III SA/Kr 733/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Michał Niedźwiedź (spr.) Asesor WSA Ewelina Dziuban Protokolant Specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi L. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 24 marca 2026 r. nr SKO.Dr./4122/5/2026 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 24 marca 2026 r., nr SKO.Dr./4122/5/2026 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 3 grudnia 2025 r., nr PKK.610.1.625.2022.KP w sprawie ustalenia i nałożenia na L. Sp. z o.o. (dalej: "strona skarżąca", "Spółka") kary pieniężnej w wysokości 11.711,60 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego: al. R. (działka nr [...], obręb [...] j. ewid. N.) powierzchnią reklamową o treści: G., kategoria drogi: gminna, w dniach od 24 listopada 2021 r. do 8 lutego 2022 r. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Przedmiotowa decyzja nie jest pierwszym rozstrzygnięciem wydanym w sprawie, bowiem decyzją z dnia 31 października 2022 r., nr 348/G/PK/KR/KP/22/ZDMK ustalano i nałożono karę pieniężną na ww. Spółkę w wysokości 11.711,60 zł, za zajęcie pasa drogowego opisanego powyżej. Stwierdzono wówczas, iż doszło do zajęcia pasa drogowego przez dwie jednostronne tablice reklamowe typu szyld zamontowane do zadaszenia nad wejściem do budynków os. C. B2 oraz os. C. C2 o treści "G.", każda o wymiarach 1,24 m x 1,57 m (każda o całkowitej powierzchni reklamowej 1,95 m2 kw) umieszczone w pasie drogowym al. R. (działka nr [...], obręb [...] j. ewid. N.) bez zezwolenia zarządcy drogi, co udokumentowano sporządzonym protokołem z podjętych czynności kontrolnych pasa drogowego oraz na wykonanych podczas kontroli fotografiach. Wymiary szyldów ustalone zostały na podstawie przeprowadzonego pomiaru przy pomocy urządzenia mierniczego - dalmierz Leica Disto D810 touch. Ustalono, że właścicielem przedmiotowego urządzenia reklamowego jest ww. Spółka. Wskazano także, że działka nr [...], obręb [...] jedn. ewid. N., w ewidencji gruntów oznaczona jest symbolem "dr" i stanowi pas drogowy drogi publicznej, jaką jest al. R. Jest to droga gminna, której zarządzającym jest Zarząd Dróg Miasta Krakowa, będący podmiotem właściwym do wskazania granic pasa drogowego. Przeprowadzone kontrole Al. R. wykazały, że będące przedmiotem sprawy tablice reklamowe o treści G. zlokalizowana na fasadzie w pasie drogowym Al. R. umieszczona była we wskazanej lokalizacji bez zezwolenia zarządcy drogi nieprzerwanie w okresie od dnia 24 listopada 2021 r. do 8 lutego 2022 r., (77 dni), co zostało udokumentowane sporządzonymi protokołami oględzin pasa drogowego oraz na wykonanych podczas kontroli fotografiach. Kontrole te wykonano w dniach: 24.11.2021r., 3.12.2021r., 09.12.2021r., 15.12.2021r., 23.12.2021r., 05.01.2022r., 12.01.2022r., 08.02.2022r. (dokumentacja w aktach sprawy). Ostatecznie szyldy zostały usunięte w dniu 20.09.2022 r., co zostało uwzględnione w postępowaniu administracyjnym nr [...]. Organ I instancji podał następnie, iż uchwała Nr XXX/789/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg Rada Miasta Krakowa ustaliła w § 5 ust. 1 pkt 8 stawkę za zajęcie pasa drogi gminnej, jaką jest al. R. dla pozostałych reklam o powierzchni przekraczającej 1 m2 w kwocie 3,90 zł/dzień. Odwołanie od powyższej decyzji w terminie przypisanym ustawą złożyła ww. Spółka. Odwołująca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U.2024.320 ze zm., dalej: "u.d.p."), poprzez błędną interpretację przepisu i nieprawidłowe jego zastosowanie, a więc przyjęcie, że przedmiotowe szyldy znajdowały się w pasie drogowym, podczas gdy mieściły się one poza jego granicami; art. 40 ust. 6 u.d.p. poprzez nieprawidłowe obliczenie wysokości kary ze względu na przyjęcie, że przedmiotowe szyldy są elementami płaskimi, a nie jak jest w rzeczywistości - trójwymiarowymi, art. 189d pkt 5 i 6 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie w procesie wymiaru kary tego przepisu. SKO w Krakowie decyzją z dnia 4 stycznia 2023r., nr SKO.Dr.4122/265/2022 uchyliło w całości wyżej opisaną decyzję organu I instancji z dnia 31 października 2022r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie prawidłowo poświadczonych map, z których niewątpliwie wynikać ma miejsce, w którym doszło do zajęcia pasa drogowego, granice pasa drogowego oraz uwidoczniony będzie rzut wraz z wymiarami zajęcia pasa drogowego przez przedmiotowy nośnik reklamowy. Po ponownej weryfikacji materiału dowodowego oraz jego uzupełnieniu, poprzez sporządzenie rysunków technicznych szyldu wraz zaznaczeniem granicami pasa drogowego oraz pozyskanie kserokopii książki drogi, ponownie orzeczono decyzją opisaną na wstępie, tj. decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 3 grudnia 2025 r., nr PKK.610.1.625.2022.KP. W uzasadnieniu wskazano, iż wykonano wszystkie zalecenia Kolegium zawarte w decyzji z dnia 4 stycznia 2023r. Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożyła ww. Spółka. Odwołująca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to: - art. 7 w zw. z art. 77 i art. 107 k.p.a., poprzez niewykonanie wytycznych sformułowanych przez SKO w decyzji kasatoryjnej, poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności wykazania zajęcia przez Spółkę pasa drogowego za pomocą map geodezyjnych, na których uwidoczniona jest linia graniczna pasa drogowego oraz lokalizacja reklamy, przy czym posłużono się książką drogi założoną dopiero w 2023r., a więc rok po czasie, jak rzekomo miało dojść do zajęcia pasa drogowego i nie została opatrzona własnoręcznym podpisem osoby, którą ją sporządziła, co w konsekwencji prowadzi do konkluzji, iż organ nie wykazał ponad wszelką wątpliwość, iż doszło do popełnienia deliktu administracyjnego, - art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedopełnienie przez organ I instancji obowiązku wyczerpującego