III SA/Kr 619/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant asystent sędziego Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 3 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej skargę oddala.

Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 3 kwietnia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego o braku podstaw do stwierdzenia u Z. R. choroby zawodowej – przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych będącego załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1367). W podstawie prawnej powyższej decyzji powołano przepis art. 5 pkt 4 a i 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263 ze zm.) oraz § 8 ust. 1 i § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1367). Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika następujący stan faktyczny: Z. R. pracowała na stanowisku nauczyciela w klasach od 1 do 3 oraz w oddziale przedszkolnym od 1 września 1981 r. do 31 sierpnia 2012 r. Przeprowadzona analiza oceny narażenia zawodowego wykazała, że Z. R. przez cały okres zatrudnienia narażona była na czynnik szkodliwy w postaci nadmiernego wysiłku głosowego. W okresie zatrudnienia nie korzystała z urlopu dla poratowania zdrowia. Z. R. była badana w Ośrodku Medycyny Pracy, który w dniu [...] 2013 r. wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat. W uzasadnieniu orzeczenia podano, iż w badaniu laryngologiczne - foniatrycznym i videostroboskopowym w obrębie narządu głosu w dniu 6 lutego 2013 r. stwierdzono: drgania fałdów głosowych jednakowe i jednoczasowe, amplituda drgań zmniejszona, zwarcie fonacyjne prawidłowe, w laryngostroboskopii lupowej fałdy głosowe matowe, gładkie, nieco pogrubiałe, symetrycznie ruchome, głos dźwięczny, tworzony z napięciem, średnie położenie głosu 240 Hz, czas fonacji 8 sęk. W badaniu stwierdzono ponadto przewlekły prosty stan zapalny błony śluzowej krtani. Natomiast w badaniu laryngologiczno - foniatrycznym i videostroboskopowym w obrębie narządu głosu w dniu 27 lutego 2013 r. stwierdzono: drgania fałdów głosowych dość regularne, amplituda drgań zmniejszona, zwarcie fonacyjne dość dobre, w laryngostroboskopii lupowej fałdy głosowe matowe, gładkie, symetrycznie ruchome, głos dźwięczny, tworzony z napięciem, średnie położenie głosu 235 Hz, czas fonacji znacznie skrócony do 4 sęk. W tym badaniu również stwierdzono ponadto przewlekły prosty stan zapalny błony śluzowej krtani. Badania zostały zobiektywizowane poprzez zapis w postaci komputerowego pliku graficznego. Omówiono wyniki badań poprzez stwierdzenie, że w badaniach videostroboskopowych nie ujawniono obecności zmian w obrębie strun głosowych, wymienionych w punkcie 15 wykazu chorób zawodowych, natomiast zmiany w zakresie błony śluzowej krtani (przewlekły prosty stan zapalny) nie są wymienione jako schorzenie zawodowe dla pracowników narażonych na nadmierny wysiłek głosowy. Z tego względu brak zdaniem orzekających podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Z. R. odwołała się od wydanego w I instancji orzeczenia lekarskiego do jednostki orzeczniczej II szczebla diagnostycznego tj. do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego. Instytut na podstawie przeprowadzonych badań podtrzymał stanowisko Ośrodka Medycyny Pracy i wydał w dniu [...] 2013 r. orzeczenie lekarskie nr [...] również o braku podstaw do rozpoznania u Z. R. choroby zawodowej narządu głosu. W uzasadnieniu podano, iż w trakcie pierwszego pobytu pacjentki w dnia 4 - 5 marca 2014 r. w badaniu laryngologiczno-foniatrycznym stwierdzono zaczerwienioną błonę śluzową przedsionka krtani, wzmożenie napięcia mięśni wewnętrznych krtani (hiperfunkcyjne), okresowo obserwowano zwieranie fałdów przedsionkowych. W badaniu skroboskopowym fałdy głosowe były blade, gładkie, ruchome symetrycznie, a zwarcie fonacyjne - pełne. Pacjentkę skierowano do dalszego leczenia laryngologicznego i foniatrycznego z zaleceniem powtórnej oceny za 6 miesięcy. W badaniu lupenfaryngoskopowym w dniu 10 września 2014 r. stwierdzono: błona śluzowa przedsionka krtani zaczerwieniona, podsychająca, fałdy głosowe gładkie, prawy fałd - brzeżnie zaczerwieniony, nieco pogrubiały. W badaniu laryngostroboskopowym drgania fałdów głosowych są niejednakowe, niejednoczasowe, przesunięcie brzeżne zachowane, amplituda drgań w normie, zwarcie fonacyjne pełne. Stwierdzone u pacjentki zmiany patologiczne o charakterze przewlekłego prostego stanu zapalnego błony śluzowej krtani nie mają cech klinicznych przewlekłej patologii narządu głosu wywołanej przez nadmierny wysiłek głosowy, wymienionej w obowiązującym wykazie chorób zawodowych - u badanej nie stwierdzono: guzków głosowych twardych ani wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, jak również niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Orzekający stwierdzili zatem brak podstaw do rozpoznania u Z. R. przewlekłej choroby zawodowej narządu głosu. Z. R. przedłożyła w dniu 8 października 2014 r. dokumentację medyczną z leczenia w Szpitalu Uniwersyteckim, Oddział kliniczny Kliniki Otalaryngologii Pracownia Foniatryczna. Dokumentacja została przekazana w dniu 10 października 2014 r. do Ośrodka Medycyny Pracy z prośbą o jej analizę i ewentualną weryfikację wydanego wcześniej orzeczenia lekarskiego w sprawie. W odpowiedzi z dnia 1 grudnia 2014 r. Ośrodek poinformował, iż w trakcie postępowań diagnostyczno-orzeczniczych nie ujawniono istnienia u Z. R. ani zmian przerostowych fałdów głosowych, ani niedomykalności wrzecionowatej fonacyjnej głośni (bo tylko taki rodzaj niedomykalności fonacyjnej figuruje w wykazie chorób zawodowych). Ponadto, w dokumentacji pacjentki z badań w Oddziale Klinicznym Kliniki Otolaryngologii - Pracownia Foniatryczna oraz dokumentacji ze Szpitala Uniwersyteckiego, stwierdzono "brak pełnego zwarcia fonacyjnego na całej długości głośni, wtórne zmiany przerostowe - obserwacja". Wyjaśniono, że nie jest to tożsame z niedomykalnością wrzecionowatą fonacyjną głośni, a tylko ten rodzaj niedomykalności fonacyjnej znajduje się w wykazie chorób zawodowych. Uznano, biorąc pod uwagę fakt występowania zmian w zakresie narządu głosu (opisywanych w przesłanej dokumentacji medycznej pacjentki) przy braku ich potwierdzenia w badaniach w jednostkach orzeczniczych I i II stopnia, że zmiany te nie mają charakteru utrwalonego, w związku z tym brak jest podstaw do rozpoznania u Z. R. choroby zawodowej. Na podstawie cytowanych wyżej orzeczeń lekarskich, opinii uzupełniającej i oceny narażenia zawodowego, Powiatowy Inspektor Sanitarny w dniu [...] 2015 r. wydał decyzję nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej pod postacią przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat, wymienionej w póz. 15 wykazu chorób zawodowych, będącego załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. póz. 1367). Z. R. odwołała się od powyższej decyzji, odmiennie interpretując wyniki badań przeprowadzonych w Szpitalu Uniwersyteckim i wskazując, że rozpoznana niewydolność fałd głosowych oraz zmiany przerostowe fałd głosowych wyczerpuje znamiona choroby zawodowej z poz. 15 wykazu chorób zawodowych. Załączyła do odwołania dokumentację leczenia w Uniwersyteckim Szpitali. Wojewódzki Inspektor Sanitarny po rozpoznaniu odwołania wydał opisaną na wstępie decyzję. Organ podniósł w kontekście przepisu art. 235 (1) ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 2014 r., poz. 208), że stwierdzenie istnienia choroby zawodowej wymaga, by schorzenie było wykazane w wykazie chorób zawodowych załączonym do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych oraz było spowodowane narażeniem zawodowym, przy czym związek przyczynowy między schorzeniem i narażeniem zawodowym powinien być stwierdzony bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem. Omówiono znaczenie w postępowaniu o stwierdzenie istnienia choroby zawodowej orzeczeń jednostek orzeczniczych, które wydawane są na podstawie ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. Osoba zainteresowana, której dotyczy podejrzenie winna być skierowana na badanie w celu rozpoznania choroby zawodowej do właściwej jednostki orzeczniczej. Następstwem wykonanego tam badania jest orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu choroby zawodowej bądź o braku podstaw do jej rozpoznania wydane na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Zaznaczono, że bez wskazanych wyżej opinii lekarskich bądź sprzecznie z tymi opiniami organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych, co nie oznacza zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny orzeczenia lekarskiego w granicach wskazanych w art. 80 Kpa. W szczególności organ nie może bowiem oprzeć swego rozstrzygnięcia