III SA/Kr 303/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Marta Kisielowska WSA Maria Zawadzka Protokolant starszy referent Dominika Duda-Malik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2026 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 28 listopada 2024 r. znak SKO.SW/4101/251/2024 w przedmiocie zwrotu dotacji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej A. B. 524 (pięćset dwadzieścia cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z 10 września 2024 roku, Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Krakowie określił skarżącej (A. B.) do zwrotu kwotę 17 451,00 zł wraz z odsetkami, wypłaconą na podstawie wniosku o wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy w związku ze spadkiem obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVlD-19 wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania lub środków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, liczonymi od ww. kwoty od dnia 19 maja 2021 r. do dnia zapłaty. Organ podał, że wnioskiem z 8 lutego 2021 r. skarżąca wystąpiła do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Krakowie o przyznanie ww. świadczeń, o których jest mowa w art. 15gg ust. ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2025 r., poz. 764) , dalej jako "ustawa o COVID-19". Wniosek obejmował przyznanie środków na wypłatę świadczeń w wysokości 14 797,77 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do wynagrodzenia dla 3 pracowników oraz 2 653,23 zł na pokrycie składek na ubezpieczenia społeczne pracowników od kwoty dofinansowania do wynagrodzenia za okres 3 miesięcy począwszy od 1 lutego 2021 r., tj. za luty 2021 r., marzec 2021 r. i kwiecień 2021 r. Łącznie wnioskowana kwota to 17 451,00 zł. We wniosku skarżąca oświadczyła w punkcie 7 ppkt 5 "nie ubiegałem się o pomoc w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłaty na rzecz ochrony miejsc pracy", a w ppk 6 nie zamierza skorzystać "ze zwolnień w opłacaniu składek na ZUS, o których mowa w ustawie o COVID -19". Na podstawie wniosku zostało skarżącej wpłacone świadczenie. W dniu 31 maja 2021 r. skarżąca złożyła formularz rozliczeniowym przyznanych jej środków na podstawie art. 15gg ustawy COVID – 19 , wskazując w punkcie 3 rozliczenia, środki faktycznie wydatkowane przez pracodawcę za luty, marzec i kwiecień 2021 r. w rubryce wynagrodzenia pracowników odpowiednio 3 467.57 zł za każdy. W rubryce ubezpieczenia społeczne pracowników należne od pracodawcy skarżąca wskazała odpowiednio 621.74 zł za poszczególne miesiące, przy czym zgodnie z pouczeniem środki te wykazuje się "Jeśli uzyskano środki FGŚP na opłacenie składek na ubezpieczenia społeczne pracowników należnych od pracodawcy od przyznanego świadczenia". Dodatkowo w pkt 4 ppkt 5 rozliczenia skarżąca oświadczyła, że nie ubiega się oraz nie skorzystała z innych źródeł pomocy w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy (wynagrodzenia, składki). W trakcie weryfikacji złożonego przez skarżącą rozliczenia przyznanych środków, organ I instancji ustalił jednakże, że doszło do nieprawidłowości w postaci tzw. podwójnego finansowania czyli naruszenia art. 15gg ust. 7 w zw. z art. 15zzb ustawy COVID-19. Skarżąca uzyskała już bowiem na podstawie art. 15zzb pomoc w 2020 r. na okres 3 miesięcy, na 3 pracowników. Środki wypłacono 7 września 2020 r., na tych samych pracowników. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca podniosła zarzut naruszenia: – art. 7a § 1 w zw. z art. 81 a § 1 k.p.a., przez ich błędne zastosowanie i uznanie, że organ wydający decyzję w ramach uznania administracyjnego wystarczająco dogłębnie i całościowo rozważył wszystkie okoliczności faktyczne w sprawie, – art. 15zzb ustawy o COVID-19 przez jego błędne zastosowanie, co skutkowało uznaniem, że pomoc pobrana przez pracodawcę stanowi dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Decyzją z 28 listopada 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ I instancji określił kwotę przypadającą do zwrotu, która przyznana została skarżącej na podstawie art. 15gg ust. 1 ustawy COVID-19. Świadczenie to zostało skarżącej przyznane na dofinansowanie wynagrodzeń pracowników zatrudnionych przez skarżącą w okresie od 1 lutego 2021 r. do 30 kwietnia 2021 r. Z akt sprawy wynika nadto, niekwestionowany przez skarżącą fakt, że jako przedsiębiorcy zostało jej przyznane przez Powiatowy Urząd Pracy wsparcie również na podstawie art. 15zzb ustawy o COVID-19 - na tych samych pracowników, za okres od 1 czerwca 2020 r. do 31 sierpnia 2020 r. