II SA/Lu 265/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) Protokolant Referent Elwira Szymaniuk-Szkodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2023 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2023 r., znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia 19 grudnia 2022 r., znak: [...]

Przedmiotem sporu jest odmowa przyznania skarżącemu J. B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką A. B.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 1 lutego 2023 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.), po rozpatrzeniu odwołania J. B., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z 19 grudnia 2022 r., znak: [...] odmawiającą odwołującemu się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką A. B.. Kolegium ustaliło, że A. B. jest niepełnosprawna w stopniu znacznym i wymaga opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jednak organ uznał, że nie występują ustawowe przesłanki uzasadniające przyznanie jej synowi J. B. wnioskowanego świadczenia. W ocenie Kolegium opieka sprawowana nad niepełnosprawną matką nie wymaga od wnioskodawcy absencji zawodowej. Jak wynika z akt sprawy, A. B. nie jest osobą leżącą ani pampersowaną. Jest osobą samodzielną, która sama porusza się po mieszkaniu oraz wykonuje wokół siebie wszystkie czynności samoobsługowe i higieniczne takie, jak: mycie się, ubieranie, korzystanie z toalety, spożywanie posiłków i napojów oraz kładzenie się i wstawanie z łóżka. Co prawda wymaga pomocy w niektórych czynnościach życia codziennego, jednak nie są to czynności na tyle absorbujące, aby uniemożliwić wnioskodawcy podjęcie zatrudnienia. Według organu, czynności takie, jak przygotowywanie posiłków czy robienie zakupów nie zajmują całej doby. Są to bowiem standardowe czynności związane z codziennym funkcjonowaniem, wykonywane przez większość ludzi, także tych, którzy są aktywni zawodowo. Mogą być zatem wykonywane poza godzinami pracy zawodowej. W ocenie Kolegium, J. B. z uwagi na ten sam adres zamieszkania, przygotowując się rano do wyjścia do pracy, jest w stanie przygotować również matce śniadanie oraz podać jej lekarstwa, a wracając z pracy - przy okazji zrobić zakupy oraz ugotować obiad. Ponadto, w ocenie Kolegium, również pozostałe czynności opiekuńcze wykonywane przez wnioskodawcę nie wymagają od niego absencji zawodowej. Sprzątanie, mycie okien, pranie oraz realizacja recept nie należą do czynności wykonywanych codziennie. Wykonuje się je cyklicznie bądź w razie potrzeby (np. raz w tygodniu) i z reguły poświęca się na nie jedynie część dnia. Nic więc nie stoi na przeszkodzie, aby J. B. wykonywał te czynności po pracy lub w dzień wolny od pracy, np. w sobotę, podobnie jak czyni to większość ludzi aktywnych zawodowo. Kolegium wskazało również, że J. B. nie jest jedyną osobą, na której ciąży obowiązek pomocy niepełnosprawnej matce. W toku postępowania ustalono, że A. B. ma jeszcze jednego syna M. B., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Co prawda nie sprawuje stałej opieki nad niepełnosprawną matką, niemniej jednak nie może być z tego obowiązku pochopnie zwalniany i na tyle, na ile może, ma obowiązek uczestniczyć w opiece nad nią. Nawet jeżeli M. B. pracuje zarobkowo i w związku z tym nie jest w stanie fizycznie podjąć się całodobowej opieki nad matką, obowiązany jest wypełnić ciążący na nim obowiązek alimentacyjny w inny sposób pozwalający na zapewnienie matce pomocy w codziennym funkcjonowaniu. Z akt sprawy wynika bowiem, że matka odwołującego się wymaga m.in. pomocy w podawaniu insuliny. Okoliczność ta sama w sobie nie może jednak przesądzać o przyznaniu stronie wnioskowanego świadczenia. Niemniej jednak, w ocenie Kolegium, M. B. jest w stanie zorganizować i - partycypując w kosztach z bratem i niepełnosprawną matką - opłacić profesjonalną pielęgniarkę, która podczas obecności w pracy wnioskodawcy byłaby w stanie w sposób prawidłowy i fachowy wykonać A. B. niezbędny zastrzyk. Wobec powyższego Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że przy należytej organizacji opieki nad matką oraz przy podziale czynności opiekuńczych i J. B. wraz z bratem strona jest w stanie pogodzić opiekę nad matką z pracą zarobkową. Ponadto Kolegium podało w wątpliwość okoliczność konieczności rezygnacji wnioskodawcy z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką. J. B. poinformował, że zrezygnował z pracy za granicą w marcu 2022 r. w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką po przebytym przez nią zawale serca. Zdaniem Kolegium, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego okoliczność ta nie zasługuje jednak na uwzględnienie, bowiem J. B., pomimo wezwania ze strony Kolegium nie udokumentował faktu zaprzestania pracy zarobkowej w marcu 2022 r. W toku postępowania ustalono natomiast, że wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, pozostaje