III SA/Kr 864/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : SWSA Ewa Michna SWSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi L. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 1 marca 2022 r. znak SKO.Dr./4122/339/2021 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego oddala skargę

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 1 marca 2022 r., znak SKO.Dr./4122/339/2021, działając na podstawie art. 40 w zw. z art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.), uchwały nr XXX/789/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania L. P. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą L. P. L. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 21 października 2021 r., nr [...], orzekającej o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 1 232,00 zł na L. P. za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ul. [...] w K. (dz. nr 1/1, obr. [...] K.) powierzchnią reklamową o treści: "[...]", za okres od 5 stycznia 2021 r. do 22 marca 2021 r. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia 21 października 2021 r., nr [...], Prezydent Miasta Krakowa orzekł o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 1 232,00 zł na L. P. za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ul. [...] w K. (dz. nr 1/1, obr. [...] K.) powierzchnią reklamową o treści: "[...]", za okres od 5 stycznia 2021 r. do 22 marca 2021 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał w szczególności, że w dniu 5 stycznia 2021 r. podczas wizji lokalnej stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez dwustronną tablicę reklamową (szyld) o wymiarach 0,70 m x 0,50 m (powierzchnia całkowita: 0,70 m2) o treści: "[...]" (dz. nr 1/1, obr. [...] K.) zamontowaną na wysięgniku prostopadle do fasady budynku nr [...], bez zezwolenia zarządcy drogi, co udokumentowano m.in. fotografiami oraz stosownym protokołem. Wymiary szyldu reklamowego ustalone zostały na podstawie przeprowadzonego pomiaru przy użyciu dalmierza laserowego (Leica Disto D810 Touch). Przedmiotowa działka w ewidencji gruntów oznaczona jest symbolem "dr", co oznacza, że stanowi pas drogowy drogi publicznej, jaką jest ul. [...]. Jest do droga gminna, której zarządzającym jest ZDMK. W związku z tym wszczęto postępowanie administracyjne w dniu 5 stycznia 2021 r. Przedmiotowy szyld umieszczony był we wskazanej lokalizacji bez zezwolenia 77 dni (od 5 stycznia 2021 r. do 22 marca 2021 r.) i ostatecznie nie został usunięty, co potwierdzają stosowne protokoły. Działając na skutek odwołania L. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 1 marca 2022 r., którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zreferował przebieg postępowania, przytoczył art. 40 ust. 1, ust. 3, ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zwrócił uwagę na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, a także na podjętą na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych uchwałę nr XXX/789/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Organ wyjaśnił, że z powołanych przepisów wynika, iż przesłanką do wszczęcia postępowania jest w pierwszej kolejności to, aby działka, na której zlokalizowano obiekt, wchodziła w obręb pasa drogowego. Pasem drogowym jest, zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zlokalizowanie obiektu w pasie drogowym powinno zostać wykazane ponad wszelką wątpliwość, a organy administracyjne stwierdzając ten fakt mogą korzystać z różnego rodzaju środków dowodowych. W sprawach dotyczących zajęcia pasa drogowego niezbędne jest dołączenie do akt sprawy dokumentacji kartograficznej. Dalej organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji przedłożył do akt mapę, w której zaznaczono granicę pasa drogowego oraz położenie przedmiotowej reklamy. Z akt wynika, iż w czasie wizji lokalnej (dnia 5 stycznia 2021 r.) ustalono, że reklama: "[...]" zajmuje pas drogowy drogi gminnej bez wymaganej zgody zarządcy drogi. Na dołączonych zdjęciach (protokoły z dni: 5 stycznia 2021 r., 15 stycznia 2021 r., 4 lutego 2021 r., 9 lutego 2021 r., 15 lutego 2021 r., 2 marca 2021 r., 22 marca 2022 r.) widnieje zamieszczona reklama wraz ze wskazaniem jej faktycznej powierzchni jaką zajmuje. Zdaniem organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie obiekt reklamowy