III SA/Lu 1083/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Hałabis Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 marca 2021 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Sanitarny z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w stosunku do K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Z. Spółki komandytowej z siedzibą w L. w związku z przeprowadzoną oceną stanu technicznego balkonów przy ul. [...] w L.. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. S. S. skierował do Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniosek o wszczęcie postępowania. W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, że w dniu [...] czerwca 2020 r. pracownik K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Z. Spółki komandytowej w L. przeprowadził ocenę stanu technicznego balkonów przy ul. [...] w L.. Natomiast ze względu na stan epidemii pracownicy zarządcy nieruchomości nie powinni wchodzić do lokali mieszkalnych. Wniosek skarżącego został przekazany zgodnie z właściwością Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w L.. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Organ pierwszej instancji podniósł, że brak jest norm prawa materialnego, z których skarżący mógłby wywodzić swój interes prawny we wszczęciu postępowania. W ocenie organu pierwszej instancji skarżący ma w tym zakresie co najwyżej interes faktyczny, wynikający z tego, że jest on zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy. Nie daje to jednak skarżącemu prawa do inicjowania postępowania administracyjnego w sprawie. Organ pierwszej instancji wyjaśnił również, że opisana we wniosku strony sprawa będzie rozpatrzona zgodnie z kompetencjami, a o jej rozstrzygnięciu strona zostanie powiadomiona odrębnym pismem. S. S. wniósł zażalenie na postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] lipca 2020 r. Skarżący ponownie powołał się na okoliczność, że w dniu [...] czerwca 2020 r. pracownik K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Z. Spółki komandytowej w L. przeprowadził ocenę stanu technicznego balkonów w okresie panującej epidemii koronawirusa. Natomiast ze względu na stan epidemii pracownicy zarządcy nieruchomości nie powinni wchodzić do lokali mieszkalnych zgodnie z ogłoszeniem o ograniczeniu osobistych kontaktów. Utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji Wojewódzki Inspektor Sanitarny w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] września 2020 r. wyjaśnił, że w świetle art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przymiot strony nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego. Aby tego rodzaju interes stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania, musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa. Podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje uzasadnione treścią normy prawa materialnego rzeczywiste powiązanie, które uprawnia podmiot do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Od interesu prawnego uprawniającego do bycia stroną postępowania administracyjnego należy odróżnić interes faktyczny, który może mieć każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie, jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej. W przypadku interesu faktycznego dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Natomiast podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Pojęcia strony należy poszukiwać przede wszystkim na gruncie prawa materialnego, czyli norm prawnych, które stanowią podstawę ustalania uprawnień lub obowiązków podmiotów. W ocenie organu odwoławczego ustalenia organu pierwszej instancji są prawidłowe. Skarżący w niniejszej sprawie nie wykazał swojego interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny, wynikający z zainteresowania rozstrzygnięciem sprawy. Nie daje to natomiast skarżącemu prawa do inicjowania postępowania administracyjnego. Skarżący nie ma przymiotu strony postępowania w sprawie. Zatem, zdaniem organu odwoławczego, uzasadnione jest stanowisko organu pierwszej instancji, że żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wskazał ponadto, że w dniu [...] sierpnia 2020 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. wystosował do K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Z. Spółki komandytowej w L. wezwanie o udzielenie wyjaśnień, czy konieczne było wykonywanie przeglądów w trakcie trwania epidemii i czy pracownicy wykonujący ocenę stanu technicznego balkonów w obrębie nieruchomości przy ul. [...] w L. posiadali środki ochrony indywidualnej minimalizujące ryzyko rozprzestrzeniania się wirusa [...] W odpowiedzi spółka K. poinformowała, że ocena stanu technicznego balkonów przy ul. [...] podyktowana była toczącym się postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L.. Podczas wizji lokalnej zachowano wszelkie środki ostrożności, to jest zastosowano środki ochrony indywidualnej (maska zakrywająca usta i nos oraz rękawiczki), przebywanie w lokalu mieszkalnym ograniczono do minimum poprzez przejście do balkonu bez zatrzymywania się, zachowano bezpieczny dystans od osoby przebywającej w mieszkaniu oraz dokonano dezynfekcji rąk przez wejściem oraz po wyjściu z lokalu. Wizyta oddelegowanego inspektora odbyła się za zgodą osoby przebywającej w lokalu. Pismem z dnia [...] września 