło stanowić także przesłanki do zawieszenia postępowania sądowego na podstawie art. 56 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. W realiach sprawy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został złożony do organu nadzoru z datą 29 marca 2021 r., a więc już po wniesieniu skargi do tut. Sądu (data wpływu – 13 listopada 2020 r.). Ponadto dotyczył on decyzji Prezydenta Miasta Ł., a nie badanego w ramach niniejszego postępowania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Zagadnienia te, choć pozostające ze sobą w związku, są jednak przedmiotowo inne i podlegają ewentualnie odrębnej kontroli. Mając zatem na względzie powyższe ustalenia, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., wniesioną w sprawie skargę należało oddalić. d.cz.