przedstawienia motywów swej decyzji, uzasadnienia za pomocą właściwych dowodów naruszenia przez Spółkę prawa, co stanowiłoby podstawę do nałożenia kary. Nadto podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego, a to: - art. 4 pkt 1 u.d.p., poprzez błędną interpretację przepisu i nieprawidłowe jego zastosowanie, a więc przyjęcie, że przedmiotowe szyldy znajdowały się w pasie drogowym, podczas gdy mieściły się one poza jego granicami, - art. 40 ust. 6 u.d.p., poprzez nieprawidłowe obliczenie wysokości kary ze względu na przyjęcie, że przedmiotowe szyldy są elementami płaskimi, a nie jak jest w rzeczywistości – trójwymiarowymi, - art. 189d pkt 5 i 6 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie w procesie wymiaru kary tego, że: w dniu 20 września 2022 r. sporne szyldy zostały zdemontowane; aktualnie Spółka zaniechała prowadzenia działalności w budynkach C. B2 i C. C2 ze względu na prowadzony bardzo poważny remont Alei R., który w praktyce niezwykle utrudnia dostęp do lokali Spółki i w związku z tym ponosi ona aktualnie (bez swojej winy) poważne straty majątkowe, które nie są w żaden sposób rekompensowane przez Gminę Miejską Kraków. W związku z powyższym Odwołująca wniosła o uchylenie decyzji w całości lub z ostrożności - jeśli odwołanie w pełni nie zostanie uznane za zasadne - w części dotyczącej wysokości nałożonej kary. Przekazując odwołanie wraz z aktami sprawy do tut. Kolegium, organ I instancji odniósł się do zarzutów odwołania wskazując, iż są one bezpodstawne oraz wskazał, iż brak było podstaw do zastosowania art. 132 k.p.a. Z uwagi, iż odwołanie nie było podpisane przez pełnomocnika Spółki, pismem z dnia 9 marca 2026r., Kolegium wezwało go do uzupełnienia braku formalnego podania. W dniu 20 marca 2026r. pełnomocnik osobiście podpisał odwołanie w siedzibie organu odwoławczego. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, organ II instancji wydał decyzję z dnia 24 marca 2026r., o której mowa na wstępie. W uzasadnieniu powołano się na treść art. 40 ust. 1, ust. 6, ust. 8, ust. 12, ust. 13, art. 4 pkt 1 u.d.p. W ocenie Kolegium, po ponownym przeprowadzeniu postępowania, w trakcie którego uzupełniono materiał dowodowy, okoliczność zajęcia pasa drogowego została wykazana w sposób prawidłowy i wyczerpujący. Organ ponownie rozpatrując sprawę pozyskał książkę drogi, lecz w szczególności sporządził szkice obejmujące rzut poziomy przedmiotowych tablic reklamowych wraz z granicami pasa drogowego (karty 61-64) oraz uzupełnił materiał dowodowy, poprzez przedłożenie zdjęć obu nośników reklamowych. Nadto wskazano na dokumentację w postaci protokołów wraz ze zdjęciami, zalegających w aktach sprawy, które zostały wykonane w dniach od 24.11.2021 r. do dnia 08.02.2022 r. Tym samym, uzupełniono ustalenia dokonane przez uprawnionego pracownika UMK za pomocą dalmierza laserowego wykonane podczas czynności kontrolnych. Kolegium nie zakwestionowało powyższego materiału dowodowego i stwierdziło, iż na jego podstawie, dokonano następnie obliczeń powierzchni zajęcia pasa drogowego chodnika i jezdni, dokonując zestawienia zajętych powierzchni z powierzchniami, na jaki była wydana zgoda w decyzjach omówionych powyżej. Różnica pomiędzy powierzchnią zajęcia pasa drogowego, a zgodą zajęcia została następnie opisana w decyzji objętej odwołaniem i stanowiła podstawę do określenia kary. Z kolei, wysokości stawek za urządzenie zalegające w pasie drogowym wynika z Uchwały Nr XXX/789/19 Rady Miasta Krakowa dnia 5 grudnia 2019r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Uchwała ta obowiązywała w dacie zajęcia pasa drogowego przez urządzenia i materiał budowlany. Jak wynika z § 5 ust. 1 pkt 8 Uchwały, stawka za zajęcie pasa drogi gminnej jaką jest ulica - Aleja R. chodnika wynosi 3,90 zł./m.kw./dzień. Tym samym, zgodnie z materiałem dowodowym, zalegającym w aktach sprawy, karę zajęcie pasa drogowego Alei R., która jest drogą gminną, należało wymierzyć za wymienione poniżej okresy, w których stwierdzono zajęcia pasa drogowego przez dwie tablice reklamowe, tj.: 77 dni (od dnia 24.11.2021r. do 08.02.2022r.), o pow. reklamy 1,95 m kw. (1,24 m x 1,57 m) x 3,90 zł (stawka) x 2 (2 tablice), = 1171,16 zł x 10 = 11 711,60 zł. W ocenie Kolegium, wszystkie okoliczności sprawy zostały należycie wyjaśnione w trakcie ponownie przeprowadzonego postępowania. Organ II instancji nie dopatrzył się w tym zakresie jakichkolwiek uchybień przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego lub jakichkolwiek błędów rachunkowych, bądź innych nieścisłości co do wyliczenia samej kary lub jej poszczególnych składników. Kolegium zwróciło uwagę, iż warunkiem prawidłowości ustalenia odpowiedzialności prawnej za zajęcie pasa drogowego oraz nałożenia kary pieniężnej, jest zgromadzenie w aktach administracyjnych pewnego i wiarygodnego źródła ustalenia przebiegu granic pasa drogowego oraz jego powierzchni. Dowodami źródłowymi winna być dokumentacja określająca podstawowe parametry geodezyjno-kartograficzne i techniczne pasa drogowego oraz położonej w jego ciągu drogi, a więc dokumentacja, która była podstawą ustalenia i wyznaczenia na mapie oraz w terenie pasa drogowego w związku z realizacją odpowiedniej inwestycji drogowej (np. załączniki mapowe do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) lub podstawą założenia (aktualizacji) odpowiedniej ewidencji drogowej. Naczelny Sąd Administracyjny podstawowe znaczenie w tym zakresie przypisuje najczęściej książce drogi, stanowiącej część ewidencji dróg publicznych, której wzór aktualnie określa załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom, chociaż dane wynikające z tego rodzaju dokumentu również muszą, w razie potrzeby, zostać powiązane z odpowiednim materiałem geodezyjnym lub kartograficznym z okresu ustalenia i wyznaczenia w terenie linii rozgraniczających