III SA/Kr 814/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędziowie : Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Asesor WSA Ewelina Dziuban po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. D., E. B. i E. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 2 kwietnia 2024 r. znak SKO-GN-4160-35/24 w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę

Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2024 r., znak: GPP.6830.2.2022, wydanym na podstawie art. 264 § 1 w zw. z art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 r. poz. 775 ze zm.), Burmistrz Starego Sącza ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego w kwocie 7600 zł, zobowiązując do ich pokrycia M. Z. i W. Z. solidarnie (3325,02 zł), J. D. (633,34 zł), M. M. i J. M. solidarnie (2375 zł), J. D., E. B. i E. B. solidarnie (633,34 zł) oraz Gminę Stary Sącz (633,34 zł). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że wszczęte na wniosek M. Z. i W. Z. (właścicieli działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]) postępowanie rozgraniczeniowe obejmowało ustalenie przebiegu granic ww. działek od działek nr [...] (M. M. i J. M.), nr [...] (J. D., E. B. i E. B.), nr [...] (J. D.), nr [...] (J. D.), nr [...] (J. D.), nr [...] (M. M. i J. M.). Na koszty postępowania złożyło się wynagrodzenie geodety (7600 zł). Rozgraniczenie dotyczyło granic między jedenastoma działkami i obejmowało ustalenie ośmiu punktów granicznych (Ps2-500a-500; Ps3; 1293; gr 11; 700-502-16; 501-17; Ps4; 600-600a). Organ pierwszej instancji przyjął zasadę, że koszt każdego punktu niezbędnego (służącego ustaleniu granic) rozdziela się w równych częściach pomiędzy właścicieli wszystkich nieruchomości, których granice przebiegały przez te punkty (950 zł za punkt). W zażaleniu na to postanowienie J. D., E. B. i E. B. zarzucili naruszenie: 1) art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uznanie, że koszty postępowania zostały poniesione w ich interesie, podczas gdy koszty obciążenia wynikły z winy wnioskodawców M. Z. i W. Z.; 2) art. 152 Kodeksu cywilnego przez zastosowanie przepisu, który ma zastosowanie tylko wtedy, gdy doszło do rozgraniczenia w wyniku postępowania rozgraniczeniowego, zaś w niniejszej sprawie postępowanie zakończyło się umorzeniem. W uzasadnieniu zażalenia wskazali, że przebieg granicy między ich działkami a działkami wnioskodawców był ustalony na podstawie postępowania prowadzonego w 2015 r. na wniosek E. B., który poniósł wówczas koszty w całości. Ustalenie to kwestionują tylko wnioskodawcy, lecz w niniejszej sprawie do rozgraniczenia nie doszło, skoro wydano decyzję o umorzeniu postępowania (geodeta uznał materiał dowodowy za rozbieżny, sprzeczny i niewystarczający, nie ma dowodów pozwalających na ustalenie przebiegu granicy, brak zgodnego oświadczenia stron i ujawniony spór graniczny nie pozwoliły na podpisanie aktu ugody). Postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2024 r., znak: SKO-GN-4160-35/24, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 262 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało postanowienie organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzja o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w Nowym Sączu zakończyła etap administracyjny. Postępowanie rozgraniczeniowe nie zakończyło się wydaniem decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, gdyż spór graniczny nie został rozstrzygnięty, a zatem nie można twierdzić, że rozgraniczenie to nie zostało przeprowadzone w interesie wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, a jedynie w interesie wnioskodawców. Nie ma znaczenia to, że tylko niektóre strony żądały przeprowadzenia postępowania, a pozostałe strony były temu przeciwne, gdyż uznawały, że znany jest im przebieg granicy. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, a zatem nie można zakładać, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. Organ odwoławczy podkreślił, że nie może kontrolować decyzji o umorzeniu i oceniać, czy była potrzeba prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego w zakresie w niej wskazanym. Istotne jest to, że toczyło się postępowanie zakończone decyzją o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy do rozpatrzenia sądowi powszechnemu z uwagi na fakt, że istniał spór graniczny i brak było wcześniejszej decyzji lub wyroku ustalającego granice spornych nieruchomości, oraz że w postępowaniu powstały koszty, które zostały poniesione w interesie wszystkich stron tego postępowania. Koszty poniesione przez żalących się związane ze wznowieniem znaków granicznych (niezwiązane z niniejszym postępowaniem) nie mają wpływu na postępowanie rozgraniczeniowe zakończone decyzją o umorzeniu postępowania. Pismem z dnia 18 kwietnia 2024 r. J. D., E. B. i E. B. złożyli skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, wnosząc – w oparciu o zarzuty podniesione w zażaleniu – o uchylenie postanowień organów obydwu instancji, zasądzenie kosztów postępowania i wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu. W ocenie skarżących organ odwoławczy odniósł się do sumy kosztów postępowania (choć nie było to przedmiotem zażalenia) i ograniczył się do teoretycznych wywodów na temat zasady rozdziału kosztów, jednakże nie rozpatrzył zarzutów zażalenia, w szczególności pomijając to, że przy orzekaniu o kosztach postępowania rozgraniczeniowego należy kierować się jego wynikiem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia 20 maja 2024 r., znak: SKO-GN-4160-59/24, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu odmówiło wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1151 ze zm.) czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Z przepisu tego wprost wynika obowiązek zaangażowania geodety przez organ administracji do każdego postępowania, którego przedmiotem jest rozgraniczenie nieruchomości, wobec czego wydatki związane z wynagrodzeniem geodety są bezpośrednio związane z tego typu postępowaniem. Wspomniana ustawa ani rozporządzenie Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz.U. Nr 45, poz. 453) nie zawierają norm dotyczących kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego i sposobu ich rozliczenia. Dlatego też w sprawie znajdują zastosowanie uregulowania Kodeksu postępowania administracyjnego Działu IX "Opłaty i koszty postępowania", w tym art. 262 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony; 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Z kolei w myśl art. 263 § 1 k.p.a. do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56 k.p.a., koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji. Nie jest to jednak pełny katalog kosztów, jakie mogą obciążać stronę. Ustawodawca bowiem dał możliwość organowi administracji publicznej zaliczenia do kosztów postępowania także innych kosztów, które są bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (art. 263 § 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 września 2022 r., III SA/Kr 407/22, CBOSA). W uchwale z dnia 11 grudnia 2006 r., akt I OPS 5/06, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania". W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rozgraniczenie zasadniczo leży w interesie wszystkich właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości (por. powołany wyżej wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 września 2022 r.). Transponując powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że wydatki związane z wynagrodzeniem geodety są uzasadnione, wykazane i przynależą do kosztów postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie. Postępowanie rozgraniczeniowe zostało zainicjowane przez M. Z. i W. Z., ale – wbrew twierdzeniom skargi – nie oznacza to, że było ono prowadzone tylko w ich interesie. Było ono prowadzone w interesie wszystkich właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości, w tym skarżących. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że przedmiotowe granice były i w istocie nadal są sporne. Zgodzić się należy również co do tego, że przyjęcie punktu granicznego jako jednostki rozliczeniowej było właściwym kryterium podziału ustalonych kosztów. Zarzuty skargi są niezasadne. Organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności po raz drugi rozpoznał sprawę co do istoty, jak również ustosunkował się do zarzutów sformułowanych w zażaleniu. Nie doszło do naruszenia art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ – jak już była mowa wyżej – postępowanie rozgraniczeniowe, mimo że zostało wszczęte z inicjatywy M. Z. i W. Z., było prowadzone w interesie wszystkich współwłaścicieli. Sposób zakończenia postępowania (decyzja o umorzeniu postępowania) nie ma wpływu na tę ocenę, a w szczególności nie oznacza, że koszty zostały poniesione z "winy" wnioskodawców czy też tylko w ich interesie. W niniejszej sprawie nie mają też znaczenia czynności przeprowadzone w 2015 roku, na które powołują się skarżący, gdyż zmierzały one jedynie do wznowienia znaków granicznych i nie stanowiły postępowania rozgraniczeniowego. Zdaniem Sądu, nie doszło do naruszenia art. 152 k.c., a stanowisko skarżących, jakoby sposób zakończenia odnośnego postępowania przez jego umorzenie i przekazanie sprawy do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w Nowym Sączu wykluczał podział kosztów pomiędzy stronami – jest błędne. Przedstawione wyżej reguły podziału kosztów stosuje się bowiem także w przypadku umorzenia postępowania i nie budzi to wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 listopada 2023 r., III SA/Lu 461/23; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 lipca 2024 r., II SA/Rz 377/24, CBOSA). Zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a w szczególności nie narusza przepisów powołanych w skardze. Mając to na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.