III SA/Kr 925/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Hanna Knysiak - Sudyka Sędziowie: WSA Ewa Michna WSA Janusz Kasprzycki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 marca 2021 r. sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 12 czerwca 2020 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie o nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za niezastosowanie się do ustanowionego w stanie epidemii obowiązku poddania się kwarantannie I. Uchyla zaskarżone postanowienie, II. Zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego J. Z. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie: Zaskarżonym przez J. Z. (zwanym dalej skarżącym) postanowieniem z dnia 12 czerwca 2020 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – zwanej dalej w skrócie k.p.a.), Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził, uchybienie terminu do złożenia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2020 r. nr [...], znak: [...]. Powyższe rozstrzygnięcie organu odwoławczego zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] 2020 r. Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję nr [...], znak: [...], o nałożeniu na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 5000 zł, za niezastosowanie się do obowiązku poddania się kwarantannie w związku z przekroczeniem w dniu 17 kwietnia 2020 r. granicy państwowej w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący wniósł, za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu 20 maja 2020 r. odwołanie od powyższej decyzji. W odwołaniu tym nie wniósł o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Opisanym na wstępie postanowieniem organ odwoławczy stwierdził wniesienie odwołania z uchybieniem przewidzianego do tego terminu. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że organ pierwszej instancji w dniu 29 kwietnia 2020 r. wydał decyzję nr [...], znak: [...], o nałożeniu na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 5000 zł, za niezastosowanie się do obowiązku poddania się kwarantannie w związku z przekroczeniem w dniu 17 kwietnia 2020 r. granicy państwowej w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazał, że strona została pouczona o przysługującym jej na podstawie art. 127 i 129 k.p.a. trybie odwołania. Decyzja w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej została doręczona skarżącemu w dniu 4 maja 2020 r., który osobiście potwierdził jej odbiór. W związku z powyższym czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 18 maja 2020 r. Organ odwoławczy podkreślił, że stwierdzenie wniesienia odwołania w ustawowym terminie jest koniecznym warunkiem dopuszczalności merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji zostało wniesione przez skarżącego, za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu 20 maja 2020 r., a zatem po upływie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Odwołujący się nie wniósł przy tym o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzenie przez organ odwoławczy, że odwołanie zostało złożone po upływie terminu, zobowiązuje ten organ do wydania postanowienia o uchybieniu terminowi do złożenia odwołania (por. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 1998 r., sygn. akt IV SA 2294/96, wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1999 r., sygn. akt I SA 1517/98). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie skarżący podniósł, że sytuacja, która została przedstawiona w jego sprawie powrotu do Polski z Niemiec nie została wyjaśniona. Dodał, że świadkowe podpisali i złożyli oficjalne potwierdzenie, że przebywał w miejscu wyznaczonym do odbycia kwarantanny. Mając na uwadze powyższe wniósł o unieważnienie postanowienia i zwolnienie od nałożonej kary pieniężnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – zwanej dalej w skrócie k.p.a.) "Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne." Analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania, a przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, obowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Prowadząc ustalenia w tym zakresie, organ winien wziąć pod uwagę i rozważyć wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia dokonania takiej oceny. W razie zaś wątpliwości i zaistnienia konieczności wyjaśnienia kwestii istotnych dla ustaleń w zakresie dopuszczalności odwołania i dochowania terminu, należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie. Wydanie postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego co do okoliczności mających wpływ na dopuszczalność odwołania, czy też dochowania terminu, uznać należy za naruszające zasadę prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a. oraz obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach, w tym w postępowaniach administracyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jakkolwiek stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 14 marca 2020 r.(do dania 20 marca 2020 r.), to jednak powołany przepis wszedł w życie dopiero w dniu 31 marca 2020 r. (został dodany na podstawie art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych; Dz.U. z 2020 r., poz. 568, która weszła w życie z dniem 31 marca 2020 r. w myśl jej art. 101). Ponieważ zaś ustawodawca nie wprowadził regulacji przejściowych nadających normie z art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy charakter retroaktywny (art. 101 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. nie wymienia art. 15 zzs), hipotezą art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy objęte mogą być wyłącznie terminy, które biegły w chwili jego wejścia w życie (skutek zawieszający bieg terminu) oraz terminy, których bieg miał się dopiero rozpocząć (skutek wstrzymujący rozpoczęcie biegu terminu). (por. m. in. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 31 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 161/19). W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że kwestionowana przez skarżącego odwołaniem decyzja wymierzająca mu karę pieniężną została mu doręczona w dniu 4 maja 2020 r., o czym świadczy adnotacja skarżącego, potwierdzająca odebranie decyzji osobiście przez skarżącego w tym dniu na odwrocie jej oryginału. W związku z powyższą regulacją art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), bezsprzecznie termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął biegu w okresie od dnia 5 maja do dnia 24 maja 2020 r. Sąd podziela bowiem stanowisko WSA w Białymstoku, wypowiedziane w wyroku z dnia 22 października 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 527/20, które akcentuje wskazany w orzecznictwie sądów administracyjnych kontekst społeczny towarzyszący wprowadzeniu omawianych przepisów, tj. narastające obawy związane z zagrożeniem chorobowym wywołanym pandemią wirusa SARS-CoV-2, szereg wprowadzonych w kraju ograniczeń, obostrzeń i zaleceń prozdrowotnych dla obywateli, skutkujących ograniczeniem działania wielu instytucji publicznych oraz jednoczesny publiczny apel środowisk prawniczych o podjęcie systemowej ochrony interesów prawnych obywateli poprzez wprowadzenie ustawowego zawieszenia biegnących terminów procesowych. Trafnie zatem podnosi WSA w Białymstoku, że wprowadzenie omawianych przepisów dotyczących zawieszenia i nierozpoczynaniem biegu terminów procesowych i związanych z szeroko rozumianą ochroną jednostki, należy ocenić jako wyczerpujące przesłanki wyjątkowości, ważności i przewidywalności. "Motywem bowiem oddziaływania przez ustawodawcę na sytuację już istniejącą, tj. trwający bieg terminów procesowych, jest ochrona interesów prawnych obywateli, których możliwości działania zostały jednocześnie ograniczone z uwagi na szereg ograniczeń i obostrzeń uznanych za konieczne dla zminimalizowania zagrożenia epidemią COVID-19. Rozwiązania te wprowadzone zostały w odpowiedzi na publiczny apel środowisk prawniczych i procedowane w sposób jawny - ustawodawca zapewnia bowiem obywatelom nieograniczony dostęp do treści projektów ustaw na każdym etapie ich procedowania. W tej sytuacji każdy obywatel znajdujący się w sytuacji procesowej, której omawiane przepisy dotyczą, miał nie tylko możliwość zapoznania się treścią proponowanych rozwiązań prawnych, ale miał także prawo oczekiwać, że z uwagi na istnienie w kraju stanu szczególnego, w którym ochrona zdrowia obywateli stanowi priorytet w działaniu państwa - państwo to w trosce o ochronę innych nie - priorytetowych interesów obywateli wprowadzi w sposób skuteczny i efektywny prezentowane jawnie instrumenty prawne, tak aby obywatele ograniczający swoją aktywność zgodnie z zaleceniami prozdrowotnymi, czy też doświadczający ograniczeń w działaniu instytucji publicznych nie ponieśli z tego tytułu uszczerbku (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Rz 372/20, wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Łd 319/20, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA)." Trudno także nie uznać, że bieg terminu do wniesienia odwołania od decyzji wymierzającą karę pieniężną nie rozpoczął biegu, skoro zamiarem ustawodawcy było przyjęciu regulacji zapewniających skuteczną ochronę prawną w postępowaniach administracyjnych i sądowych. Zgodnie natomiast z treścią art. 68 ust. 6 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw o zakresie działań osłonowych w związku rozprzestrzenianiem się SARS-COV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875), który wszedł w życie 16 maja 2020 r., Terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy., więc od dnia 24 maja 2020 r. Błędne jest wobec tego stanowisko organu odwoławczego, że czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upływał skarżącemu z dniem 18 maja 2020 r. Termin do złożenia skutecznie odwołania, wobec regulacji art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) oraz art. 68 ust. 6 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw o zakresie działań osłonowych w związku rozprzestrzenianiem się SARS-COV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875) rozpoczął bieg dopiero od dnia 24 maja 2020 r. a koniec tego terminu upływał z dniem 8 czerwca 2020 r. W ocenie Sądu złożenie jednakże przez skarżącego odwołania w dniu 20 maja 2020 r., nie można uznać za przedwczesne. Uznanie odwołania za wniesionego przedwcześnie stanowiłoby bowiem niczym nie uzasadnioną dolegliwość dla skarżącego, który pomimo trwającej pandemii, chciał skorzystać z przysługującego mu prawa zaskarżenia kwestionowanej decyzji nakładającej na niego karę pieniężną. Ponadto, zwrócić należy uwagę, że odwołanie to zostało wniesione za pomocą środków komunikacji elektronicznej na "zwykłą" skrzynkę mailową urzędu, a nie z wykorzystaniem platformy e-PUAP i kwalifikowanego podpisu. Obowiązkiem więc organu odwoławczego było stwierdzenie, czy tak wniesione odwołanie zostało złożone skutecznie i czy nie jest wskutek tego obarczone brakami formalnymi. Dopiero bowiem wniesienie odwołania spełniającego wymogi formalne pisma procesowego, lecz po terminie, otwiera możliwość organowi do ewentualnego stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. Tych jednak czynności weryfikujących zaniechał w niniejszej sprawie organ odwoławczy. Skoro odwołanie skarżącego nie zostało opatrzone bezpiecznym (kwalifikowanym) podpisem z wykorzystaniem platformy e-PUAP, to było ono dotknięte brakiem formalnym – brakiem podpisu. Wobec tego organ odwoławczy najpierw powinien był wezwać skarżącego do uzupełnienia tego braku, a po bezskutecznym wezwaniu ewentualnie podjąć stosowne rozstrzygnięcie na podstawie art. 134 k.p.a. Kontrolowane postanowienie zapadło zatem z naruszeniem przepisów postępowania – art. 134 w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy. Wobec powyższego skarga musiała odnieść zamierzony skutek. W ponownym rozpatrzeniu odwołania, organ odwoławczy zobowiązany będzie do uwzględnienia stanowiska Sądu, stosownie do postanowień art. 153 P.p.s.a. i wezwać skarżącego do uzupełnienia braków formalnych odwołania poprzez jego podpisanie, a następnie w sytuacji usunięcia tych braków rozpatrzyć je i wydać w trybie odwoławczym stosowną decyzję co do meritum sprawy, zaś w sytuacji nieuzupełnienia braków formalnych odwołania wydać odpowiednie rozstrzygnięcie na podstawie art. 134 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, orzekł, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), jak w punkcie II sentencji wyroku.