on bierny zawodowo od 26 września 2016 r, kiedy to zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej. Reasumując, w ocenie Kolegium, brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją J. B. z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad A. B.. W skardze na decyzję Kolegium J. B. zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: art. 6, 7, 77 i 80 oraz 86 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wszystkich dostępnych dowodów oraz naruszenie zasady swobodnej oceny tych dowodów, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia. Skarżący zażądał uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i wniósł o dopuszczenie jako dowodów dokumentów dołączonych do skargi, oznaczonych punktami od 1 do 17, na okoliczność jego aktywności zawodowej, zaprzeczających tezie organu, że jest bierny zawodowo od 26 września 2016 r. i nie zrezygnował z zatrudnienia w celu opieki nad matką oraz na okoliczność stanu zdrowia jego matki i wymaganego zakresu opieki nad nią. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 23 maja 2023 r. Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.) postanowił dopuścić dowód z dokumentów dołączonych do skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Kolegium prawidłowo skorygowało błąd organu pierwszej instancji co do podstawy odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Argumentacja organu pierwszej instancji, który oparł decyzję odmowną na art. 17 ust. 1b u.ś.r., jest wadliwa ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. zamiast wielu: wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16). Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach WSA w Lublinie: z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 55/19; z 10 maja 2022 r., II SA/Lu 174/22; z 1 lutego 2022 r., II SA/Lu 20/22). Jednak w świetle zgromadzonych w sprawie dowodów przedwczesne było stanowisko Kolegium, że skarżący nie zrezygnował z pracy zawodowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Matarialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeśli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego następuje wyłącznie wówczas, gdy rezygnacja z zatrudnienia czy innej pracy zawodowej pozostaje w bezpośrednim związku z opieką sprawowaną nad bliskim niepełnosprawnym członkiem rodziny; nie budzi też wątpliwości, że świadczenie może być przyznane tylko tym osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Niewątpliwie intencją ustawodawcy jest wspieranie finansowe tych osób, których sytuacja zmusiła do osobistej opieki nad bliskim niepełnosprawnym członkiem rodziny. Chodzi więc o takie przypadki, gdy osoba niepełnosprawna jest na tyle niesamodzielna, że zasadniczo cały czas powinna być przy niej obecna inna osoba i jednocześnie nikt inny z rodziny, poza tą osobą, nie jest w stanie w pełni takiej opieki zapewnić i jednocześnie, gdy nie jest możliwe wspólne sprawowanie opieki osobistej przez bliskie osoby. W związku z powyższym organy powinny w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, czy wnioskodawca zrezygnował z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej z uwagi na to, że zakres opieki sprawowanej nad bliskim niepełnosprawnym uniemożliwia aktywność zawodową. W rozpatrywanej sprawie organy nie wyjaśniły w sposób dostatecznie wnikliwy i przekonujący, że taka sytuacja nie zachodzi w przypadku skarżącego. Z akt sprawy wynika, że skarżący sprawuje stałą opiekę nad matką. Niepełnosprawna w stopniu znacznym A. B., mająca w dniu wydania zaskarżonej decyzji 82 lata, przebyła ostry zawał mięśnia sercowego, angioplastykę prawej tętnicy wieńcowej z implantacją stentu, choruje ponadto na cukrzycę typu II, nadciśnienie tętnicze, otępienie miażdżycowe naczyniopochodne, głębokie niedowidzenie w obu oczach, depresję lękową oraz schorzenia kręgosłupa. W związku z tym porusza się z trudnością jedynie w obrębie mieszkania i z uwagi na depresję lękową boi się zostawać sama w mieszkaniu (k. 35, k. 22, k. 6 akt adm.). Skarżący dwa razy dziennie mierzy jej poziom cukru we krwi, podaje insulinę, leki, mierzy ciśnienie, przygotowuje posiłki, wstaje w nocy, aby pomóc matce wstać do toalety, czasami też, aby podać jej lek przeciwbólowy, ponadto robi zakupy, sprząta i pierze. Organ odwoławczy zwrócił się do organu pierwszej instancji o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a. w celu uzupełnienia materiału dowodowego sprawy, tj. ustalenia zakresu czynności wykonywanych przez skarżącego w ramach opieki nad matką, ustalenia, czy skarżący pobiera inne świadczenia w związku z opieką nad matką albo innym członkiem rodziny oraz w celu udokumentowania dotychczasowego przebiegu zatrudnienia J. B. i ustalenia, kto dotychczas sprawował opiekę nad A. B.. W ramach postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji przeprowadził wywiad