pas drogowy w związku z realizacją inwestycji drogowej. Kolegium podzieliło stanowisko Odwołującej, iż książka drogi została sporządzona w dacie na rok po zajęciu pasa drogowego, lecz z jej ustaleń nie wynika również by przebieg pasa drogowego zmieniał się, bowiem cała działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid,. N. jest działką drogową, stanowiącą deptak i miejsce o charakterze publicznym. Przedmiotowe nośniki reklamowe znajdowały się na 0+185 km wskazanie powyżej drogi, zgodnie z danymi na 35 numerze książki drogi, w miejscu posadowienia reklam szerokość pasa drogowego wynosi 51,7 m i jest to chodnik. Jak wynika z treści książki drogi, na tym odcinku nie było zmian w ostatnich latach. Tym samym, w przedmiotowej sprawie ustalenia książki drogi mogą być wzięte pod uwagę w sprawie. Charakter działki nr [...], jako pasa drogowego wynika także m.in. z mapy ewidencyjnej, gdzie naniesiono granice pasa drogowego wraz ze wskazaniem obu szyldów reklamowych. Mapa ta zwiera legendę, stosowne pieczęcie osoby sporządzonej oraz wynika z niej z jakiego zasobu została pozyskana. W aktach sprawy zalega również informacja opisowo graficzna z mapy ewidencyjnej oraz z rejestru gruntu z których wynika, iż cała działka nr [...] znajduje się w zarządzie ZDMK, jest własnością Gminy Miejskiej Kraków oraz posiada charakter drogowy. W ocenie Kolegium nie ma zatem wątpliwości, iż w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego, poprzez opisane powyżej oba nośniki reklamowe. Natomiast kwestia taka, jak powierzchnia i wszystkie okoliczności związane z prawidłowymi wymiarami tych reklam zostały uzupełnione na etapie ponownego rozpoznania sprawy, zawierają również dane i podpisy osoby sporządzającej tę dokumentację. Z kolei odnośnie zarzutu błędnego określania powierzchni reklamowanej Kolegium wyjaśniło, iż według art. 4 pkt 1 u.d.p., pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Jest to więc obiekt trójwymiarowy, korzystający z niezbędnego uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej. Kolegium nie dopatrzyło się jakichkolwiek uchybień w zakresie określania powierzchni reklamy w badanej sprawie. W opinii Kolegium, w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., tym samym organ odwoławczy nie może przychylić się do wniosku o odstąpienia od nałożonej kary finansowej, co także prawidłowo wskazał organ I instancji. Zajęcie pasa drogowego było niewątpliwe, zaś sama Odwołująca miał świadomość o zaistniałej sytuacji (co wskazała w odwołaniu) i nie podjęła w tym w zakresie należytych działań, bowiem zajecie pasa trwało prawie 4 miesiące. W ocenie Kolegium w sprawie nie zachodzą też podstawy do zastosowania art. 189f § 2 k.p.a. Funkcją administracyjnej kary pieniężnej za omawiany delikt administracyjny jest nie tylko represja, ale także wzbudzenie wewnętrznego przekonania strony o konieczności respektowania na przyszłość obowiązku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego (funkcja wychowawcza, stymulacyjna), a także związana z nią funkcja prewencyjna, albowiem celem kary jest przeciwdziałanie podobnym naruszeniom w przyszłości. Zdaniem Kolegium, cele te nie zostaną osiągnięte w sytuacji zastosowania art. 189f § 2 k.p.a., a wręcz przeciwnie - odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu zniweczy zwłaszcza prewencyjne i stymulacyjne cele kary, albowiem może przyczynić się do wyrobienia przekonania, że skoro udało się uniknąć kary w niniejszym przypadku, to może uda się także innym razem i będzie wpływać na bagatelizowanie przez stronę nakazów i obowiązków ustawowych także w przyszłości. Powyższe uwagi mają tym większe znaczenie w rozpatrywanej sprawie, o ile zajęcia dokonał podmiot prowadzący wówczas działalność gospodarczą. Jest zatem oczywiste, iż w takim przypadku mamy do czynienia z większą wagą naruszenia prawa, ze względu na to, iż dokonuje go podmiot profesjonalnie wykonujący działalność gospodarczą (a zatem można uznać, iż osoby zarządzające tym podmiotem miały świadomość dokonanego naruszenia prawa, a w każdym razie można od nich wymagać takiej organizacji przedsiębiorstwa, aby nie dochodziło do tego typu sytuacji). Resumując, Kolegium nie znalazło podstaw do kwestionowania, rozstrzygnięcia organu I instancji, co tym samym prowadzi do konkluzji, iż decyzja objęta odwołaniem jest prawidłowa i należało ją utrzymać w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie stron skarżąca ww. decyzji zarzuciła: - art. 7 w zw. z art. 77 i art. 107 k.p.a., poprzez brak zgromadzenia materiału dowodowego, niezbędnego do jednoznacznego i niebudzącego wątpliwości ustalenia, iż sporne szyldy zostały umieszczone przez stronę skarżącą w granicach pasa drogowego, a w szczególności brak uzyskania następujących dowodów: - wystarczająco dokładnej i precyzyjnej mapy sporządzonej przez uprawnionego geodetę z wyraźnym zaznaczeniem linii granicznych pasa drogowego i zaznaczeniem usytuowania reklamy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2021 r., VI SA/Wa 2188/20); - mapy do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, zgodnej z treścią § 75 - § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowcach oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. Nr 263, poz. 1572 ; dalej jako: "rozporządzenie MSWiA"), sporządzonej na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego (por. w tym zakresie rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 27 marca 2025 r., II GSK 1842/21 i poprzedzającego go wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2021 r., VI SA/Wa 2096/20) - wyrysu z mapy ewidencyjnej i mapy zasadniczej w skali większej niż 1:500 (por. rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 27 marca 2025 r.,II GSK 1842/21); - art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a., poprzez pominięcie przez organ II