III SA/Gd 263/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Asesor WSA Adam Osik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi S. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 26 marca 2024 r. nr SKO Gd/5813/23 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy Szemud z dnia 26 września 2023 r. nr GN.6830.3.2023.JK.

Wójt Gminy Szemud, działając na postawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", postanowieniem z dnia 26 września 2023 r. nr GN.6830.3.2023.JK zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące rozgraniczenia działek nr [...]1 i [...]2 położonych w obrębie geodezyjnym K. z działką nr [...]3 położoną w obrębie geodezyjnym K., gmina S., do czasu zakończenia postępowania przed Sądem Rejonowym [...] sygn. akt [...], dotyczącego uregulowania własności działki nr [...]3. W zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji S. W. – wnioskodawca postępowania rozgraniczającego, wskazał że postępowanie sądowe, od którego zakończenia Wójt uzależnia rozstrzygnięcie sprawy i uzasadniające zawieszenie postępowania dotyczy wniosku A. K. o stwierdzenie zasiedzenia działki nr [...]3. W jego ocenie, dla ustalenia prawidłowego przebiegu granic pomiędzy dwiema nieruchomościami spory, co do prawa własności nieruchomości objętej postępowaniem rozgraniczeniowym nie mają znaczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, rozpatrując zażalenie S. W., postanowieniem z dnia 26 marca 2024 r. nr SKO Gd/5813/23 utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Wójta Gminy Szemud. Zdaniem organu drugiej instancji, stanowisko organu pierwszej instancji, że w prowadzonym postępowaniu rozgraniczeniowym nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości K., gmina S. oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów jako działki nr [...]1 i [...]2 od działki nr [...]3, występuje zagadnienie prejudycjalne, prawidłowe jest. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, stan prawny działki nr [...]3 budzi wątpliwości, w związku postępowaniem sądowym prowadzonym przez Sąd Rejonowy [...] z wniosku A. K. z udziałem L. K., B. K., E. K., M. B., R. M., W. M. o zasiedzenie działki nr [...]3. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U z 2023 r. poz. 1752 ze zm.) rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami (art. 29 ust. 2 ustawy). Nie może zatem budzić żadnych wątpliwości to, że stronami takiego postępowania powinni być właściciele (współwłaściciele) rozgraniczanych nieruchomości, użytkownicy wieczyści oraz ewentualnie inne osoby, którym przysługuje do rozgraniczanej nieruchomości określone uprawnienie. To, że przede wszystkim stroną takiego postępowania powinien być właściciel (współwłaściciel) rozgraniczanej nieruchomości potwierdza chociażby art. 31 ust. 4 ww. ustawy, przewidujący możliwość zawarcia ugody, którą może zawrzeć tylko osoba, której przysługuje prawo własności do nieruchomości. Tylko ona bowiem ma prawo dysponowania - zbywania części swojej nieruchomości na rzecz innej osoby. Przedmiotem sprawy o rozgraniczenie jest ustalenie przebiegu granicy, a więc tego, dokąd sięga prawo własności właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Organ administracyjny w takim postępowaniu, w sytuacji, gdy jedna z rozgraniczanych nieruchomości ma nieuregulowany stan prawny, nie ma kompetencji do uregulowania tego stanu prawnego, a więc i do samodzielnego ustalania, komu przysługuje prawo własności. Mając na uwadze powyższe, organ drugiej instancji stanął na stanowisku, że organ pierwszej instancji zasadnie postępowanie w sprawie rozgraniczenia, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił, gdyż jego prowadzenie wymaga udziału w nim właściciela/właścicieli nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...]3. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku S. W., wnioskując o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Wskazał on, że przeciwnie do oceny organów, to postępowanie rozgraniczeniowe stanowi zagadnienie wstępne dla postępowania sądowego o zasiedzenie, które postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia 13 kwietnia 2024 r. (sygn. akt [...]) zostało zawieszone do czasu przeprowadzenie rozgraniczenia nieruchomości stanowiących przedmiot postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że dla ustalenia prawidłowego przebiegu granic pomiędzy dwiema nieruchomościami (a temu służy postępowanie rozgraniczeniowe) bez znaczenia merytorycznego pozostają ewentualne spory, co do prawa własności nieruchomości objętej postępowaniem rozgraniczeniowym. Krąg podmiotów mających przymiot strony postępowania rozgraniczeniowego winien zostać bowiem wyznaczony aktualnym stanem prawnym, nie zaś potencjalnym, czy wręcz hipotetycznym. Ustalenie przebiegu granic między nieruchomościami jest kwestią nadrzędną i merytorycznie niezależną od prowadzonych sporów, co do przysługującego określonym podmiotom prawa własności. Wynik postępowania rozgraniczeniowego ma kardynalne znaczenie dla ochrony interesów właściciela nieruchomości, której zasiedzenie może dotyczyć, co uzależnione jest od ustalenia przebiegu granic. Aby sąd powszechny mógł prawidłowo procedować w sprawie mającej za przedmiot stwierdzenie, czy dany wnioskodawca nabył, czy też nie prawo własności określonej nieruchomości konieczne jest wyznaczenie granic nieruchomości objętej wnioskiem o zasiedzenie. Właściwym zaś postępowaniem dla ustalenia, gdzie w terenie przebiegają granice nieruchomości i kto w związku z tym winien być uczestnikiem postępowania o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości jest postępowanie rozgraniczeniowe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. SKO wskazało, że przywołanym w skardze postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia 13 kwietnia 2024 r. sygn. akt [...] zostało zawieszone postępowanie w przedmiocie stwierdzenia zasiedzenia działki o nr ew. [...]3 do czasu ustalenia granic działek stanowiących/mogących stanowić przedmiot zasiedzenia, a nie jak stwierdza skarżący postępowanie sądowe zostało zawieszone do czasu przeprowadzenia rozgraniczenia nieruchomości. SKO podkreśliło, że organ w postępowaniu w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, w sytuacji gdy jedna z rozgraniczanych nieruchomości ma nieuregulowany stan prawny, nie ma kompetencji do uregulowania tego stanu prawnego i do samodzielnego ustalania, komu przysługuje prawo własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz.935), dalej powoływanej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Przepis art. 145 § 1 