III SA/Kr 212/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie WSA Tadeusz Kiełkowski Asesor WSA Marta Kisielowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Nowa Huta w Krakowie na uchwałę nr VIII/302/2022 Rady Gminy Pałecznica z dnia 27 czerwca 2022 r. w sprawie wyznaczenia miejsca do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników oraz uchwalenia regulaminu określającego zasady handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników stwierdza nieważność § 3 ust. 4 załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały.

Rada Gminy Pałecznica podjęła w dniu 27 czerwca 2022 r. uchwałę nr VIII/302/2022 w sprawie wyznaczenia miejsca do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników oraz uchwalenia regulaminu określającego zasady handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z 14 lipca 2022 r. poz. 4982). Prokurator Rejonowy Kraków-Nowa Huta w Krakowie pismem z 29 grudnia 2022 r. wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy Pałecznica, zaskarżając ją w części, tj. w zakresie § 3 pkt 4 Regulaminu określającego zasady prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników, stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały Nr VIII/302/2022. Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 178), poprzez wprowadzenie § 3 pkt 4 Regulaminu określającego zasady prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników (dalej również: Regulamin), obowiązku posiadania przez wszystkie towary przeznaczone do sprzedaży oznaczonej ceny, prezentowanej w widocznym miejscu albo oznaczenia wskazującego na możliwość ustalenia ceny w drodze negocjacji, podczas gdy przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług wprowadza obowiązek uwidocznienia ceny oraz ceny jednostkowej, a w ust. 2 kompetencję do wskazania przypadków braku wymogu uwidocznienia cen jednostkowych zastrzega dla ministra właściwego do spraw gospodarki, w konsekwencji czego zaskarżona uchwała pozostaje sprzeczna z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy kompetencyjnej. Wobec powyższego prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 pkt 4 Regulaminu określającego zasady prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że zgodnie z objętym nią punktem 4 § 3 Regulaminu: "Wszystkie towary przeznaczone do sprzedaży muszą mieć - z zachowaniem przepisów odrębnych - oznaczoną cenę, prezentowaną w widocznym miejscu albo oznaczenie wskazujące na możliwość ustalenia ceny w drodze negocjacji". Tymczasem w myśl art. 4 ust. 1 ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług w miejscu sprzedaży detalicznej i świadczenia usług uwidacznia się cenę oraz cenę jednostkową towaru (usługi) w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości oraz umożliwiający porównanie cen. Z kolei zgodnie z ustępem 2 tego artykułu, minister właściwy do spraw gospodarki, po zasięgnięciu opinii Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, określi, w drodze rozporządzenia: sposób uwidaczniania cen towarów i usług, w tym cen jednostkowych towarów (usług), wykaz towarów, w przypadku których nie jest wymagane uwidocznienie ceny jednostkowej towarów (usług) - mając na uwadze potrzebę zapewnienia dostępności informacji o cenie, a także uwzględniając przypadki, gdy uwidocznienie ceny jednostkowej towaru (usługi) nie byłoby przydatne ze względu na rodzaj lub przeznaczenie towaru (usługi) . Stosowne rozporządzenie wydane zostało przez Ministra Rozwoju 9 grudnia 2015 r. w sprawie uwidaczniania cen towarów i usług (Dz.U. z 2015 r. poz. 2121). Dalej skarżący wywiódł, że kompetencja do zmodyfikowania przepisów rangi ustawy i wydanych na jej podstawie przez właściwego ministra norm nie wynika z treści art. 5 ustawy z dnia 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników (Dz.U. 2021 poz. 2290), gdyż zgodnie z nim rada gminy uchwala regulamin określający zasady prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na wyznaczonych miejscach, o których mowa w art. 3 ust. 7. Rada Gminy uchwalając zaskarżony przepis przekroczyła zatem delegację ustawową. Uregulowała bowiem zakres materii, która jest unormowana przepisami rangi ustawowej oraz zastrzeżona dla właściwego ministra. Dokonała przy tym modyfikacji przepisów powszechnie obowiązujących. Jednocześnie bowiem odwołując się do "przepisów odrębnych" wprowadziła rygor związany z zamieszczeniem ceny, do czego nie była uprawniona. Regulujący tę kwestię § 3 ust. 1 rozporządzenia ministra rozwoju w sprawie uwidaczniania cen towarów i usług stanowi, że cenę uwidacznia się w miejscu ogólnodostępnym i dobrze widocznym dla konsumentów, na danym towarze, bezpośrednio przy towarze lub w bliskości towaru, którego dotyczy. Rada Gminy wprowadzając możliwość zamieszczenia oznaczenia wskazującego na możliwość ustalenia ceny w drodze negocjacji, nie była do tego umocowana. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Pałecznica poinformował, że Rada Gminy Pałecznica uchwałą z dnia 30 stycznia 2023 r. nr VIII/358/2023 zmieniła swoją uchwałę z dnia 27 czerwca 2022 r., nr VIII/302/2022 w ten sposób, że w Regulaminie określającym zasady prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników uchyliła § 3 pkt 4 tego Regulaminu. W piśmie z dnia 5 maja 2023 r. prokurator oświadczył, że popiera swoją skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2482) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także akty prawa miejscowego. Przedmiotem sądowej kontroli legalności aktu w niniejszej sprawie są postanowienia zawarte w § 3 pkt 4 Regulaminu określającego zasady prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników, stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy Pałecznica z dnia 27 czerwca 2022 r. nr VIII/302/2022 w sprawie wyznaczenia miejsca do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników oraz uchwalenia regulaminu określającego zasady handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników. W uchwale wskazano, że podstawę prawną jej podjęcia stanowią przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559) oraz ustawy z dnia 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników (Dz.U. z 2021 r., poz. 2290). W związku z taką podstawą prawną zaskarżonej uchwały oraz ze względu na charakter zawartych w niej norm nie może być wątpliwości, że uchwała ta jest aktem prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 2 marca 2021 r., III OSK 236/21 oraz wyroki WSA w Gliwicach z 21 czerwca 2022 r., III SA/Gl 414/22 i w Olsztynie z 19 lipca 2022 r., II SA/Ol 423/22). Należy wyjaśnić, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 40; powoływanej dalej jako "u.s.g."). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, Nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. Dokonując oceny zasadności zarzutów skarżącego Sąd uznał, iż zasługują one na uwzględnienie i dlatego stwierdził nieważność załącznika Nr 2 do uchwały w zaskarżonej części, to jest w zakresie § 3 ust. 4. Zapisowi powyższemu skarżący zarzucił naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 178), poprzez wprowadzenie obowiązku posiadania przez wszystkie towary przeznaczone do sprzedaży oznaczonej ceny, prezentowanej w widocznym miejscu albo oznaczenia wskazującego na możliwość ustalenia ceny w drodze negocjacji, podczas gdy przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług wprowadza obowiązek uwidocznienia ceny oraz ceny jednostkowej, a w ust. 2 kompetencję do wskazania przypadków braku wymogu uwidocznienia cen jednostkowych zastrzega dla ministra właściwego do spraw gospodarki. Zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała pozostaje sprzeczna z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy kompetencyjnej. Z zarzutem tym należy się zgodzić. Uprawnienie do podjęcia przedmiotowej uchwały stanowi m.in. przepis art. 5 ustawy o ułatwieniach w handlu, zgodnie z którym rada gminy uchwala regulamin określający zasady prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na wyznaczonych miejscach. Upoważnienie to nie obejmuje możliwości nałożenia dodatkowych obowiązków na osoby prowadzące handel w wyznaczonych miejscach. Zasady prowadzenia handlu mogą dotyczyć kwestii związanych z organizacją samego handlu w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy o ułatwieniach w handlu, czyli procesu sprzedaży polegającego na wymianie produktów rolnych lub spożywczych oraz wyrobów rękodzieła wytworzonych w gospodarstwie rolnym na środki pieniężne. W tym miejscu wypada przypomnieć utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że akty prawa miejscowego nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji (por. wyrok NSA z 12 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3245/14 LEX nr 2199460). Jak wskazano w wyroku NSA z 5 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II GSK 2114/11, LEX nr 1337122) porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia. Ponadto uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 370/07 LEX nr 446997; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 300/11, LEX nr 1153669). Zgodnie z § 3 ust. 4 Regulaminu określającego zasady prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników stanowiącego załącznik Nr 2 do uchwały Nr VIII/302/2022 Rady Gminy Pałecznica z dnia 27 czerwca 2022 r. "Wszystkie towary przeznaczone do sprzedaży muszą mieć - z zachowaniem przepisów odrębnych - oznaczoną cenę, prezentowaną w widocznym miejscu albo oznaczenie wskazujące na możliwość ustalenia ceny w drodze negocjacji". Tymczasem zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 168), w miejscu sprzedaży detalicznej i świadczenia usług uwidacznia się cenę oraz cenę jednostkową towaru (usługi) w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości oraz umożliwiający porównanie cen. Z kolei zgodnie z ustępem 2 tego artykułu (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), minister właściwy do spraw gospodarki, po zasięgnięciu opinii Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, określi, w drodze rozporządzenia: 1) sposób uwidaczniania cen towarów i usług, w tym cen jednostkowych towarów (usług), 2) wykaz towarów, w przypadku których nie jest wymagane uwidocznienie ceny jednostkowej towarów (usług) - mając na uwadze potrzebę zapewnienia dostępności informacji o cenie, a także uwzględniając przypadki, gdy uwidocznienie ceny jednostkowej towaru (usługi) nie byłoby przydatne ze względu na rodzaj lub przeznaczenie towaru (usługi) . Stosowne rozporządzenie wydane zostało przez Ministra Rozwoju 9 grudnia 2015 r. w sprawie uwidaczniania cen towarów i usług (Dz.U. z 2015 r. poz. 2121; akt obowiązujący do 31 grudnia 2022 r.). W § 3 ust. 4 załącznika Nr 2 do zaskarżonej uchwały dokonano zatem modyfikacji przepisu ustawy, co – jak wyżej wskazano – jest niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie prawa. Zarzut skargi należy zatem uznać za zasadny. Należy także podnieść, że nie ma znaczenia dla wyrokowania fakt uchylenia zaskarżonej uchwały w zakresie objętym skargą, gdyż uchylenie uchwały wywołuje jedynie skutek ex nunc, zaś stwierdzenie jej nieważności eliminuje wszelkie skutki wywołane przez uchwałę, wywołuje zatem skutek ex tunc. Postępowanie sądowe nie staje się zatem bezprzedmiotowe pomimo uchylenia uchwały w zakresie § 3 ust. 4 (określonego jako § 3 pkt 4) załącznika nr 2 uchwałą nr VIII/358/2023 Rady Gminy Pałecznica z dnia 30 stycznia 2023 roku zmieniającej uchwałę nr VIII/302/2022 Rady Gminy Pałecznica z dnia 27 czerwca 2022r. w sprawie wyznaczenia miejsca do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników oraz uchwalenia regulaminu określającego zasady handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników. Uwzględniając powyższe rozważania i ustalenia, ponieważ zarzuty skargi okazały się zasadne, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 3 ust. 4 załącznika Nr 2 do zaskarżonej uchwały Nr VIII/302/2022 Rady Gminy Pałecznica z dnia 27 czerwca 2022 roku w sprawie wyznaczenia miejsca do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników oraz uchwalenia regulaminu określającego zasady handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników.