III SA/Kr 28/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Asesor WSA Magdalena Gawlikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 maja 2023 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 31 października 2022 r., SKO-NP.-4115-291/22 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.

Przedmiotem skargi D. W. (dalej: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 31 października 2022 r. (znak SKO-NP-4115-291/22) utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta R. z 28 kwietnia 2022 r. (znak [...]) o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W stanie faktycznym sprawy skarżący złożył pismem z 28 marca 2022 r. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego organ I instancji decyzją z 28 kwietnia 2022 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ zaznaczył, że ustalony stopień niepełnosprawności ojca skarżącego istnieje od 42. roku życia, zatem nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615; dalej: ustawa). Ponadto, jak ustalił organ, skarżący nie pracuje, zamieszkuje wraz z rodzicami i posiada siostrę, która zamieszkuje na terenie gminy. Według oświadczenia skarżącego sprawowanie opieki polega na codziennym myciu, ubieraniu, podawaniu posiłków i lekarstw, chodzeniu na zakupy, organizowaniu wyjazdów na wizyty. Niepełnosprawny jest po przebytym udarze mózgu, leży sparaliżowany z ręką i stopniowo nogą, porusza się z trudem po mieszkaniu, nie jest pampersowany. Matka skarżącego zaś jest osobą w podeszłym wieku, schorowaną i nie jest w stanie zapewnić opieki mężowi. W ocenie organu brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez skarżącego a koniecznością stałej opieki nad ojcem. Sprawowana opieka nie ma charakteru tego rodzaju, żeby zmuszała skarżącego do definitywnej rezygnacji z aktywności zawodowej. W odwołaniu skarżący podniósł, że decyzja organu nie uwzględnia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, gdzie doszło do stwierdzenia niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy. Ponadto skarżący zaakcentował, że pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego. Decyzją z 31 października 2022 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a) ustawy świadczenie nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ przyznał rację skarżącemu, że uwzględnić należało zmianę stanu prawnego, która nastąpiła po wydaniu wyroku TK. Natomiast zwrócił uwagę, że niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z K. W., która oświadczyła, że nie legitymuje się żadnym orzeczeniem o niepełnosprawności. Jak zaznaczył organ, brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dorosłemu dziecku, gdy niepełnosprawny rodzic pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem organu oświadczenie żony niepełnosprawnego oraz znajdujące się w aktach zaświadczenie lekarza rodzinnego nie mogą być utożsamiane ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Organ podkreślił, że skoro w toku postępowania nie zostało nawet zainicjowane postępowanie w celu wydania orzeczenia w powyższym przedmiocie, to Kolegium nie miało innej możliwości niż stwierdzić, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Końcowo Kolegium podzieliło ocenę organu I instancji odnośnie do braku związku opieki z rezygnacją z aktywności zawodowej skarżącego, a także wskazało, że obowiązek alimentacyjny ciąży w równym stopniu co na skarżącym również na jego siostrze, która mieszka w tej samej miejscowości, a nie wskazano żadnej okoliczności, która stałaby na przeszkodzie w zapewnieniu ojcu opieki. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia: a) art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy przez: - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaną przez niego opieką nad ojcem podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo-skutkowy istnieje. - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki nie wypełnia ww. dyspozycji podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga – w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej. b) art. 17 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że fakt posiadania przez osobę wymagającą opieki kilku osób zobowiązanych w równym stopniu do alimentacji na jej rzecz uniemożliwia przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego jednemu z nich pomimo spełnienia przez niego wszystkich ustawowych przesłanek. c) art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu, jako osobie sprawującej faktyczną opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, należącej do kręgu osób obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym. d) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy, zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że fakt pozostawania w związku małżeńskim i brak legitymowania się przez małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co doprowadziło do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia. e) art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącego nad