III SA/Kr 516/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Ewa Michna WSA Maria Zawadzka (spr.) Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody z dnia 12 lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz radcy prawnego P. N. kwotę 480,00 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania.

Decyzją z dnia 12 lutego 2016 r., nr [...] Wojewoda Działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267), zwanego dalej K.p.a oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 4 pkt 1 i art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r., o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U.2015.149), po rozpatrzeniu odwołania M. K. (dalej: skarżący), od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta, przez Dyrektora Urzędu Pracy, z dnia [...] 2015 r., znak: [...], wydanej po wznowieniu postępowania, uchylającej decyzję Prezydenta Miasta z [...] 2014 r., znak: [...], nr decyzji: [...], w sprawie uznania skarżącego za osobę bezrobotną od 1 kwietnia 2014 r., oraz przyznania mu prawa do zasiłku od 9 kwietnia 2014 r., w wysokości 823,60 zł brutto miesięcznie w okresie pierwszych trzech miesięcy przysługiwania prawa do zasiłku, a od 9 lipca 2014 r. do 8 października 2014 r. w wysokości 646,70 brutto miesięczne i orzekającej o odmowie uznania skarżącego za osobę bezrobotną od 1 kwietnia 2014 r., oraz odmowie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku od 9 kwietnia 2014 r., w wysokości 823,60 zł brutto miesięcznie w okresie pierwszych trzech miesięcy przysługiwania prawa do zasiłku, a od 9 lipca 2014 r. do 8 października 2014 r. w wysokości 646,70 brutto miesięczne - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie prawnym i faktycznym: Skarżący został zarejestrowany w Urzędzie Pracy w dniu 1 kwietnia 2014 r., jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku od 9 kwietnia 2014 r., w wysokości 823,60 zł brutto miesięcznie w okresie pierwszych trzech miesięcy przysługiwania prawa do zasiłku, a od 9 lipca do 8 października 2014 r., w wysokości 646,70 zł brutto miesięcznie (decyzja z [...] 2014 roku, znak: [...], nr decyzji: [...]). Decyzją z [...] 2014 roku, znak: [...], nr decyzji: [...], skarżący utracił status osoby bezrobotnej oraz prawo do zasiłku od 24 września 2014 r., na własny wniosek. Ponownie skarżący zgłosił się do Urzędu Pracy w dniu 25 listopada 2014 r., i został zarejestrowany, jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku (decyzja z dnia [...] 2014 r., znak [...], nr decyzji: [...]). Pismem z dnia 10 lutego 2015 r. skarżący zwrócił się do Urzędu Pracy o skierowanie go na szkolenie związane z uzyskaniem uprawnień w zakresie prawa jazdy kategorii E. W piśmie tym skarżący zawarł informacje, że w 2014 r. w Wydawnictwie [...] sp. z o.o. (dalej Wydawnictwo) wydał książkę. W związku z tą informacją organ I instancji wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień niezbędnych do ustalenia statusu osoby bezrobotnej. W odpowiedzi na powyższe pismo skarżący przyznał, że zawarł umowę z Wydawnictwem, jednak do tej pory nie uzyskał żadnego dochodu ze sprzedaży książki. Jednocześnie skarżący zwrócił się o wyrejestrowanie z Urzędu Pracy. Uwzględniając powyższy wniosek, decyzją z dnia [...] 2015 r, znak: [...], nr decyzji: [...] organ orzekł o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej od dnia 10 marca 2015 r. Pismem z dnia 24 marca 2015 r., Urząd Pracy zwrócił się do Wydawnictwa [...] sp. z o.o. z wnioskiem o udostepnienie danych osobowych dotyczących okresu wykonywania przez Skarżącego pracy zarobkowej. W odpowiedzi organ uzyskał informację, że 5 marca 2014 r. skarżący zawarł z Wydawnictwem umowę o dzieło na wydanie książki w formie elektronicznej (ebook) na czas nieokreślony. Pierwsze wynagrodzenie zostało naliczone i wypłacone 12 marca 2015 r., w kwocie 167,51 zł brutto, (152,51 zł netto). Mając powyższe na względzie organ I instancji, działając na podstawie z art. 145 § 1 K.p.a., wznowił z urzędu postępowanie co do decyzji Prezydenta Miasta z [...] 