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż w treści elektronicznego formularza wzoru wniosku o dofinansowanie ze środków FGSP wynagrodzeń pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym lub obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie o COVlD-19 (art. 15gg ust. 9 ustawy o COVlD-19) strona zaznaczyła "nie ubiegałem się o pomoc w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie tych samych tytułów wypłaty na rzecz ochrony miejsc pracy" (pkt 7 ppk 5). Organ wskazał, że w objaśnieniach prawnych w zakresie możliwości jednoczesnego skorzystania przez przedsiębiorców ze zwolnienia z opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, oraz z dofinansowania na ochronę miejsc pracy, wydanych przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wskazano, że wprowadzone instrumenty pomocy dla przedsiębiorców mają charakter konkurencyjny i to po stronie przedsiębiorcy leży wybór jednego, najkorzystniejszego dla siebie rozwiązania. Nie ma możliwości kumulatywnego korzystania przez przedsiębiorcę z powyższych instrumentów pomocy dla tego samego pracownika w zakresie tego samego tytułu wypłaty. Potwierdzają to wprowadzone przepisami m.in. art. 15gg ust 7 czy art. 15zzb ust. 12 ustawy o COVlD-19 ograniczenia w możliwości przyznania wsparcia dla przedsiębiorcy. Kumulatywne stosowanie instrumentów pomocy doprowadziłoby do nieuprawnionego zróżnicowania sytuacji występujących z wnioskiem na podstawie art. 15gg ustawy o COVID-19 przedsiębiorców w zależności od terminu złożenia wniosku. W związku z powyższym w przypadku, gdy uzyskano na podstawie art. 1 5zzb na okres 3 miesięcy, brak jest możliwości przyznania pomocy z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w zakresie takiego samego tytułu wypłaty. Zwrócono również uwagę, że przedsiębiorca występując z wnioskiem o udzielenie wsparcia na podstawie art. 15gg ustawy o COVID-19 składa we wniosku oświadczenie o nieubieganiu się i rezygnacji z ubiegania się o pomoc w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy oraz o skorzystaniu ze zwolnień w opłacaniu składek na ZUS, o których mowa w ustawie. W przypadku złożenia zgodnych ze stanem faktycznym oświadczeń w powyższym zakresie, środki FGŚP powinny zostać przyznane w prawidłowej wysokości, a co za tym idzie nie występowałyby sytuacje kierowania przez wojewódzkie urzędy pracy wezwań o zwrot środków przyznanych w nadmiernej wysokości. Kolegium podało, że zgodnie z art. 15gg ust. 6 oraz art. 15 zzb ust. 5 ustawy COVID-19, świadczenia, o których mowa w ust. 1 oraz środki, o których mowa w ust. 2, przysługują przez łączny okres 3 miesięcy, przypadających od miesiąca złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, może otrzymać pomoc z FGŚP wyłącznie w przypadku, jeśli nie uzyskał pomocy w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy (art. 15gg ust. 7 ustawy o COVID-19). A skoro tak, to podmiot, o którym mowa w ust. 1, który otrzymał dofinansowanie wynagrodzenia pracowników, nie może wypowiedzieć umowy o pracę z przyczyn niedotyczących pracownika w okresie pobierania świadczeń na dofinansowanie wynagrodzenia (art. 15gg ust. 8 ustawy o COVID-19). Zdaniem Kolegium zważywszy na treść art. 15gg ust. 7 ustawy o COVID-19, aby określony podmiot mógł otrzymać pomoc z FGŚP bezwzględnie musi być ustalone, czy nie uzyskał on wcześniej pomocy w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy. Powyższe potwierdzone zostało w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Pojęcie "takich samych tytułów wypłat" należy rozumieć - jako wynagrodzenie pracownika i składkę na ubezpieczenia społeczne od wynagrodzenia. W sytuacji, gdy podmiot uprawniony otrzymał w ramach działań osłonowych Państwa w trakcie epidemii SARS-CoV-2 dofinansowanie przeznaczone na wynagrodzenia i składki ubezpieczenia społecznego określonych pracowników, to nie może uzyskać on na ten sam cel ponownie środków z FGŚP (również w ramach