w sprawie na opinii lekarskiej lakonicznej treści, nie zawierającej przekonującego i należytego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. W niniejszej sprawie obie jednostki orzecznicze nie rozpoznały u Z. R. schorzenia figurującego pod poz. 15 wykazu chorób zawodowych tj. guzków głosowych twardych ani wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, jak również niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Organ podkreślił, że sam fakt pracy w środowisku, gdzie występowało narażenie na czynniki szkodliwe nie daje podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej przy braku rozpoznania istnienia skutków szkodliwego oddziaływania tych czynników na organizm człowieka. Co prawda w formularzu oceny narażenia zawodowego pracy Z. R. stwierdzono narażenie na czynnik szkodliwy, niemniej jednostki orzecznicze wykluczyły na podstawie badań u skarżącej znamiona choroby zawodowej. Zaznaczono, że załączona do odwołania dokumentacja poddana była ocenie przez organ I instancji i nie ma wpływu na wynik sprawy. W związku z powyższym organ uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia u Z. R. choroby zawodowej wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Z. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W uzasadnieniu skargi podkreślono okoliczność narażenia na czynnik szkodliwy (nadwyrężenie głosu) w czasie pracy jako nauczyciel oraz podjęte leczenie laryngologiczne. Odniesiono się do treści orzeczenia Ośrodka Medycyny Pracy, w którym zawarto stwierdzenia, że "drgania fałdów głosowych dość regularne (...) zwarcie fonacyjne dość dobre", oceniając je jako niejednoznaczne, niemniej wskazujące na pewne nieprawidłowości. Nieprawidłowość zdaniem skarżącej potwierdza też badanie lupenfaryngoskopowe z 10 września 2014 r., a przede wszystkim potwierdzają wyniki badań przeprowadzonych w Pracowni Foniatrycznej Szpitala Uniwersyteckiego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270 z późn. zm.) - p.p.s.a. sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosowanie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami tej skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 par 1 p.p.s.a.). Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego prawo do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowanie administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Kontrola sądowadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria nie wykazała, by zaskarżona decyzja naruszała prawo w sposób uzasadniający jej uchylenie. W świetle art. 235 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. 2014 poz. 1502 ze zm.) za chorobę zawodową uważa się schorzenie ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy zwanych "narażeniem zawodowym". Na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 237 § 1 Kodeksu Pracy Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych, które weszło w życie 3 lipca 2009 r. Stosownie do treści tego rozporządzenia na pojęcie choroby zawodowej składają się dwa elementy: wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych schorzenia wymienionego w wykazie chorób zawodowych oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. We wskazanym rozporządzeniu, co do niektórych schorzeń sprecyzowano dodatkowo, że ów związek przyczynowy upoważniający do rozpoznania choroby zawodowej istnieje jedynie wówczas, gdy udokumentowane objawy chorobowe wystąpiły w czasie istnienia narażenia zawodowego albo w okresie nie dłuższym niż wskazany w tym rozporządzeniu. Zatem, by doszło do stwierdzenia u danej osoby choroby zawodowej, schorzenie tej osoby powinno być wykazane w wykazie zawodowych załączonych do rozporządzenia oraz powinno być spowodowane narażeniem zawodowym, przy czym związek przyczynowy między schorzeniem i narażeniem zawodowym powinien być stwierdzony bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem. W przypadku ustalenia, że rozpoznana u pracownika choroba zawodowa jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych, ocena warunków jego pracy musi wykazać, zatem bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że pracę wykonywał w warunkach narażających na powstanie tej choroby zawodowej. Dopiero wówczas istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie. Innymi słowy, jeżeli można stwierdzić, że konkretny czynnik może