p.p.s.a., stanowi, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przeprowadzone w oparciu o powyższe kryteria badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Wynik postępowania sądowego, który stał się powodem zawieszenia postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie, nie stanowi bowiem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez "zagadnienie wstępne" w świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawnioną w toku postępowania, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości realizacji celu tego postępowania i ma bezpośredni wpływ na jego wynik i jest to zagadnienie odrębne od sprawy administracyjnej, na tle której wystąpiło, a właściwym do jego rozstrzygnięcia jest inny organ lub sąd. Istotnym elementem zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle. Brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy administracyjnej co do istoty, nie zaś jedynie determinować kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji. Tym samym rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ w postępowaniu, przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne (por. też wyroki NSA: z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1985/15, z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1268/16). W orzecznictwie wskazuje się, że z istnieniem kwestii prejudycjalnej mamy do czynienia wówczas, gdy brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Zasadniczym obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie jest bowiem samodzielne wyjaśnienie zawisłej przed nim sprawy administracyjnej pod względem faktycznym i prawnym. (por. np. wyroki NSA z 9 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 348/12, z 15 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2083/19, z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1570/11). Organ administracji publicznej przed zawieszeniem postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., musi mieć na uwadze, że zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu, nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Jak wskazał naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 803/16, samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że postanowienie o zawieszeniu postępowania ma charakter incydentalny względem sprawy głównej, ale istotny ze względu na skutki procesowe zawieszenia postępowania, które polegają na wstrzymaniu toku postępowania, ponieważ sprawa w trakcie zawieszenia postępowania w sprawie nie są podejmowane w zasadzie żadne czynności procesowe, nie biegną także żadne terminy. Tymczasem strona ma prawo do sprawnego działania instytucji publicznych. Jednym z elementów sprawnego działania administracji jest szybkie działanie organów, zgodnie z art. 12 k.p.a. Zasada osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie, należy do podstawowych zasad dobrego postępowania (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 listopada 2023 r. sygn. akt III SA/Lu 490/23, B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis/el. 2022, wyd. 18). Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Stosownie do ust. 2 tego artykułu, rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami. Nie budzi wątpliwości, co słusznie podkreślił organ w wydanym postanowieniu, że stronami takiego postępowania powinni być właściciele (współwłaściciele) rozgraniczanych nieruchomości, użytkownicy wieczyści oraz ewentualnie inne osoby, którym przysługuje do rozgraniczanej nieruchomości określone uprawnienie. To, że stroną takiego postępowania powinien być właściciel (współwłaściciel) rozgraniczanej nieruchomości potwierdza: - treść art. 31 ust. 4 i art. 32 ust. 5 ustawy, przewidujących możliwość zawarcia ugody, którą może zawrzeć tylko osoba, której przysługuje prawo własności do nieruchomości, tylko ona bowiem ma prawo dysponowania prawem własności nieruchomości, - treść art. 33 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Okoliczności rozpatrywanej sprawy nie uzasadniają jednak przyjęcia, że mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym, a zatem z taką sytuacją, gdy bez jego rozstrzygnięcia nie jest możliwe zakończenie postępowania administracyjnego o rozgraniczenie nieruchomości. W sprawie nie zachodzi bowiem sytuacja, w której właściciel nieruchomości nie jest znany. Niewątpliwie o tym, czy doszło do nabycia prawa własności w wyniku zasiedzenia, czy też nie, rozstrzygać może jedynie sąd cywilny. Organ administracyjny nie jest uprawniony do dokonywania własnej oceny w tym zakresie. Niemniej jednak w sytuacji, gdy wniosek o stwierdzenie zasiedzenia nie został jeszcze rozpoznany, przyjąć należy, że właścicielem i uczestnikiem postępowania jest dotychczasowy właściciel nieruchomości. Z okoliczności sprawy nie wynika, by w tej kwestii istniały wątpliwości. Osoba właściciela wskazana w postępowaniu o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości jak i w postępowaniu rozgraniczeniowym jest ta sama. Ustalenie kręgu uczestników postępowania jest zatem możliwe. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażano już stanowisko, że rozstrzygnięcie sporów dotyczących własności nieruchomości nie stanowi warunku koniecznego do wydania decyzji przez organ w postępowaniu rozgraniczeniowym (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2020 r. sygn. akt I OSK 945/20, którym wskazano, że postępowanie o uzgodnienie księgi wieczystej prowadzonej dla rozgraniczanej nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości, bowiem rozstrzygnięcie owego zagadnienia wstępnego nie stanowi warunku koniecznego do wydania decyzji przez organ w postępowaniu rozgraniczeniowym). Podnoszona w skardze okoliczność zawieszenia postępowania o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości nie miała istotnego znaczenia dla rozpoznania sprawy. Sąd w postępowaniu o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości, co do zasady, bada bowiem faktyczny stan posiadania nieruchomości przez władającego wnioskującego o stwierdzenie zasiedzenia a nie prawne granice nieruchomości. Zaskarżone postanowienie organu odwoławczego oraz postanowienie organu I instancji są wadliwe. W postępowaniu administracyjnym doszło bowiem do naruszenia prawa procesowego - normy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które miało wpływ na wynik tego postępowania, co uzasadniało uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień. Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania, bowiem skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, nie złożył wniosku w tym przedmiocie. Przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.