III SA/Kr 39/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi P. N. i M. N. na czynność Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie aktualizacji danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków postanawia odrzucić skargę

Pismem z dnia 22 grudnia 2022 r., P. N. i M. N. (dalej: skarżący) wnieśli skargę na czynność na czynność Prezydenta Miasta Krakowa aktualizacji danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków dot. działek 1/4, 1/6 i 1/8. Prezydent Miasta Krakowa wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. W myśl art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej p.p.s.a.), kontrola sądów administracyjnych polega na sprawdzaniu zgodności z prawem działalności administracji publicznej i polega na orzekaniu w sprawach skarg wniesionych przez uprawnione podmioty w sprawach podlegających właściwości sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (§ 2a). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Katalog rozstrzygnięć organu, które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, zawarty w powołanym wyżej przepisie art. 3 § 2-3 p.p.s.a., ma charakter zamknięty. Zaskarżenie aktów lub czynności niewymienionych w tym przepisie, oznacza że zainicjowana przez dany podmiot sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego i podlega odrzuceniu. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z treści art. 3 p.p.s.a. wynika jakie formy działania administracji publicznej podlegają kontroli przez sądy administracyjne. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. 2021 r. poz. 1990 z późn. zm., dalej: p.g.k.), ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. W ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właścicieli nieruchomości oraz władających nieruchomościami (art. 20 ust. 2 p.g.k.). Operat ewidencyjny, zgodnie z art. 24 ust. 1 p.g.k. jest zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, o których mowa w art. 20 ust. 1 i 2 tej ustawy. Informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek właścicieli gruntu, budynku lub lokalu, a także władających gruntem (art. 24 ust. 2a punkt 1 i 2 p.g.k.). Aktualizacja może przybrać formę czynności materialno-technicznej, gdzie podstawę tej czynności mogą stanowić m.in. przepisy prawa, wpisy w księgach wieczystych, prawomocne orzeczenia sądu, ostateczne decyzje administracyjne, akty notarialne, wpisy w innych rejestrach publicznych, dokumentacja geodezyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. a, b, c, d, e, g, h p.g.k.). W pozostałych przypadkach, niewymienionych w art. 24 ust. 2b pkt 1 p.g.k. aktualizacje następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2b pkt 2). W orzecznictwie Naczelnego Sąd Administracyjnego wskazano, że "rejestr ewidencji gruntów jest zatem co do zasady odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, przy czym niewątpliwie ma charakter jedynie techniczno-deklaratoryjny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Ewidencja odzwierciedla stan prawny gruntu, ale go nie tworzy (por. wyroki NSA z 19 października 2011 r., sygn. I OSK 1764/10, LEX nr 1131488, z 26 listopada 2010 r., sygn. I OSK 157/10, LEX nr 787147, z 4 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 389/10, LEX nr 745227 oraz z 15 maja 2014 r., sygn. I OSK 2566/12, LEX nr 1586061)" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2020 r., sygn. II OSK 1386/20, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Skarżąca w piśmie z dnia 20 lutego 2023 r. wskazała, że przedmiotem skargi jest czynność materialno-techniczna w postaci zmiany oznaczenia ewidencyjnego dla działek 1/4 i 1/6 obr. [...] P. z dotychczasowego "R1Vb" na "dr". Nadto skarżąca podała, że jedyne dane, które organ udostępnił skarżącej, to wykaz danych ewidencyjnych dla działki 1/4 i 1/6, przy czym dokument ten stanowi jedynie wskazanie dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków, które są skarżącej znane (doręczone). Wbrew stanowisku skarżącej, brak jest podstaw do przyjęcia, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, dokonana w formie czynności materialno-technicznej, może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. W ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również w przepisach szczególnych ustawodawca nie wskazał, aby na tego rodzaju czynność przysługiwała skarga do sądu administracyjnego. Takiej podstawy nie stanowi także przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "w literaturze podnosi się (por. komentarz J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa, 2004 r., s. 21 – 24, oraz komentarz T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa, 2005 r., s. 59- 61) że akty lub czynności, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą spełniać łącznie następujące przesłanki: a) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 ww. ustawy, b) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, c) muszą mieć charakter zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, d) muszą być skierowane do indywidualnych podmiotów, e) muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa" (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2008 r., sygn. II GSK 340/08, opubl. w CBOSA). "Oznacza to, że z przepisu prawa ma wynikać obowiązek organu administracji publicznej podjęcia aktu lub czynności, która spełnia bezpośrednie uprawnienie adresata tego aktu lub czynności, albo bezpośrednio akt lub czynność jest związana z obowiązkiem tego podmiotu. Czynność materialno-techniczna wprowadzenia zmiany aktualizującej operat ewidencji gruntów i budynków, jest czynnością podjętą w zakresie administracji publicznej. Jednakże jej podjęcie wynika z realizacji nałożonego na starostę jako organ administracji geodezyjnej i kartograficznej obowiązku prowadzenia operatu ewidencji gruntów i budynków oraz utrzymania tego operatu w stanie aktualności, w ramach zadania z zakresu administracji rządowej" (postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. III SA/Kr 846/13, opubl. w CBOSA). Z tych względów w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że dokonywana przez starostę z urzędu w drodze czynności materialno-technicznej, aktualizacja operatu ewidencji gruntów i budynków, nie ma charakteru aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i nie przysługuje na nią skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2022 r., sygn. I OSK 1691/22 i wskazane tam orzecznictwo, opubl. w CBOSA). Strona kwestionująca aktualizację ewidencji, o której została zawiadomiona, jest uprawniona do złożenia wniosku o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków. W tym zakresie możliwe jest domaganie się przywrócenia stanu, który istniał przed zmianą. W ramach toczącego się postępowania administracyjnego możliwe jest kwestionowanie zasadności dokonanego wpisu w ewidencji. Od wydanej w tego rodzaju postępowaniu decyzji przysługuje odwołanie a następnie skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2022 r., sygn. I OSK 1691/22, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. III SA/Kr 846/13, opubl. w CBOSA). Wbrew twierdzeniom skarżącej, wyrok tut. Sądu z dnia 12 sierpnia 2021 r., sygn. III SA/Kr 219/21, nie potwierdza stanowiska skarżącej, że przysługuje jej uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w związku z dokonaniem aktualizacji ewidencji gruntów w drodze czynności materialno-technicznej. W powołanej przez skarżącą sprawie sądowoadministracyjnej, została wniesiona skarga na decyzję organu odwoławczego w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany danych ewidencyjnych. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł o odrzuceniu skargi.