I OSK 1960/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 547/20 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2020 r. sygn. I SA/Wa 547/20 oddalił skargę J. L. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła J. L. na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako: "p.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 ze zmian. – dalej jako: "P.g.k.") poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że nie stwierdzono istnienia żadnej z wad wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako: "k.p.a.", które skutkowałoby stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., podczas gdy przedmiotowa decyzja Prezydenta Miasta Krakowa została wydana z rażącym naruszeniem art. 20 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy, gdyż dokonano nią zmian danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencji gruntów i budynków, polegających na uwidocznieniu danych dotyczących właścicieli nieruchomości obejmującej działkę ewidencyjną nr [...] (stanowiącej nieruchomość, obejmującą w swych granicach parcele gruntowe nr [...], nr [...] i nr [...]) wydzieloną z działki ewidencyjnej nr [...], niezgodnych z rzeczywistym stanem prawnym, albowiem obszar gruntu obejmujący dawne parcele gruntowe nr [...] i nr [...], stanowił w dniu wydania przedmiotowej decyzji i stanowi nadal współwłasność innych osób, niż obszar gruntu obejmujący dawną parcelę gruntową nr [...], a obowiązek zamieszczenia w ewidencji wyłącznie danych bezspornych wyklucza samodzielne rozstrzyganie przez organ rejestrujący wszelkich kwestii związanych z prawem do nieruchomości; 2. § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 393 - dalej jako: "rozporządzenie") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że wydzielenie z działki ewidencyjnej nr [...] działki ewidencyjnej nr [...], obejmującej w swych granicach parcele gruntowe nr [...], nr [...] i nr [...], było zgodne z przepisami prawa i doprowadziło do zgodności z definicją działki ewidencyjnej zawartej w § 9 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia, podczas gdy decyzja Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., została wydana z rażącym naruszeniem tego przepisu, albowiem wydzielona z działki ewidencyjnej nr [...] działka ewidencyjna nr [...], obejmującej w swych granicach parcele gruntowe nr [...], nr [...] i nr [...], nie obejmuje obszaru gruntu jednorodnego pod względem prawnym, gdyż obszar gruntu obejmujący dawne parcele gruntowe nr [...] i nr [...], objęte księgą wieczystą nr [...], stanowił w dniu wydania przedmiotowej decyzji i stanowi nadal współwłasność innych osób, niż obszar gruntu obejmujący dawną parcelę gruntową nr [...], dla której nie była prowadzona księga wieczysta, a wpisu tej parceli do księgi wieczystej dokonano dopiero [...] kwietnia 2016 r., to jest już po tym, jak przedmiotowa decyzja Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. stała się ostateczna; 3. §10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że nie stwierdzono istnienia żadnej z wad wymienionych w art. 156 §1 k.p.a., które skutkowałoby stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., podczas gdy przedmiotowa decyzja Prezydenta Miasta Krakowa została wydana z rażącym naruszeniem § 10 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia, gdyż skutkowała wydzieleniem z działki ewidencyjnej nr [...] działki ewidencyjnej nr [...], stanowiącej nieruchomość, obejmującą w swych granicach parcele gruntowe nr [...], nr [...] i nr [...], z danymi dotyczącymi właścicieli tej nieruchomości według operatu technicznego sporządzonego [...] maja 2015 r. przez geodetę J. B., pomimo że w przedmiotowym operacie technicznym błędnie ustalono stosunki własnościowe, niezgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, albowiem obszar gruntu obejmujący dawne parcele gruntowe nr [...] i nr [...], stanowił w dniu wydania przedmiotowej decyzji i stanowi nadal współwłasność innych osób, niż obszar gruntu obejmujący dawną parcelę gruntową nr [...]; 4. § 12 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że nie stwierdzono istnienia żadnej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które skutkowałoby stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., podczas gdy przedmiotowa decyzja Prezydenta Miasta Krakowa została wydana z rażącym naruszeniem § 12 ust. 1 powołanego rozporządzenia, gdyż skutkowała wydzieleniem z działki ewidencyjnej nr [...] działki ewidencyjnej nr [...], stanowiącej nieruchomość, obejmującą w swych granicach parcele gruntowe nr [...], nr [...] i nr [...] z uwidocznieniem prawa własności tej działki ewidencyjnej nr [...] na podstawie operatu technicznego sporządzonego [...] maja 2015 r. przez geodetę J. B., pomimo że w przedmiotowym operacie technicznym błędnie ustalono stosunki własnościowe, niezgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, albowiem obszar gruntu obejmujący dawne parcele gruntowe nr [...] i nr [...], stanowił w dniu wydania przedmiotowej decyzji i stanowi nadal współwłasność innych osób, niż obszar gruntu obejmujący dawną parcelę gruntową nr [...]; 5. § 45 ust. 1 rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że nie stwierdzono istnienia żadnej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które skutkowałoby stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., podczas gdy przedmiotowa decyzja Prezydenta Miasta Krakowa została wydana z rażącym naruszeniem § 45 ust. 1 powołanego rozporządzenia, gdyż dokonano nią zmian danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencji gruntów i budynków polegających na uwidocznieniu danych dotyczących właścicieli nieruchomości obejmującej działkę ewidencyjną nr [...] wydzieloną z działki ewidencyjnej nr [...], niezgodnych z rzeczywistym stanem prawnym, albowiem obszar gruntu obejmujący dawne parcele gruntowe nr [...] i nr [...], stanowił w dniu wydania przedmiotowej decyzji i stanowi nadal współwłasność innych osób, niż obszar gruntu obejmujący dawną parcelę gruntową nr [...], a obowiązek zamieszczenia w ewidencji wyłącznie danych bezspornych wyklucza samodzielne rozstrzyganie przez organ rejestrujący wszelkich kwestii związanych z prawem do nieruchomości. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku, uchylenie zaskarżonych decyzji oraz stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 2015 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania, domagając się oddalenia skargi kasacyjnej oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Pismem sporządzonym [...] sierpnia 2021 r. uczestnik postępowania wniósł o przywrócenie terminu do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 24 listopada 2022 r. sygn. I OSK 1960/21 Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił wniosek uczestniczki postępowania o przywrócenie terminu do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną w sprawie ze skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 547/20. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji - w ramach zarzutów zgłoszonych w złożonej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. 1.Wyjaśnienie wyniku przeprowadzonej przez Sąd oceny zasadności zarzutów podniesionych w złożonej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej wymaga poczynienia kilku uwag wprowadzających. Kontrola sądowa w niniejszej sprawie dotyczy decyzji administracyjnej wydanej w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a mianowicie w trybie przewidzianym w art. 156 k.p.a. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156-158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Inny jest bowiem przedmiot i zakres postępowania administracyjnego, które toczy się w trybie zwykłego postępowania, a inny w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. O ile w postępowaniu zwykłym organ rozpatrując odwołanie ponownie merytorycznie rozpoznaje sprawę, to w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, bada jedynie czy nie ziściła się żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym organ nie rozpoznaje ponownie sprawy, która w postępowaniu zwykłym zakończyła się decyzją ostateczną. Zważywszy na przedstawione różnice pomiędzy trybem zwykłym, a postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej nie może następować w oderwaniu od tego, w jakim trybie zapadła decyzja administracyjna, która była przedmiotem kontroli przez Sąd pierwszej instancji. 2. Przechodząc w tym miejscu do oceny zasadności złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej należy zauważyć, że skarga ta co prawda zawiera podstawę kasacji, ale podstawa te została wadliwie skonstruowana. Zarzucając naruszenie prawa materialnego nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 156 § 1 k.p.a., pomimo że kontrola sądowoadministracyjna dotyczy decyzji wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. 2.1. Skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, polegającego na "niezastosowaniu" art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.k., "niezastosowaniu" § 9 ust. 1 rozporządzenia, "niewłaściwym zastosowaniu" §10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, "niewłaściwym zastosowaniu" §12 ust. 1 rozporządzenia, "niewłaściwym zastosowaniu" § 45 ust. 1 rozporządzenia. 2.2. W dalszej kolejności wyjaśnić trzeba, podniesione zarzuty dotyczą kwestii związanych z kwalifikacją prawną stanu faktycznego. Kwalifikacja prawna okoliczności faktycznych sprawy to kwestia zastosowania prawa materialnego, zarzut dotyczy zatem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Zasadniczo, zważywszy na brzmienie przepisu art. 174 p.p.s.a. przyjmuje się, że nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" – co w niniejszej sprawie dotyczy zarzutu naruszenia art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.k. oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia - (por. wyroki NSA z: 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12, 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12, 8 września 2017 r., I OSK 3080/15; postanowienie NSA z 2 marca 2012 r., I OSK 294/12). W kontekście okoliczności badanej sprawy, stanowisko to należało podzielić. 2.3. Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia §10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, §12 ust. 1 rozporządzenia oraz § 45 ust. 1 rozporządzenia należy wskazać, że nawet abstrahując od faktu, że skarga kasacyjna nie uwzględnia faktu, że zaskarżone do Sądu Wojewódzkiego decyzje zapadły w trybie nadzwyczajnym, to nie podważono również ustaleń faktycznych zaakceptowanych przez Sąd Wojewódzki. Sąd Wojewódzki swoje ustalenia poparł konkretnymi dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy. Prawidłowość ustaleń faktycznych nie została zakwestionowana w skardze kasacyjnej. Przyjęte ustalenia faktyczne doprowadziły natomiast organy, a następnie Sąd Wojewódzki do wniosku, że w granicach działki ewidencyjnej nr [...] znajdował się grunt o niejednorodnym stanie prawnym, a w konsekwencji wydzielenie z działki ewidencyjnej nr [...] działki ewidencyjnej nr [...], obejmującej w swych granicach parcele gruntowe [...], [...], [...] oraz działki ewidencyjnej nr [...], obejmującej w swych granicach parcelę gruntową [...], było zgodne z przepisami prawa i doprowadziło do zgodności z definicją działki ewidencyjnej zawartej w § 9 ust. 1 rozporządzenia. Sąd wskazał również, że w dacie orzekania przez organy ewidencyjne tj. wydania decyzji przez Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z [...] listopada 2015 r. stan prawny omawianych działek wynikał z powołanych w wyroku dokumentów i nie był jednorodny. Wobec braku zarzutów naruszenia przepisów postępowania, brak podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zasadności podniesionych zarzutów skarga kasacyjna upatruje w innym niż przyjęty przez Sąd Wojewódzki stanie faktycznym. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek o zwrot kosztów postępowania zgłoszony w piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r. zatytułowanym "odpowiedź na skargę kasacyjną". Pismo to złożono z uchybieniem terminu, a wniosek o przywrócenie terminu do jego złożenia został odrzucony postanowieniem NSA z dnia 24 listopada 2022 r. sygn. I OSK 1960/21. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd wskazał, że pismo strony, złożone po upływie tego terminu nie stanowi już odpowiedzi na skargę kasacyjną, lecz jest zwykłym pismem procesowym strony, które dołączane jest do akt sprawy i z którym zapoznaje się Sąd przed rozstrzygnięciem sprawy.