ojcem, co skutkowało brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji zaskarżonej i ją poprzedzającej, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Uzasadniając skargę skarżący podkreślił, że świadczy całodobową i pełną opiekę nad ojcem. Nie można przyjąć, że stan zdrowia ojca jest na tyle dobry, by mógł on przez większość czasu funkcjonować bez opieki drugiej osoby, w wymiarze, który pozwalałby opiekunowi na podjęcie pracy. Skarżący podkreślił, że należy przyjąć celowościowe rozumienie przepisu i umożliwić uzyskanie świadczenia osobie zobowiązanej do alimentacji, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim. Zaznaczył, że należy brać pod uwagę faktyczne i niezależne od woli możliwości sprawowania opieki, a nie formalny fakt posiadania orzeczenia o niepełnosprawności. Skarżący podkreślił, że matka z przyczyn obiektywnych (wiek i stan zdrowia, potwierdzone zaświadczeniem lekarskim, brak możliwości finansowych) nie może sprawować opieki nad niepełnosprawnym. Odpowiadając na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa – zgodnie z wnioskiem skarżącego – została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej P.p.s.a.). Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd stwierdził, że podlegała ona oddaleniu. Kluczową kwestią było rozstrzygnięcie prawidłowości przyjętej przez organ wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy. Przepis ten zastrzega, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się dwa stanowiska, w odmienny sposób odnoszące się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki (zob. wyrok WSA w Krakowie z 21 marca 2023 r. sygn. III SA/Kr 1386/22). Jedno stanowisko wyrażało pogląd, że warunkiem koniecznym jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy. Natomiast drugie stanowisko uznawało, że legitymowanie się takim orzeczeniem przez wymienione osoby nie jest konieczne, jeżeli te osoby z przyczyn obiektywnych nie mogą realnie podjąć się opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W takiej sytuacji świadczenie może być przyznane osobie sprawującej faktycznie opiekę, zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby takiej opieki wymagającej. Z uwagi na rozbieżności w orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 14 listopada 2022 r. podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów w sprawie o sygnaturze akt I OPS 2/22, w której jednoznacznie wypowiedział się, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy). Skład siedmiu sędziów NSA w uzasadnieniu uchwały przyjął, że regulacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy i warunek legitymowania się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jako okoliczność uzasadniająca przyznanie świadczenia osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności nie jest rozwiązaniem, które wymaga zakwestionowania ze względu na normy Konstytucji. Podkreślono, że rozbieżności w stosowaniu przepisu nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością i poszukiwania normy prawnej w optymalny sposób realizującej zamiar prawodawcy, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami. W pozostałych przypadkach zastrzeżenia co do rozwiązań ustawowych mogą nosić jedynie charakter postulatów de lege ferenda pod adresem ustawodawcy, ewentualnie realizowanych na drodze inicjatywy ustawodawczej za pośrednictwem uprawnionych podmiotów. Wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, w tym zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę pełnego katalogu świadczeń opiekuńczych, na który składają się: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane, jakim jest brak orzeczenia o niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki, nie stanowi rażącego naruszenia zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, a udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie jest więc sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia suponowanej przez skarżącego "wykładni systemowej i celowościowej". W przedmiotowej sprawie brak jest dowodów na to, aby żona osoby wymagającej opieki legitymowała się wymaganym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wręcz przeciwnie, co trafnie ustalił organ I instancji i na co zasadnie zwrócono uwagę w zaskarżonej decyzji, wedle samego oświadczenia żony niepełnosprawnego z 11 kwietnia 2022 r. orzeczenie takie nie zostało wydane. Aby wnioskowane świadczenie mogło zostać przyznane, muszą zostać spełnione wszystkie jego przesłanki pozytywne i nie może zaistnieć żadna przesłanka negatywna. W zaskarżonej decyzji trafnie zatem dostrzeżono, że zaistniała przesłanka negatywna z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy. W tej sytuacji podnoszona przez skarżącego kwestia ewentualnego spełnienia pozostałych przesłanek nie mogła mieć wpływu na odmienną decyzję organu. Rozstrzygnięcie o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było więc zgodne z prawem. Mając powyższe na względzie, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.