należący do strony niniejszego postępowania znajduje się w pasie drogowym drogi gminnej publicznej (co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy) i stanowi reklamę – w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Organ odwoławczy dodał, że dokonał weryfikacji wysokości kary ustalonej na mocy zaskarżonej decyzji i stwierdził, iż została ona wymierzona w sposób prawidłowy, biorąc pod uwagę brzmienie § 5 ust. 1 pkt. 1 uchwały nr XXX/789/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. określającego m.in. stawkę opłaty dziennej za 1 m2 zajęcia pasa drogowego wynikającego z umieszczenia reklamy (szyld) w pasie drogowym drogi gminnej zamocowanej na wysięgniku do elewacji budynku, której powierzchnia nie przekracza 1m2, związanej z działalnością prowadzoną w tym budynku – na kwotę 1,60 zł. Organ odwoławczy przedstawił też wyliczenie kwoty 1 232,00 zł. Pismem z dnia 2 maja 2022 r. L. P. złożyła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że reklama umieszczona na budynku przy ul. [...] w K. wchodzi w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym, co tym samym stanowi zgodnie z definicją ustawową pasa drogowego obiekt zajmujący pas drogowy, 2) art. 40 ust. 1 oraz ust. 2 u.d.p. a to poprzez jego zastosowanie oraz błędne przyjęcie, iż reklama zamontowana na wysięgniku prostopadle do fasady budynku numer 7 posadowionego na nieruchomości znajdującej się przy ul. [...] w K., zajmowała pas drogowy, 3) art. 40 ust. 12 u.d.p. a to poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie oraz błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do ustalenia oraz nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 1.232,00 złotych; II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 8 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie w sposób należyty okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, oparcie się na niepełnym oraz niewyczerpującym materiale dowodowym, a także dokonanie jego niewłaściwej oceny, nie zawarcie przekonującej analizy stanu faktycznego sprawy i nienależyte jej wyjaśnienie, w szczególności zaniechanie oceny czy przedmiotowa reklama znajduje się w pasie drogowym oraz niewykazanie, aby przedmiotowa reklama kolidowała lub potencjalnie kolidowała z jakimikolwiek urządzeniami drogowymi lub wpływała na bezpieczeństwo lub ruch drogowy, 2) art. 80 k.p.a. poprzez błędną i dowolną ocenę, że w niniejszej sprawie została udowodniona okoliczność, iż działka numer 1/1, obręb [...], jednostka ewidencyjna K. – K. stanowi pas drogowy drogi publicznej ze względu na zaznaczenie jej w ewidencji gruntów symbolem "dr" w sytuacji, gdy porównanie znajdującej się w aktach mapy ewidencyjnej oraz mapy zasadniczej prowadzi do wniosku, że istnieją różnice w odzwierciedleniu przebiegu granicy pomiędzy działką ewidencyjną oznaczoną jako droga a granicą działki, na której usytuowany jest budynek numer 7 na ul. [...] w K. (tj. budynek, na którym umieszczona została przedmiotowa reklama), 3) art. 80 k.p.a. w związku z § 9 oraz § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom poprzez błędną i dowolną ocenę, że została udowodniona okoliczność, iż działka numer 1/1, obręb [...], jednostka ewidencyjna K. stanowi pas drogowy drogi publicznej w sytuacji, gdy ustalenie okoliczności, że dany obiekt znajduje się w pasie drogi publicznej następuje w oparciu o prowadzoną przez właściwego zarządcę drogi książkę drogi, nie zaś jedynie na podstawie oznaczenia działki na mapie ewidencyjnej ogólnym symbolem "dr". Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy odniósł się również do zarzutów i twierdzeń skargi, uznając je za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna. Na początku zaznaczyć należy, że analogiczne decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, dotyczące nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w związku z tą samą reklamą (za inne okresy) były już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie – skargi zostały oddalone wyrokiem z dnia 8 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1122/18, i wyrokiem z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 484/19. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami z dnia 4 października 2022 r., sygn. akt II GSK 327/20 i II GSK 878/19, oddalił skargi kasacyjne od wspomnianych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaprezentowana poniżej argumentacja jest zasadniczo zbieżna tą, która została przedstawiona we wspomnianych wyrokach, bowiem Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni ją podzielił. Zdaniem Sądu, organ wykazał, że przedmiotowa reklama została umieszczona bez zezwolenia w pasie drogowym – ul. [...], która to droga, położona na działce nr 1/1, stanowiła własność Gminy Miejskiej Kraków. W aktach znajduje się wypis z ewidencji gruntów oraz mapa z wyrysowaną działką nr 1/1 oznaczoną symbolem "dr". Z akt wynika również, że właścicielem tej działki jest Gmina Miejska Kraków. Nie są więc zasadne zarzuty skargi, że organ nie wykazał tych okoliczności. Okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są ustalenia: faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt; podmiotu, który dokonał zajęcia; braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Wszystkie te okoliczności znalazły się w uzasadnieniu wydanej decyzji, a ponadto okoliczności te wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego. Obrys działki drogowej przylega bezpośrednio do granicy budynku wzniesionego na działce 2/1. Do elewacji budynku została przytwierdzona, pod kątem prostym, reklama (tzw. semafor), co w praktyce powoduje, że reklama ta znajduje się w przestrzeni nad pasem drogowym. Na mapie zaznaczono również miejsce przytwierdzenia reklamy do elewacji budynku. Z definicji pasa drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z podstawowej wykładni językowej wynika więc, że granice przestrzenne pasa drogowego wyznaczają linie graniczne gruntu oraz przestrzeń nad tym gruntem i pod nim (por. powołany wyżej wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 stycznia 2019 r.). Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyżej wyrokach z dnia 4 października 2022 r., odnosząc się do analogicznego materiału dowodowego jak w sprawie niniejszej, wyjaśnił w szczególności, że wypis z ewidencji gruntów może i powinien posłużyć organom administracji publicznej jako dowód i źródło niezbędnych informacji w sprawach, jak przedmiotowa, gdzie ustalenia wymagają granice gruntów i dróg publicznych. Brak jest zatem podstaw do uznania, że organ nie poczynił wystarczających ustaleń i nie zgromadził jednoznacznych dowodów wskazujących na klasyfikację działki o nr 1/1 jako pasa drogi publicznej oraz właściciela i zarządcy ulicy [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niewątpliwe zgromadzony materiał dowodowy wskazywał, że reklama działalności gospodarczej skarżącej o wymiarach 0,7m na 0,5m (o powierzchni całkowitej: 0,7 m2) umieszczona została w pasie drogowym drogi publicznej, której zarządcą był Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie, właścicielem zaś Gmina Miejska Kraków. Faktu, że sporna reklama zajmowała wskazany pas drogowy drogi publicznej, nie zmienia to, iż był on umieszczony ponad linią gruntu. Nie ma znaczenia to, czy obiekt niezwiązany z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg choćby potencjalnie może kolidować z jakimikolwiek urządzeniami drogowymi lub może wpływać na bezpieczeństwo lub ruch drogowy. Zreferowana argumentacja Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na w istocie tożsame okoliczności, może być transponowana i zachowuje pełną aktualność również na gruncie sprawy niniejszej. Dodać należy, że w ocenie Sądu w niniejszej sprawie wysokość kary też została ustalona prawidłowo i nie ma podstaw do kwestionowania sposobu jej wyliczenia. Zdaniem Sądu, organ ocenił zebrany materiał dowodowy prawidłowo i prawidłowo ustalił stan faktyczny (nie doszło do naruszenia przepisów statuujących zasadę prawdy obiektywnej ani innych przepisów prawa procesowego, w tym art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.), prawidłowo zinterpretował i zastosował odnośne przepisy prawa materialnego (w tym art. 4 pkt 1, art. 40 ust. 1, ust. 2 i ust. 12 ustawy o drogach publicznych) i dokonał prawidłowej subsumcji stanu faktycznego pod hipotezę normy prawnej, konstatując konieczność wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a w szczególności nie narusza przepisów prawa procesowego ani przepisów prawa materialnego powołanych w skardze. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.