2014 r., znak [...], nr decyzji: [...], orzekającej o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną od dnia 1 kwietnia 2014 r., oraz o przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, od 9 kwietnia 2014 r. W konsekwencji decyzją z dnia 13 sierpnia 2015 r., decyzji znak [...], Dyrektor Urzędu Pracy, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta, uchylił ww. decyzje oraz orzekł o odmowie uznania skarżącego za osobę bezrobotną od 1 kwietnia 2014 r., i odmowie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku od dnia 9 kwietnia 2014 r. Od decyzji skarżący złożył odwołanie, które wraz z aktami sprawy wpłynęło do Urzędu Wojewódzkiego w dniu 31 sierpnia 2015 r. Po rozpoznaniu sprawy organ II instancji uznał, iż odwołanie skarżącego zostało wniesione z uchybieniem terminu z art. 129 § 2 K.p.a. i dlatego postanowieniem z dnia [...] 2015 r., znak: [...], orzekł o odmowie jego rozpatrzenia. W dniu 20 listopada 2015 r., do Urzędu Wojewódzkiego wpłynęła skarga, w której skarżący zarzucił, że odwołanie nadał listem poleconym za pośrednictwem Poczty Polskiej. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Wojewoda, postanowieniem z [...] 2015 r., znak: [...], uwzględnił skargę w całości i uchylił zaskarżone postanowienie. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 5 stycznia 2016 roku, sygn. akt III SA/Kr 1689/15, umorzył postępowanie sądowe w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W związku z powyższym, Wojewoda rozpatrzył merytorycznie i decyzją z dnia 12 lutego 2016 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko organu I instancji. Powołał przypisy ustawy stanowiące podstawę wydania decyzji oraz wskazał, że w oparciu o umowę z Wydawnictwem organ I instancji prawidłowo uznał, że w dniu rejestracji w Urzędzie Pracy, tj. w dniu 1 kwietnia 2014r., skarżący nie spełniał przesłanek do bycia osobą bezrobotną, gdyż zobowiązał się do wykonania dzieła. Rejestrując się jako osoba bezrobotna, nie przedstawił żadnych dokumentów wskazujących na współpracę z Wydawnictwem, pomimo, iż od 5 marca 2014 r. związał się umową o dzieło z ww. firmą. Nadto w trakcie rejestracji, uprzedzony o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 kodeksu karnego (Dz.U.1997.88.553) za składanie fałszywych zeznań, skarżący oświadczył, że jest osobą niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, co potwierdził własnoręcznym podpisem na Karcie rejestracyjnej część "C" oświadczenie bezrobotnego. Podpis skarżącego stanowi dowód świadczący o fakcie zapoznania się bezrobotnego z treścią tego dokumentu. Zatem zdaniem organu odwoławczego nie można uznać, że w dniu 1 kwietnia 2014 r. skarżący spełniał warunki do uznania go za osobę bezrobotną. Sam fakt zawarcia umowy o dzieło przesądza bowiem o tym, że osoba która jest zobowiązana do podjęcia działań w ramach tej umowy, nie może być uznana za "bezrobotnego" w rozumieniu przepisów ustawy, niezależnie od tego w jakim czasie usługi były świadczone. A ponieważ w dniu rejestracji skarżący nie spełniał przesłanek do bycia osobą bezrobotną, to tym samym nie spełniał warunku do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. K. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postepowania, mające wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie, tj.: - art. 2 ust. 1 pkt. 2, 11 oraz 24 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez niewłaściwe zastosowanie, że zarówno w czasie daty rejestracji jak i podczas późniejszego posiadani statusu osoby bezrobotnej skarżący pozostawał w stosunku pracy w ramach umowy o dzieło; - naruszenie art. 6 i 7 k.p.a. poprzez brak praworządności w działaniu organu administracji publicznej, dbałości o praworządne działanie stron i uczestników postępowania, powołanie fałszywej podstawy prawnej dotyczącej możliwości wypowiedzenia umowy o dzieło oraz dalszych naruszeń zasady prawdy obiektywnej; - naruszenie art. 8 k.p.a. tj. zasady pogłębionego zaufania obywateli do organów państwa poprzez naruszeniu zasady równości, zaskakiwaniu skarżącego niespodziewanymi i nieuzasadnionymi czynnościami procesowymi, nieuprawnione poszerzenie kręgu uczestników postepowania; - naruszenie art. 9 k.p.a. zd. pierwsze w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. tj. zasady udzielania informacji faktycznej i prawnej stronom, a także art. 9 k.p.a. zd. 2, a zatem udzielanie niezbędnej informacji prawnej stronom i uczestnikom postepowania; - naruszenie art. 76 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ pierwszej i drugiej instancji treści dokumentów urzędowych o szczególnej mocy dowodowej oraz dokumentów bankowych, przedłożonych przez Skarżącego w toku sprawy; - naruszenie art. 77 § 1 i 2 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania rozpatrzenia całego materiału dowodowego; - naruszenie art. 75 § 2 w zw. z art. 83 § 2 k.p.a. w zw. z 86 zd. 2 k.p.a. poprzez naruszenie trybu do prawa odmowy składania zeznań; - naruszenie art. 80 k.p.a. tj. zasady swobodnej oceny dowodów; - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., tj. brak wskazania w uzasadnieniu faktycznym decyzji z dnia [...] 