instancji, iż organ administracyjny I instancji nie wywiązał się z wytycznych skierowanych do niego przy wcześniejszym rozpoznaniu sprawy przez organ II instancji, a konkretnie wytycznych zamieszczonych w uzasadnieniu decyzji SKO z dnia 4 stycznia 2023 r., SKO.Dr/4122/265/2022, tj. nie uzupełnił w odpowiedni sposób materiału dowodowego zgromadzonego w aktach niniejszego postępowania, w szczególności nie uzupełnił materiału dowodowego o mapy ewidencyjne z zaznaczeniem granic pasa drogowego oraz zaznaczeniem na nich spornych szyldów przez geodetę uprawnionego; - art. 40 ust. 6 u.d.p., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na: - tym, że szyldy umieszczone przez stronę skarżącą na elewacji (stricte: daszku przytwierdzonym do elewacji) są urządzeniami reklamowymi w sytuacji, gdy mają one charakter informacyjny, a nie promocyjny, czy perswazyjny; - nieprawidłowym obliczeniu wysokości kary ze względu na przyjęcie, że przedmiotowe szyldy są elementami płaskimi, a nie jak jest w rzeczywistości - trójwymiarowymi, co powoduje, że w odniesieniu do nich zastosowanie powinny znaleźć inne zasady obliczania wielkości szyldów, niż w przypadku reklam płaskich (dwuwymiarowych); - art. 189d pkt 5 i 6 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie w procesie wymiaru kary tego, że: - w dniu 20 września 2022 r. sporne szyldy zostały zdemontowane; - przez około 1 roku czasu Spółka była zmuszona do zaniechania prowadzenia działalności w budynkach C. B2 i C. C2 ze względu na prowadzony bardzo poważny remont Alei R., który w praktyce niezwykle utrudniał dostęp do lokali Spółki i w związku z tym ponosiła ona w tym czasie (bez swojej winy) poważne straty majątkowe, które nie zostały w żaden sposób zrekompensowane przez Gminę Miejską Kraków; - okoliczności niniejszej sprawy są na tyle nietypowe, a okoliczność, iż daszek na elewacji budynku może znajdować się już w granicach pasa drogowego jest na tyle nieintuicyjna, że nie uzasadniają one surowego karania strony skarżącej, poprzez wymierzenie sankcji administracyjnej. W uzasadnieniu skargi, strona skarżąca przedstawiła uzasadnienie merytoryczne ww. zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego świadczonego przez zawodowego pełnomocnika, jak również kosztu opłaty skarbowej, wedle norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ II instancji, podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie. W zakresie zarzutów skargi, uznał je za bezpodstawne i powołał się na treść zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz.143; dalej: p.p.s.a.). Badając skargę według wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie. Przedmiotem kontroli jest decyzja SKO w Krakowie z 24.03.2026 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 3.12.2025 r. nakładającą na spółkę karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej – al. R. (działka nr [...], obręb [...] j. ewid. N.) poprzez umieszczenie w nim bez zezwolenia zarządcy drogi nośnika reklamowego o treści: G., o pow. 1, 95 m2 , w dniach od 24.11.2021r. do 8.02.2022 r. Spór w kontrolowanej sprawie dotyczy w szczególności prawidłowości ustaleń organu poczynionych w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania. W ocenie strony, materiał ten nie pozwala na stwierdzenie, że w sprawie doszło faktycznie do zajęcia pasa drogowego (zarzucono m.in. brak: wystarczająco dokładnej i precyzyjnej mapy sporządzonej przez uprawnionego geodetę z wyraźnym zaznaczeniem linii granicznych pasa drogowego i zaznaczeniem usytuowania reklamy, mapy do celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, wyrysu z mapy ew. i zas. w skali większej niż 1:500) W ocenie strony skarżącej, przeprowadzone przez organ postępowanie dowodowe nie daje jednoznacznej odpowiedzi, czy faktycznie reklama należąca do spółki znajdowała się w pasie drogowym, a więc czy zachodzi ustawowo określona przesłanka "zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia". Strona zwraca także uwagę, że organ nie uwzględnił w procesie wymiaru kary tego, że sporne szyldy zostały zdementowane, ani tego, że przez ok. rok czasu spółka była zmuszona do zaniechania działalności w budynkach C. B2 i C2 ze względu na remont drogi w tym obszarze. Organ utrzymuje natomiast, że zajęcie pasa drogowego pozwala stwierdzić: -protokół z podjętych czynności kontrolnych pasa drogowego oraz wykonane podczas kontroli fotografie; -książka drogi z 12.06.2023 r.; -wypis z rejestru gruntów zawierający mapę zasadniczą oraz ewidencyjną pozyskana z PZGiK; -mapa wygenerowana z systemu ew. dróg i obiektów mostowych EDIOM, będąca cyfrowym rozwinięciem książki drogi. Na dołączonych do akt sprawy mapach – ewidencyjnej i zasadniczej naniesiono szczegółowe lokalizacje nośników reklamowych wraz z określeniem granicy pasa drogowego (informacja opisowo-graficzna z mapy ew. i rejestru gruntów pozyskane z MSIP, potwierdzają umieszczenie nośników reklamowych w przedmiotowych lokalizacjach). W ocenie Sądu podniesione w skardze zarzuty są niezasadne. Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wskazania wymaga również, że pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlega szczególnej ochronie prawnej. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, to dotyczy m.in.: umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 1 i 2 pkt. 3 u.d.p.). Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.d.p.). Sposób ustalenia tej opłaty w przypadku zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim reklamy, określa ust. 6 art. 40 u.d.p., który stanowi, że opłatę za zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Wyjaśnienia też wymaga, że zgodnie z art. 4 pkt 23 u.d.p., określenie reklama oznacza - umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 i 1566), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 i 1926), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r., poz. 2134 ze zm.). Dla stwierdzenia, czy w danym przypadku doszło do zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie w nim reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi konieczne jest ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy przedmiotowa reklama zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni i przez jaki okres oraz ustalenie podmiotu dokonującego zajęcia pasa drogowego. Okoliczności te oczywiście winny być ustalone w sprawie przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), zasadą informowania stron (art. 9 k.p.a.) i z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania (art. 12 k.p.a.). Zdaniem Sądu, na gruncie tej sprawy, organy sprostały tym wymogom. Prawidłowo udokumentowały powierzchnię spornej reklamy, pozostawanie jej w przestrzeni pasa drogowego oraz czas tego pozostawania (okres zajęcia pasa drogowego). Tym samym zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, w sposób wszechstronny i wyczerpujący, na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W ocenie Sądu, oparcie przeprowadzonych w sprawie ustaleń na dowodach znajdujących się w aktach w postaci m.in. wypisu z rejestru gruntów, wyrysu z mapy ewidencyjnej, wydruku z mapy zasadniczej, książki drogi, protokołu kontroli, dokumentacji fotograficznej dotyczącej usytuowania należącego do skarżącej nośnika reklamowego, nie mogło być uznane za niewystarczające. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z 28 sierpnia 2025 r., II GSK 54/22, w którym wyraźnie wskazano, że oparcie przeprowadzonych w sprawie ustaleń na dowodach w postaci protokołu kontroli pasa drogowego, fotografii, informacji z rejestru gruntów, wydruku z mapy zasadniczej z zaznaczonym miejscem usytuowania reklamy, wyrysu i wypisu z mapy zasadniczej nie może być uznane za niewystarczające (dostępne w CBOSA). W orzecznictwie podkreśla się, że kopia mapy zasadniczej (wydruk w skali 1:500), stanowi prawem przewidziany dokument urzędowy. Mapa zasadnicza jest bowiem standardowym opracowaniem kartograficznym, zawierającym informacje o przestrzennym usytuowaniu punktów osnowy geodezyjnej – m.in. działek ewidencyjnych i budynków, przy czym dane w niej ujęte odpowiadają stanowi ewidencyjnemu (art. 4 ust. 1e ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne; Dz.U. z 2021 r., poz. 1990). Jest więc oczywiste, że kopia takiej mapy odzwierciedla dane dotyczące punktów osnowy geodezyjnej działek ewidencyjnych, co miało znaczenie w rozpoznawanej sprawie w zakresie koniecznym dla ustalenia przebiegu pasa drogowego (v. wyrok NSA z 19 września 2023 r., II GSK 625/20 – dostępny w CBOSA). Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2023 r. (sygn. akt II GSK 515/22), że usytuowanie reklamy w pasie drogowym nie musi być w każdym przypadku wykazywane opinią biegłego geodety lub innym dokumentem, na którym uprawniony geodeta określi umiejscowienie danej reklamy w relacji do granic pasa drogowego. Nie w każdym przypadku konieczne jest zatem wykorzystywanie dowodów z dokumentów sporządzonych w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2020 r., poz. 1429 ze zm.), w tym mapy do celów prawnych, o której mowa w § 24 – 29 tego rozporządzenia. Wprawdzie rozporządzenie to przewiduje stosowanie określonych w nim standardów również na potrzeby "typowych postępowań sądowych i administracyjnych" (zob. § 1 i § 24 ust. 1), jednak nie sposób przyjąć, aby skutkowało to - w wymiarze uniwersalnym, niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy - całkowitą dyskwalifikacją i pozbawieniem mocy dowodowej innych dowodów niż dokumenty opracowane wedle reguł wynikających z powołanych przepisów rozporządzenia, skoro rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, aby w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, zaś szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 2022 r. o sygn. akt II GSK 2664/21 i z 11 stycznia 2023 r. o sygn. akt II GSK 515/22, odnoszące się do analogicznych unormowań poprzednio regulującego tę materię rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego - Dz. U. z 2011 r. Nr 263, poz. 1572). W wyroku z dnia 13 czerwca 2023 r. w sprawie o sygn. II GSK 1331/20 NSA wskazał, że "oparcie przeprowadzonych w sprawie ustaleń na dowodach w postaci protokołu kontroli pasa drogowego, karty kontroli zajęcia pasa drogowego, wyrysu i wypisu z mapy ewidencyjnej, wydruku z mapy zasadniczej z zaznaczonymi granicami pasa drogowego, nie mogło być uznane za niewystarczające. Zdaniem NSA nieuprawniony jest bowiem pogląd Sądu pierwszej instancji, jakoby niekompletność materiału dowodowego w sprawie miała wynikać z braku dowodu (dokumentu) określającego linie graniczne pasa drogowego, co w konsekwencji miałoby uzasadniać tezę, że dla wykazania zajęcia pasa drogowego konieczne jest przedstawienie dowodu w postaci mapy do celów prawnych "z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego". Sąd (...) pominął jednak istotne w sprawie zagadnienie prawne, a mianowicie, że wskazywane źródła dowodowe nie mają charakteru specjalnego – wręcz zastrzeżonego, czy koniecznego dla ustalenia istotnych faktów w postępowaniu dotyczącym zajęcia pasa drogowego. Przyjęcie poglądu WSA o niezbędności pozyskania przez organy urzędowego dokumentu geodezyjnego, w celu poczynienia ustaleń w sprawie nie znajduje oparcia w przepisach prawa i prowadzi de facto do formułowania w omawianym zakresie poglądu o dopuszczalności zastosowania w sprawie formalnej (tzw. legalnej) teorii dowodów, kolidującej z ogólną zasadą postępowania, w myśl której jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że uznana przez organy w niniejszej sprawie za wiarygodną i wystarczającą dla celów ustalenia przebiegu granicy pasa drogowego kopia mapy zasadniczej (wydruk w skali 1:500) stanowi