środowiskowy, którego ustalenia dotyczące stanu zdrowia matki skarżącego oraz zakresu czynności wykonywanych przez skarżącego w ramach opieki nad matką, przedstawiono powyżej. Do akt sprawy dołączono wypis z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej RP, z którego wynika, że J. B. prowadził działalność gospodarcza, którą wyrejestrował 26 września 2016 r. (k. 32). Organ drugiej instancji nie zwrócił się natomiast do skarżącego o udokumentowanie aktywności zawodowej, nie poinformował go w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy i ewentualnego jego uzupełnienia. Wbrew stanowisku Kolegium (k. 39 akt adm.), organ ten nie wezwał strony do udokumentowania faktu zaprzestania pracy zarobkowej w marcu 2022 r. (pismo z 9 stycznia 2023 r. było skierowane nie do skarżącego, ale do organu pierwszej instancji). Tymczasem skarżący dołączył do skargi dokumenty, z których wynika, że jego aktywność zawodowa nie zakończyła się 26 września 2016 r. W szczególności przedstawił referencje wystawione przez przedstawiciela swojego zagranicznego pracodawcy, w których wskazano, że skarżący był zatrudniony przy realizacji projektów budowlanych na terenie Szkocji w latach 2020-2021, natomiast dwukrotnie odrzucił ofertę pracy od tego przedsiębiorcy: 21 marca 2022 r. oraz 24 października 2022 r. (k. 26 akt sądowych). Kolegium przedwcześnie zatem uznało, że matka skarżącego nie wymaga stałej i osobistej opieki ze strony skarżącego i że skarżący nie zrezygnował z pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką. Wnioski organu odwoławczego nie znajdują oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Niewątpliwie więc Kolegium, rozpatrując sprawę, naruszyło dyspozycje art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., co zasadnie zarzucił skarżący. Zdaniem Sądu sprawa nie została na tyle dostatecznie wyjaśniona, by z całą pewnością przyjąć, że skarżący nie musiał zrezygnować z pracy w celu sprawowania stałej, w zasadzie całodobowej, opieki nad matką. Przy braku takich ustaleń nie jest możliwe wydanie prawidłowej decyzji w przedmiotowej sprawie. Jako niemającą wpływu na uprawnienie skarżącego do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego należało ocenić również okoliczność, że skarżący nie jest jedyną osobą uprawnioną do alimentacji. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie ogranicza bowiem prawa do przyznania świadczenia wyłącznie do sytuacji, w których osoba wymieniona w art. 17 ust. 1 pkt 4 jest jedyną osobą, która może sprawować opiekę. Jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych, w sytuacji, gdy opieki podejmuje się jeden z członków rodziny, który należy do kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, brak jest podstaw do odmowy przyznania świadczenia z uwagi na istnienie innych osób, które mogłyby świadczyć pomoc osobie niepełnosprawnej. Ustawodawca nie przewidział bowiem takiej negatywnej przesłanki przyznania świadczenia (por. wyroki: WSA w Rzeszowie z 22 czerwca 2022 r., II SA/Rz 675/22 oraz WSA w Warszawie z 8 grudnia 2022 r., I SA/Wa 2366/22). W orzecznictwie podkreśla się, że jeżeli jest kilka osób zobowiązanych w jednakowym stopniu do alimentacji, to można przyznać świadczenie jednej z nich, jeżeli tylko spełnia przewidziane prawem warunki. Skoro zatem skarżący jako syn osoby wymagającej opieki znajduje się wraz z rodzeństwem wśród osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., to do niego należy wybór, czy wypełni swój obowiązek alimentacyjny względem matki poprzez sprawowanie osobistej opieki (nie podejmując bądź rezygnując z zatrudnienia), czy też zapewni jej opiekę w inny sposób, np. podejmując zatrudnienie i partycypując w kosztach opieki, czy dzieląc się obowiązkami opiekuńczymi z rodzeństwem (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2022 r., II SA/Po 834/21). W świetle powyższego Sąd uwzględnił skargę i uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 135 p.p.s.a. Mając na względzie błędy w zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego, organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien precyzyjnie ustalić rzeczywisty zakres opieki sprawowanej przez skarżącego nad matką. Organ ponownie oceni, czy stan zdrowia matki skarżącego i związany z tym zakres świadczonej opieki nakazują przyjąć, że czynnościom opiekuńczym realizowanym względem tej osoby można przypisać taką skalę, zakres i intensywność, które wymagałyby ze strony opiekuna całkowitej rezygnacji (niepodejmowania) jakiejkolwiek pracy (zatrudnienia). W tym celu organy mają możliwość wykorzystania dostępnych środków dowodowych określonych zarówno w kodeksie postępowania administracyjnego, jak i w ustawie o świadczeniach rodzinnych (m. in. oględziny, przesłuchanie świadków, dowody z dokumentów, wywiad środowiskowy). W związku z powyższym Sąd orzekł, jak w sentencji.