świadczenia określonego w art. 15gg ustawy o COVID-19). W ocenie Kolegium wszystkie świadczenia, o których mowa w art. 15zzb, art. 15gg i w art. 31zo ustawy o COVID -19 jakkolwiek pochodzące z odmiennych źródeł - mają charakter środków publicznych i nie mogą się dublować względem tych samych pracowników, jeśli chodzi o "takie same tytuły wypłat", "te same koszty", jak również nie mogą być przyznane na okres dłuższy aniżeli 3 miesiące. Takie założenie służy realizacji podstawowego celu ustawy, jakim jest ochrona miejsc pracy i pomoc przedsiębiorcom w tym zakresie, a w tym zachowaniu zasady sprawiedliwości podziału środków publicznych w szczególnym okresie pandemicznym. Kolegium podało, że ustawodawca w treści ustawy o C0V1D-19 wielokrotnie i konsekwentnie, wprowadzając różne rodzaje pomocy dla różnych podmiotów, określał ich ramy czasowe jako maksymalny okres 3 miesięcy (np.: art. 15ga ust. 7, art. 1 5zzb ust. 5, art. 15zzc ust. 3, art. 15zze ust. 4), jest to działanie celowe i miało zapewnić równy dostęp do pomocy i wyznaczyć granice tej pomocy. Nie można zatem dwukrotnie choćby przy zastosowaniu dwóch różnych trybów (art. 15zzb, art. 15gg czy art. 31zo ustawy o COVID-19) dofinansowywać wynagrodzeń i składek na ubezpieczenie społeczne od tych wynagrodzeń odnoszących się do tych samych pracowników za okres powyżej 3 miesięcy, bo wówczas mielibyśmy do czynienia z podwójnym finansowaniem pochodzącym ze środków publicznych. W ocenie Kolegium, bez znaczenia pozostaje również, czy pierwsze dofinansowanie dotyczyło innego okresu (innych 3 miesięcy) niż okres wskazany w kolejnym wniosku. Z art. 15gg ust. 6 i 7 ustawy COVlD-19 wynika bowiem, że świadczenia, o których mowa w ust. 1 oraz środki, o których mowa w ust. 2, przysługują przez łączny okres 3 miesięcy, przypadających od miesiąca złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, może otrzymać pomoc z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wyłącznie w przypadku, jeśli nie uzyskał pomocy w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy. Z powyższego wynika zatem, iż. przyznanie świadczenia z art. 15gg ustawy COVlD-19, które nie może być kumulowane z innymi świadczeniami publicznymi (FGSP) na ten sam cel, możliwe byłoby do udzielenia (obok innego świadczenia) jedynie jako uzupełnienie do pełnych 3 miesięcy, gdyby dofinansowanie wynagrodzenia pracowników i składek na ubezpieczenia społeczne przyznane z innych świadczeń określonych w ustawie COVlD-19 nie obejmowało okresu tych 3 miesięcy. Na takim stanowisku stanął m. in. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w wyroku z 13 lipca 2021 r., I SA/Kr 384/21. W rozpoznawanej sprawie strona uzyskała dofinansowanie na tych samych pracowników na podstawie art. 15gg ustawy o COVID-19 oraz wcześniej na podstawie art. 15zzb ustawy o COVID-19, co prawda za inny okres, ale z tego samego tytułu, tj. dofinansowania do wynagrodzeń na tych samych pracowników. Strona skorzystała zatem z dofinansowania do tych samych pracowników łącznie za okres powyżej 3 miesięcy, w sytuacji gdy ustawodawca ogranicza korzystnie z tej formy pomocy przyznanej ze środków pomocy publicznej do 3 miesięcy. Tak wiec pogląd organu I instancji o niemożności łączenia wypłat z art. 15zzb z wypłatą z art. 15gg ustawy C0V1D-19 - w sytuacji skorzystania już przez przedsiębiorcę z pomocy na tych samych pracowników przez okres 3 miesięcy jest prawidłowy. W treści decyzji organu I instancji prawidłowo określono nie tylko kwoty przypadające do zwrotu, ale i daty, od których naliczone będą odsetki. Ustalenia faktyczne w niniejsze sprawie znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, a poczyniona analiza przepisów ustawy COVID-19 jest prawidłowa, wszechstronna i wystarczająca do wydania decyzji w sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji, zarzucając naruszenie prawa materialnego oraz proceduralnego, w szczególności: 1. błędne ustalenie stanu faktycznego - rzekome "podwójne finansowanie": Organ wskazał na "podwójne finansowanie" wynagrodzeń w związku z wykorzystaniem środków z art. 15gg i 15zzb ustawy o COVID-19. Jednakże nie wykazano, aby do takiej sytuacji doszło. Środki z art. 15zzb zostały przyznane na wynagrodzenia pracowników za okres od 