I GSK 345/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 listopada 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 326/24 w sprawie ze skargi Miasta Gliwice na czynność Wojewody Śląskiego z dnia 1 marca 2024 r. nr FBI.3111.16.2.2024 w przedmiocie ustalenia i przekazania dotacji z budżetu państwa oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 18 listopada 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 326/24, po rozpoznaniu skargi Miasta Gliwice stwierdził bezskuteczność czynności Wojewody Śląskiego polegającej na odmowie ustalenia i przekazania dotacji na sfinansowanie kosztów realizacji zadań zleconych z zakresu administracji rządowej w 2024 roku, a także orzekł o kosztach postępowania sądowego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Wojewoda Śląski, zaskarżając go w całości, zarzucając na podstawie (niżej przytoczono oryginalny tekst treści skargi kasacyjnej): - art. 174 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935, obecnie: Dz.U.2026.143 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1) art. 129 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez jego niezastosowanie które polegało na przyjęciu, iż wojewoda nie może ustalać adekwatnych zasad podziału ograniczonych środków finansowych przewidzianych w ustawie pomiędzy jednostki samorządu terytorialnego. Dzięki tym zasadą unikając przekroczenia limitu budżetowego; 2) art. 52 ust. 1 pkt 2 o finansach publicznych poprzez jego niezastosowanie które polegało na przyjęciu, iż wojewoda przy rozdziale środków powinien uwzględnić tylko i wyłącznie potrzeby zgłaszane przez gminy bez względu na limit wydatków przeznaczonych na ten cel uznając, iż jest to kryterium pozaprawne; 3) art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych przez jego niezastosowanie które polegało na przyjęciu, iż wojewoda nie ma prawa oceniać celowości i zasadności planowanych wydatków przez jst uznając; 4) art. 49 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego przez jego błędną interpretacje polegającą na błędnym przyjęciu, iż rozstrzyganie o wysokość należnych jednostce samorządu dotacji leży w sferze kognicji sądów administracyjnych a nie cywilnych; - art. 174 § 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 58 § 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy, ponieważ sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, w związku z art. 49 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, podlegającego dochodzeniu sprawy na drodze cywilno-prawnej, względnie 2) art. 19 p.p.s.a. polegające na niezastosowaniu normy proceduralnej wynikającej z tego przepisu, skierowanej do Sądu l instancji, ponieważ orzekał Sędzia, który podlegał wyłączeniu w sprawie. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości odrzucenie skargi oraz umorzenie postępowania w trybie art. 189 p.p.s.a.; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a., oddalającego skargę; uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach na zasadzie art. 185 p.p.s.a.; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych W motywach organ wskazał na argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Strona przeciwna nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt. I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy też zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie uściślać bądź korygować zarzutów skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13). Do autora skargi kasacyjnej – będącego profesjonalistą – należy zatem wskazanie ściśle określonych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie (w uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej) na czym to polegało. Już na wstępie zaznaczyć należy, że wszystkie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania – w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – pozbawione są usprawiedliwionych podstaw, gdyż skarżący kasacyjnie nie wykazał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jaki wpływ na wynik sprawy miały podniesione – przez niego – w zarzutach naruszenia, co jest niezbędnym elementem prawidłowości zarzutów naruszenia przepisów postępowania (vide art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Pamiętać bowiem należy, iż tylko istotny wpływ na wynik sprawy pozwala uznać zarzut za zasadny, a skoro tego wymogu nie spełniono, to skarga kasacyjna – w powyższym obszarze – okazała się niezasadna. Nie jest to bynajmniej jedyna wada wniesionego środka zaskarżenia gdyż są i dalsze, a mianowicie nie oznaczono nazwiska Sędziego, który orzekał w Sądzie I instancji, a winien być – zdaniem skarżącego – wyłączony w trybie art. 19 p.p.s.a. Nie umotywowano także przyczyn tego postulatu. Nie wskazano daty uchwalenia ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, a także miejsca jej publikacji, co