2015 roku faktów oraz dowodów które organ uznał za udowodnione; - naruszenie art. 154 § 1 k.p.a. poprzez nadużycie trybu wskazanego w tym przepisie. Skarżący wskazał, że w stosunku do osób wykonujących inną pracę zarobkową, uzyskanie statusu bezrobotnego, jest ściśle związane z faktycznym wykonywaniem tych zajęć. Zdaniem skarżącego organy nietrafnie przyjęły, że w jego przypadku doszło automatycznie do wykonywania innej pracy zarobkowej, poprzez samo tylko złożenie podpisu pod umową o dzieło, gdy w rzeczywistości to prawa autorskie, a nie inna praca zarobkowa była przedmiotem więzi prawnej pomiędzy stronami. Umowa o dzieło, o którą toczy się spór nie miała typowego charakteru dla tego stosunku zobowiązaniowego, lecz stanowiła zmaterializowaną formę stosunku z praw autorskich. Wszystkie czynności związane z wykonywaniem dzieła skończyły się z dniem 6 marca 2014 r., gdyż umowa została zawarta na jeden konkretny produkt i po jego sfinalizowaniu nie doszło do wykonywania jakichkolwiek czynności związanych z wykonywaniem dzieła, a kontakt z wydawnictwem został zerwany po podpisaniu umowy. Tym samym, dzieło zostało w całości wykonane przed uzyskaniem statusu bezrobotnego. Ponadto Skarżący zarzucił, że nie został w sposób jednoznaczny i wyraźny pouczony o okolicznościach powodujących utratę statusu i zasiłku, ponieważ pouczenie było zindywidualizowane i nie odnosiło się do wszystkich hipotetycznych okoliczności dotyczących skarżącego. Skarżący zarzucił również błędną interpretację art. 2 ust 1 pkt 2 lit. h ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosi o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016.718), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawo. Nie każde naruszenie prawa uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla taki akt w przypadku, gdy stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) lub stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i prawnych stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wymienionych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r., o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. 2015.149). Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bezrobotnym w rozumieniu tej ustawy jest osoba, która w szczególności bezpośrednio przed rejestracją jako bezrobotna była zatrudniona nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 6 miesięcy, niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej, a także mająca ukończone 18 lat, która nie nabyła prawa do emerytury lub renty. Jak wynika z powołanej w skrócie definicji, jedną z podstawowych przesłanek posiadania (nabycia lub zachowania) statusu osoby bezrobotnej jest niepozostawanie w zatrudnieniu oraz niewykonywanie innej pracy zarobkowej. Zgodnie z definicją zamieszczoną w art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, pojęcie "innej pracy zarobkowej" oznacza wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło. Na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest ustalenie, czy fakt zawarcia w dniu 5 marca 2014 r., z Wydawnictwem umowy o dzieło na wydanie książki w formie elektronicznej powinien skutkować pozbawieniem skarżącego statusu osoby bezrobotnej od dnia 1 kwietnia 2014 r. i prawa do zasiłku od dnia 9 kwietnia 2014 r. Bezspornym jest że, skarżący w dniu 5 marca 2014 r. zawarł z Wydawnictwem [...] sp. z o.o. "umowę o dzieło o na wydanie i dystrybucję książki w wersji elektronicznej (ebook) w wariancie płatnym przez Autora". Z treści umowy wynika, że została ona zawarta na czas nieokreślony. Pierwsze wynagrodzenie zostało naliczone i wypłacone skarżącemu w dniu 12 marca 2015 r., w kwocie 167,51 zł brutto, (152,51 zł netto). Skarżący w skardze podnosił, że przedmiotowa umowa o dzieło nie miała typowego charakteru, ponieważ stanowiła jedynie zmaterializowaną formę stosunku z praw autorskich. Wszystkie czynności związane z wykonywaniem dzieła skończyły się w dniu 6 marca 2014 r., gdyż umowa została zawarta na jeden konkretny produkt i po jego sfinalizowaniu nie doszło do wykonywania jakichkolwiek czynności związanych z wykonywaniem dzieła. Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy nie przeprowadziły w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego w celu jednoznacznego ustalenia, czy w istocie tak jak twierdzi skarżący umowa o dzieło polegała jedynie na napisaniu i oddaniu do Wydawnictwa przedmiotowej książki, co nastąpiło w dniu 6 marca 2014 r., czy też skarżący po napisaniu książki wykonywał na rzecz Wydawnictwa jeszcze inną pracę zarobkową na podstawie umowy cywilno-prawnej, o czym organy wspominają w uzasadnieniach swoich decyzji, jednak nie konkretyzują, na czym ta praca miałaby polegać i kiedy była wykonywana. Nie wynika to również z pism Wydawnictwa kierowanych do organu I instancji. Mają rację organy administracji twierdząc, że podjęcie przez bezrobotnego pracy w czasie posiadania statusu bezrobotnego pracy skutkuje z mocy ustawy utratą statusu osoby bezrobotnej, a organ zatrudnienia jest zobowiązany do wydania z urzędu decyzji w przedmiocie pozbawienia statusu bezrobotnego. Jednak, aby skutecznie uznać, że skarżący nie spełnia przesłanek z art. 2 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, organy powinny wykazać skarżącemu, że w okresie kiedy był zarejestrowany jako bezrobotny wykonywał pracę lub świadczył usługi na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy o dzieło, czego jednak organy nie zrobiły. Sam fakt zawarcia przez skarżącego w dniu 5 marca 2014 r., umowy z Wydawnictwem, nawet jeśli z treści tej umowy wynika, że umowa ta została zwarta na czas nieokreślony nie oznacza, że po tej dacie skarżący nie mógł skutecznie uzyskać statusu bezrobotnego. Z treści tej umowy bowiem wynika, że została ona zawarta w celu wydania i dystrybucji książki napisanej przez skarżącego "Praktyczny poradnik prawa spadkowego z wzorami pism". Skarżący sfinansował koszt przygotowania książki do dystrybucji elektronicznej, który wyniósł 500 zł. Skarżący co prawda zobowiązał się w umowie także do napisania trzech artykułów prezentujących książkę, jednak z umowy nie wynika, aby za to skarżący miał otrzymać dodatkowe wynagrodzenie. Poza tym z umowy nie wynika, aby po napisaniu książki i oddaniu jej do druku skarżący był zobowiązany świadczyć na rzecz Wydawnictwa jakiekolwiek usługi lub wykonywać pracę. Natomiast Wydawnictwo zobowiązało się do sprzedaży utworu i zapłaty za utwór w zależności od ilości sprzedanych egzemplarzy. Wypłata wynagrodzenia odbywała się kwartalnie, przy czym minimalną kwotę przelewu ustalono na kwotę 100 zł (§ 9 umowy). Jeżeli faktycznie skarżący oddał książkę do druku, tak jak twierdzi w dniu 6 marca 2014 r., za co zostało mu pierwsze naliczone i wypłacone pierwsze wynagrodzenie w dniu 12 marca 2015 r., w kwocie 152,51 zł netto, to dalsza realizacja tej umowy polegała jedynie na wypłacaniu skarżącemu przez Wydawnictwo honorarium, w zależności od ilości sprzedanych egzemplarzy książki oraz ochrony praw autorskich. W konsekwencji nie można w świetle powołanych powyżej art. 2 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 11 o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy uznać dnia zawarcia umowy o dzieło (5 marca 2014r.), jedynie za początek wykonywania tej umowy. W konsekwencji brak było w podanym stanie faktycznym podstaw do zastosowania art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Pozostałe zarzuty skargi nie są zasadne. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że w tej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegającego na błędnej wykładni art. 33 ust. 4 pkt 1 i z art. 2 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Uzasadnia to, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. uchylenie wydanych w sprawie decyzji. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji winien, kierując się wskazówkami zawartymi w uzasadnieniu tego wyroku, uzupełnić materiał dowodowy, poprzez ustalenie czy skarżący po dniu 5 marca 2014 r., faktycznie wykonywał pracę lub świadczył usługi na rzecz Wydawnictwa, a następnie w oparciu o całość zgromadzonego w sprawie materiału oraz o powołane normy prawa materialnego, rozstrzygnąć sprawę, a wyniki tego rozstrzygnięcia przedstawić w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi art. 107 § 3 K.p.a.