1 czerwca 2020 r. do 31 sierpnia 2020 r., natomiast środki z art. 15gg dotyczyły innego okresu – od 1 lutego 2021 r. do 30 kwietnia 2021 r. Brak jest podstaw do uznania, że oba dofinansowania dotyczyły tego samego celu; 2. art. 15gg ustawy o COVID-19: Organ błędnie przyjął, że wsparcie na podstawie art. 15gg ustawy COVID-19 może wykluczać korzystanie z innych form pomocy na tych samych pracowników, nawet jeśli dotyczyły one innych okresów rozliczeniowych. Przepisy ustawy nie przewidują takiego ograniczenia; 3. naruszenie zasad postępowania dowodowego - organ nie przeanalizował szczegółowo przedłożonych dokumentów i wyjaśnień, pomijając dowody potwierdzające prawidłowe wykorzystanie środków. W szczególności wnioski o pomoc oraz dokumentacja potwierdzająca przeznaczenie środków na wynagrodzenia pracowników zostały przez organ zignorowane; 4. brak wykazania, że doszło do naruszenia przepisów ustawy o COVID-19 - organ nie przedstawił żadnych dowodów, że przyznane środki zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub że nastąpiło "podwójne finansowanie". Odwołanie się wyłącznie do ogólnych interpretacji przepisów ustawy o COVID-19 bez uwzględnienia stanu faktycznego sprawy jest niewystarczające; 5. błędne naliczanie odsetek: w decyzji wskazano kwotę zwrotu oraz odsetki bez precyzyjnego uzasadnienia. Zgodnie z art. 169 ustawy o finansach publicznych, zwrot środków powinien być naliczony dopiero po udowodnieniu ich nieprawidłowego wykorzystania, czego w niniejszej sprawie nie wykazano. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wnosząc jak dotychczas. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga była zasadna ponieważ organy błędnie skumulowały pomoc uzyskaną przez skarżącą, wprawdzie na tych samych pracowników, ale z różnych źródeł i za różne okresy. Sąd podziela w tym zakresie poglądy ukształtowanej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego (który nota bene wyrokiem z 12 lutego 2025 r., I GSK 1764/21 uchylił ww. wyrok WSA w Krakowie z 13 lipca 2021 r., I SA/Kr 384/21 oraz wydane w sprawie decyzje organów obu instancji), a wskazującej, że art. 15gg ust. 6 ustawy COVID-19, ograniczając prawo do uzyskania wsparcia (o którym traktuje art. 15gg ust. 7 ustawy COVID-19) przez wnioskujący o niego podmiot wyłącznie do okresu trzech miesięcy, odnosi się jedynie do tych form wsparcia, które zostały wymienione w ust. 1 i ust. 2 art. 15gg ustawy COVID-19. Brak jest więc podstaw do łączenia tego rodzaju pomocy z tą, o której taktuje art. 15 zzb ustawy COVID-19, jak to uczyniły rozstrzygające sprawę organy. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że rozliczne formy wsparcia, wynikające z przepisów ustawy COVID-19 należy traktować rozłącznie i w ten sposób dokonywać wykładni regulujących je przepisów, jeżeli żaden z przepisów tej ustawy nie wskazuje wyraźnie, że się one wzajemnie wykluczają, czy też, że należy sumować ich maksymalne okresy (por. np. wyroki NSA: z 27 kwietnia 2022 r., I GSK 251/22; z 7 kwietnia 2022 r., I GSK 28/22). Podkreślić należy, że w licznych jednostkach redakcyjnych art. 15gg ustawy COVID-19, brak jest regulacji, która stanowiłaby o tym, że wymieniona w nim pomoc, nie może być łączoną z tą, o której mowa np. w art. 15 zzb ustawy COVID-19. Podobne uwagi odnieść należy do wykładni i zastosowania art. 15gg ust. 7 ustawy COVID-19. O ile bowiem posłużenie się w nim zwrotem "takich samych tytułów wypłat", wskazuje że ustawodawca w tym wypadku nie ma na względzie bezwzględnie tożsamych tytułów wypłat, ale wykazujących zbliżone cechy, to jednak konkretne tytuły wypłat, o których mowa w tym przepisie, należy rozpatrywać w odniesieniu do form wsparcia, o których mowa wyłącznie w art. 15gg ustawy COVID-19. W rozpatrywanym stanie faktycznym skarżąca uzyskała pomoc z dwóch różnych źródeł, co prawda z tytułu wynagrodzeń tych samych pracowników, ale za różne okresy. Nie było więc podstaw prawnych do uznania, że nastąpiło "podwójne finansowanie". W ponownym postępowaniu organy uwzględnią stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym wyroku na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) – dalej "p.p.s.a.".. Mając na względzie powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a.