2020 r. organ pierwszej instancji poinformował skarżącego, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie dopatrzył się nieprawidłowości w postępowaniu K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Z. Spółki komandytowej w L., a w związku z tym nie ma podstaw do podejmowania dalszych czynności w sprawie. W związku z argumentami podniesionymi przez skarżącego w zażaleniu organ odwoławczy dodatkowo zauważył, że zgodnie ze stanowiskiem Głównego Inspektora Sanitarnego przedstawionym w "Zaleceniach dla zarządzających budynkami mieszkalnymi" wizyty pracowników technicznych w lokalach mieszkalnych możliwe są przy zachowaniu określonych środków ostrożności i tylko w sytuacji, gdy są one niezbędne w celu wykonania prac poprawiających bezpieczeństwo mieszkańców. W niniejszej sprawie stan techniczny balkonów mieszkań nr [...] i nr [...] w budynku przy ul. [...] w L. stwarzał możliwość wystąpienia bezpośredniego zagrożenia dla mieszkańców i dlatego konieczne były oględziny, czego potwierdzeniem jest wydana w dniu [...] lipca 2020 r. przez Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. decyzja nakazująca Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] w L. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w obrębie balkonu przynależnego do lokalu mieszkalnego nr [...], w terminie do dnia [...] sierpnia 2020 r. W związku z tym wizyta w lokalu nr [...] była niezbędna i została przeprowadzona po uzyskaniu zgody osoby przebywającej w lokalu, z zachowaniem wszelkich zasad bezpieczeństwa obowiązujących w związku z wystąpieniem stanu epidemii. S. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na postanowienie Wojewódzki Inspektor Sanitarny z dnia [...] września 2020 r. Skarżący nie zgodził się z wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu stanowiskiem o braku uprawnienia do zainicjowania postępowania administracyjnego w sprawie. W ocenie skarżącego organ nie uwzględnił podnoszonych przez skarżącego okoliczności. Skarżący podniósł, że wejście do mieszkania nie było konieczne, gdyż oględzin balkonów można było dokonać z zewnątrz przy pomocy podnośnika koszowego. Ponadto spółka K. nie wystąpiła o wyrażenie przez właścicieli lokalu mieszkania zgody na wejście do mieszkania i taka zgoda nie została udzielona. W ocenie skarżącego po jego stronie występuje interes prawny we wszczęciu postępowania, ponieważ pracownik spółki K. mógł zarazić skarżącego i jego żonę koronawirusem, co wiąże się z dużym ryzykiem ze względu na wiek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Wojewódzkie sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolują zgodność zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowość wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzona przez Sąd według wskazanych kryteriów kontrola legalności postanowienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wskazuje, że postanowienie to nie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa, które uzasadniałoby jego uchylenie. Przedmiot kontroli Sądu stanowiło postanowienie Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymujące w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. odmawiające wszczęcia postępowania w stosunku do K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Z. Spółki komandytowej z siedzibą w L. na skutek wniosku skarżącego S. S.. Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a. Według tego przepisu gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61a k.p.a., obowiązujący od dnia [...] kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Wprowadzony tą nowelą przepis pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. ma charakter rozstrzygnięcia formalnego (por. Piotr Przybysz Komentarz aktualizowany do art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej LEX). Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi bowiem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W konsekwencji w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie formułuje wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14 oraz M. Linska-Wawrzon Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego - zagadnienia wybrane (w:) Samorządowe kolegia odwoławcze w systemie administracji publicznej, Warszawa 2016, s. 185-206). Z art. 61a § 1 k.p.a. wynikają dwie podstawy odmowy wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest sytuacja, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Drugą jest sytuacja, gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że zaistniała pierwsza z wymienionych w art. 61a § 1 k.p.a. przesłanek odmowy wszczęcia postępowania, ponieważ żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Skarżący nie wykazał bowiem swojego interesu prawnego we wszczęciu postępowania administracyjnego, a jedynie interes faktyczny. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom podniesionym w skardze, ocena dokonana przez organy obu instancji jest prawidłowa. Jak stanowi art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne uprawnienia lub obowiązki. Interes prawny, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego. Pojęcie strony może być zatem wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej. Ustalenie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu w określonej sprawie, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 428/16). Interes prawny powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. O przysługiwaniu interesu prawnego nie decyduje wyłącznie wola podmiotu zainteresowanego prowadzeniem konkretnego postępowania. Jak wyżej zostało wyjaśnione, interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, na podstawie którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko taki przepis prawa, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłyby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1897/15). Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a w konsekwencji nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania. Oznacza to, że organ administracji zobowiązany jest zbadać treść żądania podmiotu wnoszącego podanie. W sytuacji, gdy wskazane przez wnioskodawcę elementy określające jego legitymację do złożenia wniosku w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego, organ administracji uprawniony jest do odmowy wszczęcia danego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 1966/11). Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, że S. S. złożył wniosek dotyczący wszczęcia przez państwowego inspektora sanitarnego postępowania w związku z przeprowadzoną w dniu 25 czerwca 2020 r. przez pracownika K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Z. Spółki komandytowej w L. oceną stanu technicznego balkonów w mieszkaniu skarżącego przy ul. [...] w L.. Skarżący we wniosku akcentował, że w jego ocenie w czasie trwania epidemii pracownicy zarządcy nie powinni wchodzić do lokali mieszkalnych. W ocenie Sądu trafnie stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że okoliczności powoływane przez skarżącego wskazują na jego interes faktyczny, wynikający z zainteresowania rozstrzygnięciem sprawy. Natomiast powołane we wniosku okoliczności nie wskazują na istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego, który jest niezbędnym warunkiem przyznania określonemu podmiotowi przymiotu strony i legitymacji do inicjowania postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie nie można bowiem wskazać normy prawa materialnego, z której skarżący mógłby wywodzić swój interes prawny w prowadzeniu przez państwowego inspektora sanitarnego postępowania w związku z przeprowadzoną przez zarządcę nieruchomości w dniu [...] czerwca 2020 r., w okresie epidemii, oceną stanu technicznego balkonów w mieszkaniu skarżącego i wejściem w związku z tym pracownika zarządcy do mieszkania skarżącego. Wymaga podkreślenia, że potencjalne postępowanie organu sanitarnego, powołanego do realizowania zadań, o których mowa w ustawie z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r., Nr 212, poz. 195), nie dotyczyłoby uprawnień i obowiązków skarżącego, ale ewentualnie uprawnień lub obowiązków innego niż skarżący podmiotu. Brak przepisu materialnego prawa administracyjnego, który wskazywałby, że postępowanie państwowego inspektora sanitarnego wpływałoby na sytuację prawną skarżącego. Prawidłowo zatem organy odmówiły wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego. S. S. nie wykazał swojego interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny, co nie upoważniało go do inicjowania postępowania administracyjnego. W sprawie zaistniała zatem przewidziana w art. 61a § 1 k.p.a. sytuacja, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego nie narusza przepisów prawa. Bez wpływu na powyższą ocenę pozostają argumenty skarżącego dotyczące możliwości wykonania oględzin balkonów z zewnątrz, za pomocą podnośnika koszowego, bez wchodzenia pracownika zarządcy do lokalu mieszkalnego, co w ocenie skarżącego wiązało się z narażeniem osób zamieszkujących w lokalu na zakażenie koronawirusem. Wymaga podkreślenia, że argumenty te dotyczą meritum wniosku skarżącego. Natomiast, jak wyjaśniono już wyżej, postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest rozstrzygnięciem o charakterze wyłącznie formalnym. W następstwie wydania tego postanowienia organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Nie dokonuje zatem merytorycznej oceny zasadności żądania sformułowanego we wniosku o wszczęcie postępowania w sytuacji, gdy wniosek ten nie pochodzi od podmiotu, któremu można przypisać przymiot strony postepowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dlatego również zawarty przez organ w zaskarżonym postanowieniu opis czynności podjętych przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w związku z okolicznościami przedstawionymi we wniosku skarżącego oraz treść odpowiedzi udzielonej organowi sanitarnemu przez zarządcę nieruchomości, a także dotyczące tych kwestii wyjaśnienia organu drugiej instancji, należy traktować jako mające wyłącznie charakter informacyjny. Nie stanowią one natomiast merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z wniosku skarżącego, gdyż po stronie skarżącego brak było interesu prawnego we wszczęciu postępowania, co skutkowało wydaniem postanowienia odmawiającego jego wszczęcia na wniosek skarżącego. Z tych wszystkich przyczyn i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym. W świetle art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3). Przedmiot skargi w niniejszej sprawie stanowiło postanowienie wymienione w art. 119 pkt 3 p.p.s.a.