prawem przewidziany dokument urzędowy. Mapa zasadnicza jest bowiem standardowym opracowaniem kartograficznym, zawierającym informacje o przestrzennym usytuowaniu punktów osnowy geodezyjnej – m.in. działek ewidencyjnych i budynków, przy czym dane w niej ujęte odpowiadają stanowi ewidencyjnemu (art. 4 ust. 1e ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne; Dz.U. z 2021 r., poz. 1990). Jest więc oczywiste, że kopia takiej mapy odzwierciedla dane dotyczące punktów osnowy geodezyjnej działek ewidencyjnych, co miało znaczenie w rozpoznawanej sprawie w zakresie koniecznym dla ustalenia przebiegu pasa drogowego. Zupełnie odrębnym zagadnieniem jest określenie innych danych geodezyjnych, które pozyskuje się na skutek wykonania stosownych prac geodezyjnych, wymaganych z uwagi na szczególny charakter postępowań, na potrzeby których prace takie są wykonywane. Właśnie w takich przypadkach sporządza się mapy do celów prawnych, co wprost wynika z norm Prawa geodezyjnego i kartograficznego lub innych przepisów szczególnych. Chodzi tu między innymi o postępowania, które obejmują wznowienie znaków granicznych albo dotyczą podziału nieruchomości lub scalenia i podziału nieruchomości, czy też inne (niż wymienione wyżej) postępowania, w których sporządzenie mapy do celów prawnych jest wymogiem wynikającym z przepisów prawa (art. 12 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne). Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że sprawa o wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego nie jest szczególnego rodzaju postępowaniem, w którym dla jego rozstrzygnięcia wymagane jest – co do zasady – sporządzenie mapy do celów prawnych, bowiem w tym postępowaniu przebieg granic pasa drogowego należy do kwestii stanu faktycznego, ustalanego przez organ w ramach postępowania dowodowego. Okoliczność ta ustalana jest na podstawie wszelkich dowodów służących wyjaśnieniu sprawy (art. 75 § 1 k.p.a.) i nie jest niezbędne dla jej ustalenia dopuszczenie szczególnego dowodu, będącego rezultatem wykonania prac geodezyjno-kartograficznych, o których mowa w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Rozdział 3 – Prace geodezyjne i kartograficzne). W tym też kontekście należy przypomnieć, że obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego. Zagadnienie to było przedmiotem rozważań i oceny wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w kliku już orzeczeniach, przy czym NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie znajduje podstaw do zanegowania tego stanowiska, w pełni je podzielając (zob. np. wyroki NSA z dnia: 30 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 2139/21; 13 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 318/21; 1 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 2664/21). Przedstawiony pogląd nie stoi przy tym w sprzeczności z możliwością dopuszczenia dowodu w postaci opinii biegłego geodety (czy też odrębnego opracowania geodezyjnego), jednakże taka decyzja organu prowadzącego postępowanie uzależniona jest od wystąpienia rzeczywistej potrzeby wyeliminowania wątpliwości co do stanu faktycznego – istniejącej w świetle innych dowodów." Sąd w całości podziela też korespondujący z wyżej opisaną linią orzeczniczą pogląd NSA zawarty w wyroku z 10.06.2026 r., II GSK 2226/23, wydanym na kanwie podobnej do kontrowanej pod względem faktycznym i prawnym sprawy, który częściowo stanowi odpowiedź na zarzuty skargi: "Odpowiadając na argumentację strony, podważającą zgodność z prawem zaskarżonego wyroku poprzez wykazywanie istnienia daleko idących deficytów ustaleń faktycznych przeprowadzonych w sprawie, których źródłem miałby być brak dokumentu geodezyjnego sporządzonego przez biegłego geodetę - co miałoby się odnosić do opinii biegłego lub mapy do celów prawnych - który przedstawiałby granice pasa drogowego oraz umiejscowienie nośnika reklamowego względem tych granic, jak również brak przedstawienia miarodajnych dowodów na okoliczność zajęcia pasa drogowego w lokalizacji, w sposób oraz w okresie wskazanym w kontrolowanej decyzji, a także brak uwzględnienia przedkładanej przez stronę opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich, należy stwierdzić, że wbrew stanowisku strony, zebrane w sprawie dowody, a mianowicie, sporządzony w rozpatrywanej sprawie protokół z kontroli pasa drogowego, karta kontroli zajęcia pasa drogowego, dokumentacja fotograficzna, wypis z rejestru gruntów, stosowna mapa, w tym zwłaszcza sporządzona przez uprawnionego geodetę opinia geodezyjna dotycząca położenia nośnika reklamowego względem pasa drogowego, potwierdzają w dostateczny sposób, że nośnik reklamowy znajduje się w pasie drogowym, zaś strona nie dysponuje wymaganym zezwoleniem. Wskazane dowody, tj. protokół kontroli pasa drogowego wraz z kartą kontroli zajęcia pasa drogowego, dokumentacja fotograficzna oraz wypis z rejestru gruntów, mapa oraz sporządzona przez uprawnionego geodetę opinia geodezyjna były wystarczające do ustalenia punktów osnowy geodezyjnej, niezbędnych dla ustalenia przebiegu granic pasa drogowego i położenia nośnika. W tej sprawie, wobec prawidłowości poczynionych ustaleń faktycznych na podstawie wiarygodnych dowodów, nie było potrzeby sporządzania mapy do celów prawnych z wrysowanym w odpowiedniej skali nośnikiem reklamowym przez biegłego geodetę w odniesieniu do granic pasa drogowego, co nie jest przy tym wymogiem wynikającym z przepisów prawa. Należy podkreślić, że okoliczność zajęcia pasa drogowego może być ustalana na podstawie wszelkich dowodów służących wyjaśnieniu sprawy (art. 75 § 1 k.p.a.), a dla ustalenia tego prawnie relewantnego faktu nie jest niezbędne dopuszczenie szczególnego dowodu, będącego rezultatem wykonania prac geodezyjno-kartograficznych, o których jest mowa w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne (Rozdział 