ma o tyle istotne znaczenie, że w ciągu ostatnich dwudziestu lat w obrocie prawnym funkcjonowały dwa akty normatywne o tym samym tytule. Z powyższej przyczyny – przechodząc do zarzutów o charakterze materialnym – nie poddaje się kontroli zarzut nr 4. Dodatkowo wskazać należy, iż zarówno wcześniejsza ustawa, jak i funkcjonująca obecnie zawiera art. 49, to jednak – w każdym z tych przypadków – dzieli się na szereg jednostek redakcyjnych, a od profesjonalisty można oczekiwać ich precyzyjnego oznaczenia. Ten zaś brak uniemożliwia merytoryczną jego ocenę. Krytyczne uwagi odnieść należy także do budowy zarzutu nr 1; wskazać bowiem trzeba, że stosownie do art. 129 powołanej ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) kwoty dotacji celowych na zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone odrębnymi ustawami jednostkom samorządu terytorialnego określane są przez dysponentów części budżetowych według zasad przyjętych w budżecie państwa do określenia wydatków podobnego rodzaju, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Jak wskazano w wyrokach NSA z 14 października 2022 r., sygn. akt I GSK 3144/18, a także z 17 stycznia 2024 r., sygn. akt I GSK 1882/22, przepis art. 129 u.f.p. ma blankietowy charakter, bowiem ustalenie jego pełnej treści wymaga odwołania się do zasad przyjętych w budżecie dla określenia wydatków podobnego rodzaju oraz wskazania przepisów w inny sposób określających zasady przyznawania dotacji celowych, o których mowa w tym przepisie. Tego zaś w konstrukcji zarzutu (jak też w jego uzasadnieniu) nie uczyniono. Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut nr 2 gdyż jego istota nie wiąże się w jakikolwiek sposób z treścią poczynionych przez Sąd I instancji konstatacji; z nich zaś wynika, iż "kryteria odmowy wskazane przez organ administracji publicznej mają w istocie charakter faktyczny, pozaprawny i arbitralny. Odnosząc się do szczegółowego uzasadnienia odmowy uwzględnienia wniosku strony skarżącej godzi się podnieść, że zgodnie z przepisami ustawy z 17 maja 1989 r. o geodezji i kartografii jednostka finansuje zadania realizowane na podstawie tej ustawy częściowo z dochodów własnych, co nie zwalnia organu administracji publicznej z dotowania tych zadań w pozostałym zakresie, bowiem w dalszym ciągu pozostaje to zadanie zlecone. Organ administracji publicznej powołuje się na algorytm ustalony przez Ministra Finansów, choć pismo tegoż Ministra nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, a tym samym nie może być podstawą aktów lub czynności wykonywanych względem podmiotów zewnętrznych, podobnie rzecz się ma z algorytmami stosowanymi przez sam organ administracji publicznej tym bardziej, że nie podał on szczegółowych kryteriów np. wpływających na stawkę roboczogodziny. Organ administracji publicznej nie mógł powołać się na brak środków, brak szczegółowych regulacji, czy uzależniać wypłaty dotacji od rozliczenia dotacji za rok poprzedni. Wszystkie te kryteria są w swojej istocie pozaprawne i nie odnoszą się do istoty sporu między stronami. Różnego rodzaju algorytmy mogą być przyjmowane pomocniczo, ale w pierwszej kolejności organ administracji publicznej winien uwzględnić specyfikę danego zadania i szczególną sytuację danej jednostki, w wypadku strony skarżącej jest to np. konieczność utrzymania leżącej na jej terenie specjalnej strefy ekonomicznej." Powyższy cytat pozwala przyjąć, iż negując w istocie to stanowisko kasator wkracza w obszar ustaleń faktycznych; negowanie tychże naruszeń w obrębie przepisów prawa materialnego jest niedopuszczalne. Nadto w motywach skargi kasacyjnej – wbrew treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – nie odniesiono się w jakikolwiek sposób do treści tego zarzutu. Zamiast tego pomieszczono ogólne informacje dotyczące ogólnych zasad wykładni art. 52 ust. 1 pkt 2 u.f.p., z pominięciem wywodów, o których mowa w przytoczonym wyżej cytacie. Z kolei w zarzucie nr 3 wskazano przepis, który dzieli się na szereg jednostek redakcyjnych; nie jest rzeczą Sądu II instancji ustalać, który ma w sprawie zastosowanie. Nadto – co wynika z uzasadnienia sporządzonego w myśl art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – dotyczy kwestii procesowych, które nie mogą być rozważane w ramach problematyki stosowania prawa materialnego. Sąd II instancji – końcowo – dostrzega, iż autor skargi kasacyjnej błędnie zarzucił "na podstawie art. 174 § 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego". Pomijając kwestię podziału tego przepisu na paragrafy (można to uznać za oczywistą omyłkę pisarską), to właściwe było powołanie treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Sąd II instancji – z własnej inicjatywy – wskazanego uchybienia sanować nie może. Mając na względzie treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.