być odpowiedzialny za powstanie określonej jednostki chorobowej, to narażenie na jego działanie na stanowisku pracy daje podstawę, by domniemywać, że doprowadził on do powstania tego schorzenia. W rozpatrywanej sprawie postępowanie dotyczyło choroby zawodowej, wymienionej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, tj. przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat w postaci: guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Wyniki przeprowadzonych u skarżącej badań wskazują na brak podstaw do rozpozna choroby zawodowej. Ośrodek Medycyny Pracy w orzeczeniu nr [...] stwierdził jedynie przewlekły prosty stan zapalny błony śluzowej krtani. Nie jest to schorzenie wymienione w wykazie chorób zawodowych. W wyniku odwołania skarżącej od tego orzeczenia w uzupełniającym i zgodnie z § 13 ust. 2 ww. rozporządzeniu ostatecznym orzeczeniu nr [...] Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego wskazane jest, iż brak jest podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. W tym orzeczeniu wyraźnie stwierdzono, iż u skarżącej nie stwierdzono guzków głosowych twardych ani wtórnych zmian przerostowych głosowych, jak również niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością głośni i trwałą dysfonią. Zgodnie z § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia podstawą do wydania przez właściwego Państwowego Inspektora Sanitarnego decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej lub braku podstaw do jej stwierdzenia stanowi materiał dowodowy, a w szczególności dane zawarte w orzeczniku lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Z materiału dowodowego wynika bezspornie, że u skarżącej nie stwierdzono w orzeczeniach lekarskich schorzeń w postaci ani guzków głosowych twardych ani wtórnych zmian przerostowych głosowych, jak również niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością głośni i trwałą dysfonią. Jedynie stwierdzenie dokładnie takich schorzeń uprawniałoby organ administracji do podjęcia decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej. Podkreślenia wymaga, że orzekające w sprawie organy zakresem postępowania dowodowego objęły nie tylko wydane w sprawie orzeczenia jednostek orzeczniczych, ale również przedstawioną przez skarżąca w dniu 8 października 2014 r. dokumentację medyczną z leczenia w Szpitalu Uniwersyteckim, Oddział kliniczny Kliniki Otalaryngologii Pracownia Foniatryczna. Sąd zauważa, że orzeczenia lekarskie jako dokumenty urzędowe w rozumieniu przepisu art. 76 § 2 kpa wiążą organy administracyjne, które nie mają jakichkolwiek podstaw do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń. Zgodnie z art. 76 § 3 kpa dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego i w przypadku obalenia domniemania zgodności z prawdą lub domniemania autentyczności dokumentu urzędowego, nie może on być uznany za dowód w sprawie. Powyższe stanowisko potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2015 r. o sygn. II OSK 2237/14, w którym stwierdził, iż organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w przedmiocie choroby zawodowej nie ma zatem prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania choroby zawodowej, jeżeli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. W realiach rozpatrywanej sprawy należy uznać, że skarżąca nie przedstawiła dowodu w postaci orzeczenia lekarskiego wydanego przez uprawnionego do tego lekarza i w ramach odpowiedniej jednostki orzeczniczej, który wprost obalałby tezy ostatecznego orzeczenia lekarskiego nr [...]. Za tego rodzaju dowód nie być uznana jak słusznie uznał organ załączona zarówno do odwołania oraz do skargi dokumentacja medyczna ze Szpitala Uniwersyteckiego. Co istotne, w żadnym z przedstawionych przez skarżącą dokumencie nie stwierdzono schorzeń w postaci ani guzków głosowych twardych ani wtórnych zmian przerostowych głosowych, jak również niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością głośni i trwałą dysfonią. Schorzeń tych nie stwierdzono również w dokumencie z 07 maja 2015 r. przedstawionym na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 r. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uznając kontrolowane decyzje za zgodne z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. u. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) orzekł jak w sentencji.