3 - "Prace geodezyjne i kartograficzne"). Jakkolwiek możliwe jest dopuszczenia w tego rodzaju sprawie dowodu w postaci opinii biegłego geodety (czy też odrębnego opracowania geodezyjnego), albowiem jest to uzależnione od wystąpienia rzeczywistej potrzeby wyeliminowania wątpliwości odnośnie do stanu faktycznego, to jednak okoliczności tego rodzaju (wątpliwości) nie występowały w rozpatrywanej sprawie. Zgromadzony przez organy materiał dowodowy stanowił dostateczną podstawę ustalenia, że nośnik reklamowy został usytuowany na elewacji budynku wysuniętej w stosunku do przyziemia budynku (granicy pasa drogowego), a więc w pasie drogowym. Wobec korespondujących ze sobą dowodów, tj. protokołu kontroli pasa drogowego, karty kontroli zajęcia pasa drogowego, dokumentacji fotograficznej, mapy i wypisu z ewidencji gruntów (ul. N., stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu 5-05-06 jest oznaczona jako użytek "dr" i opisana jako droga), trzeba stwierdzić, że prawidłowo oznaczono przebieg pasa drogowego. Prawidłowość ustalenia granic pasa drogowego oraz położenia nośnika, powodowały, że zbędne było prowadzenie dalszych ustaleń odnośnie do innych jeszcze elementów kształtujących fasadę budynku, który istniał na długo przed wejściem w życie ustawy o drogach publicznych. Czas trwania przypisanego stronie naruszenia prawa stanowił konsekwencję ustaleń czynności kontrolnych zobrazowanych w protokole kontroli pasa drogowego oraz w karcie kontroli zajęcia pasa drogowego, które uzasadniały przyjęcie, że utrzymywanie stanu zajmowania pasa drogowego przez umieszczenie w nim nośnika reklamowego bez zgody zarządcy drogi istniało w okresie wskazanym w decyzji kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji, którego datę początkową oraz datę końcową wyznaczały daty przeprowadzenia wymienionych kontroli pasa drogowego. Zwłaszcza, gdy ponownie podkreślić w tym kontekście, że operowanie przez ustawodawcę na gruncie art. 40 ust. 12 udp pojęciem "zajęcia pasa drogowego" jest rozumiana właśnie, jako utrzymywanie stanu zajęcia pasa drogowego, to jest zajmowania go bez wymaganego zezwolenia (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1907/11)." Z powyższego można wysnuć zatem tezę, że dopuszczalne jest przeprowadzenie w postępowaniu administracyjnym dowodu z opinii biegłego, czy z mapy do celów prawnych, jeżeli zgromadzony w danej sprawie materiał dowodowy pozostawia wątpliwości co do stanu faktycznego, w tym w zakresie granic pasa drogowego, czy umiejscowienia obiektu, który ten pas ma zajmować. Materiał dowodowy zgromadzony w rozpoznawanej sprawie takich wątpliwości nie pozostawiał, gdyż pozwalał na wyraźne i jednoznaczne ustalenie zarówno granic pasa drogowego, faktu umiejscowienia spornych reklam, jak i faktu znajdowania się ich w pasie drogowym. W takiej sytuacji przeprowadzanie innych dowodów dotyczących tych okoliczności nie było niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. Zatem, zdaniem Sądu, zebrany w sprawie przez organy administracji materiał dowodowy nie budził istotnych wątpliwości. Jak już wskazano wyżej, zebrane przez organy administracji dowody w sposób wystarczający i przekonujący wskazywały granice pasa drogowego i fakt jego zajęcia przez sporne urządzenia reklamowe. Przebieg pasa drogowego jest określony przepisami prawa, a w niniejszej sprawie został prawidłowo wykazany przez organ dokumentami zebranymi w sprawie, na podstawie których nie budzi zastrzeżeń ustalony przez organ stan faktyczny sprawy. Podkreślenia wymaga, że w realiach rozpatrywanej sprawy trudno jest w sposób zasadny przyjąć założenie, by zarządca drogi nie był w stanie samodzielnie określić przebiegu pasa drogowego. Ze wszystkich bowiem dowodów – ocenianych łącznie - wynikają granice pasa drogowego. Nie ulega również wątpliwości, że treść nośnika reklamowego stanowiła reklamę, w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. Skarżąca nie legitymuje się zezwoleniem właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Przypomnieć należy, że w myśl art. 20 pkt 10 u.d.p. do obowiązków zarządy drogi należy przeprowadzanie okresowych kontroli stanu dróg ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym weryfikację cech i wskazanie usterek, które wymagają prac konserwacyjnych lub naprawczych ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Wypełnianie tego rodzaju obowiązków nie wyczerpuje pojęcia dowodu z oględzin, o którym mowa w art. 85 § 1 i 2 k.p.a., może się bowiem odbywać bez związku z jakimkolwiek postępowaniem, czy też jeszcze przed jego wszczęciem. Nie można zatem rozpatrywać tych czynności w kategoriach procesowych, wymagających udziału strony postępowania, które jeszcze się nie toczy, choć rezultat takich czynności może powodować obowiązek wszczęcia postępowania. Kontynuowanie tych czynności w toku postępowania i włączenie powstałych w ich toku dokumentów do akt sprawy prawa nie narusza, skoro w ten sposób organ realizuje dyspozycję art. 20 pkt 10 u.d.p. Poza tym w świetle art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód w sprawie dopuścić należy wszystko, co nie narusza prawa. Strona w toku postępowania miała dostęp do materiałów sprawy i mogła zająć odnośnie nich swoje stanowisko. Wysokość kary pieniężnej została wyliczona w sposób określony w art. 40 ust. 12 u.d.p., z uwzględnieniem stawek opłaty wynikających z uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. Sąd podkreśla, że u.d.p. przewiduje generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami urządzania drogi lub potrzebami ruchu drogowego, co odnosi się m.in. do reklam (art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5 u.d.p.). Każde zatem zajęcie pasa drogowego przez reklamę (i inny obiekt), niezależnie od tego w jaki konstrukcyjnie sposób jest zamontowana, wymaga pozwolenia właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 1 marca 2022 r., II GSK 2664/21 – dostępny w CBOSA). Przedstawiony pogląd nie stoi przy tym w sprzeczności z możliwością dopuszczenia dowodu z dokumentu geodezyjnego, czy mapy dla celów prawnych, jednakże taka decyzja organu prowadzącego postępowanie uzależnione jest od wystąpienia rzeczywistej potrzeby wyeliminowania wątpliwości co do stanu faktycznego – istniejącej w świetle innych dowodów (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2023 r., II GSK 1165/21 – dostępny w CEBOS). W rozpatrywanej sprawie wątpliwości takie nie wystąpiły, albowiem – jak ustaliły to organy – omawiany nośnik reklamowy zamontowany był do zadaszenia (nad wejściem do budynków usytuowanego) usytuowanego na zewnętrznej ścianie budynku (elewacji), której płaszczyzna pionowa stanowiła linię graniczną nieruchomości – a w konsekwencji granicę pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.p. Ustalenia organów co do usytuowania nośnika reklamowego w granicy pasa drogowego są jednoznaczne i spójne, znajdując potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym, w tym protokołach z kontroli pasa drogowego, wypisie wraz z wyrysem z rejestru gruntów, wydruku z mapy zasadniczej z naniesionymi liniami oznaczającymi granice pasa drogowego i miejsca usytuowania reklamy, jak też dokumentacją fotograficzną. Na mapie zasadniczej oznaczono przebieg pasa drogowego oraz posadowienie reklamy. W ocenie Sądu organy prawidłowo udokumentowały powierzchnię spornych tablic reklamowych, pozostawanie w przestrzeni pasa drogowego oraz czas tego pozostawania (okres zajęcia pasa drogowego). Wymiary szyldów reklamowych ustalone zostały na podstawie pomiaru przy pomocy urządzenia mierniczego, w aktach znajduje się również rysunek techniczny z 15.02.2022 r. sporządzony na podstawie protokołu kontroli pasa drogowego oraz rysunki techniczne z 31.01.2025 r. przedstawiające rzuty poziome oraz pionowe. Sąd w pełni akceptuje stanowisko organu, że w sytuacji, gdy budynek przylega do chodnika, który jest częścią drogi dzielącą budynek od innych obiektów, urządzeń i jezdni oczywiste jest, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie/obrysie/froncie tego budynku i wszystko co wystaje/wchodzi w przestrzeń nad chodnikiem, należy uznać za umieszczone w pasie drogowym. Działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] opisana użytkiem "dr" – drogi stanowi drogę publiczną gminą, zatem nie ma podstaw do innego określenia granic pasa drogowego. Wobec wykazania w sprawie, że skarżąca zajęła ww. pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, organ administracji miał podstawy do wymierzenia spółce kary pieniężnej na podstawie przepisów u.d.p. i uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXX/789/19 z 5.12.2019 r. Podsumowując, w ocenie Sądu, prowadząc postępowanie organ w sposób prawidłowy poczynił ustalenia w oparciu o całokształt materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), z poszanowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a). Analiza okoliczności faktycznych znalazła odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Ustalenia organu w zakresie stwierdzonych podstaw do nałożenia kary pieniężnej wynikają ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez organy ocena tego materiału, w kontekście zastosowanych przepisów prawa materialnego, nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń. Organy administracji zgodnie z prawem określiły wysokość kary pieniężnej nakładanej na stronę skarżącą. Prawidłowo zastosowano w tym zakresie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a. Organ wypowiedział się w nim m.in. co do spełnienia przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f k.p.a. Organ wyjaśnił również dlaczego nie uznał za znikomą wagi naruszenia prawa, którego dopuściła się strona skarżąca. Przedstawił w tym zakresie argumentację, która zasługuje na akceptację. W szczególności zgodzić należy się z organem, że waga naruszenia prawa nie mogła być uznana za znikomą z uwagi na to, że naruszenie prawa nie miało charakteru jednorazowej czynności lecz było to działanie o charakterze ciągłym, trwającym od 24.11.2021 r. do 8.02.2022r. Czas trwania naruszenia prawa nie był zatem krótki, bowiem trwał ok. 2,5 miesiąca. Nadto przedmiotowe reklamy były także przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych w związku z zajęciem pasa drogi za inne okresy. SKO zaakcentowało również, że strona skarżąca jest przedsiębiorcą, na którym ciąży obowiązek zachowania podwyższonej staranności, i od którego można wymagać takiej organizacji przedsiębiorstwa, aby nie dochodziło do tego typu sytuacji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że reklamy znajdowały się w pasie drogowym ul. Aleja R. w K., a strona skarżąca nie dołożyła należytej staranności, w celu ustalenia przebiegu pasa drogowego i zamontowania reklam poza tym pasem. Strona skarżąca przed umieszczeniem reklamy w pobliżu drogi zobowiązana była upewnić się, czy przyjęta lokalizacja i parametry reklamy są dopuszczalne i nie zagrażają bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Natomiast strona skarżąca nie uzyskała pozwolenia na umieszczenie reklam, tym samym dopuściła się samowoli, co z kolei oznacza zignorowanie przepisów dotyczących zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. Postępowanie to nie może być kwalifikowane jako znikome naruszenie prawa. Na koniec, należało zatem uznać w tej sprawie, że organ administracji rozpatrzył całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i prawidłowo go ocenił w kontekście przesłanek nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez skarżącą spółkę. Wbrew zarzutom skargi, Sąd nie dopatrzył się w sprawie naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić na zasadzie art. 151 p.p.s.a.