III SA/Kr 198/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie WSA Tadeusz Kiełkowski Asesor WSA Marta Kisielowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Nowa Huta w Krakowie na uchwałę nr XV/182/2022 Rady Miejskiej w Koszycach z dnia 31 marca 2022 r. w sprawie wyznaczenia miejsca do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników oraz przyjęcia regulaminu określającego zasady prowadzenia handlu stwierdza nieważność § 4 i § 5 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Rada Miejska w Koszycach podjęła w dniu 31 marca 2022 r. uchwałę nr XV/182/2022 w sprawie wyznaczenia miejsca do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników oraz przyjęcia regulaminu określającego zasady prowadzenia handlu (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z 5 kwietnia 2022 r. poz. 2364). Prokurator Rejonowy Kraków-Nowa Huta w Krakowie, pismem z 29 grudnia 2022 r., wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w Koszycach, zaskarżając ją w części, tj. w zakresie § 4 i 5 Regulaminu prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na wyznaczonym miejscu, stanowiącego załącznik do uchwały XV/182/2022. Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.: 1. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 178), poprzez wprowadzenie § 5 Regulaminu prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na wyznaczonym miejscu (dalej również: Regulamin) obowiązku posiadania przez wszystkie towary przeznaczone do sprzedaży oznaczonej ceny, prezentowanej w widocznym miejscu albo oznaczenia wskazującego na możliwość ustalenia ceny w drodze negocjacji, podczas gdy przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług wprowadza obowiązek uwidocznienia ceny oraz ceny jednostkowej, a w ust. 2 kompetencję do wskazania przypadków braku wymogu uwidocznienia cen jednostkowych zastrzega dla ministra właściwego do spraw gospodarki, w konsekwencji czego zaskarżona uchwała pozostaje sprzeczna z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy kompetencyjnej; 2. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 5 ustawy z dnia 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników (Dz. U. poz. 2290), poprzez wprowadzenie w § 4 Regulaminu zakazu prowadzenia gier hazardowych oraz spożywania alkoholu na miejscu wyznaczonym do sprzedaży, podczas gdy art. 5 tej ustawy daje gminie kompetencje jedynie do określenia zasad handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na wyznaczonych miejscach, w konsekwencji czego zaskarżona uchwała pozostaje sprzeczna z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy kompetencyjnej. Wobec powyższego prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 i § 5 Regulaminu określającego zasady prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na wyznaczonym miejscu. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że zgodnie z objętym nią § 5 Regulaminu: "Wszystkie towary przeznaczone do sprzedaży muszą mieć - z zachowaniem przepisów odrębnych - oznaczoną cenę prezentowaną w widocznym miejscu albo oznaczenie wskazujące na możliwość ustalenia ceny w drodze negocjacji". Tymczasem, w myśl art. 4 ust. 1 ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług, w miejscu sprzedaży detalicznej i świadczenia usług uwidacznia się cenę oraz cenę jednostkową towaru (usługi) w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości oraz umożliwiający porównanie cen. Z kolei zgodnie z ustępem 2 tego artykułu, minister właściwy do spraw gospodarki, po zasięgnięciu opinii Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, określi, w drodze rozporządzenia: sposób uwidaczniania cen towarów i usług, w tym cen jednostkowych towarów (usług), wykaz towarów, w przypadku których nie jest wymagane uwidocznienie ceny jednostkowej towarów (usług) - mając na uwadze potrzebę zapewnienia dostępności informacji o cenie, a także uwzględniając przypadki, gdy uwidocznienie ceny jednostkowej towaru (usługi) nie byłoby przydatne ze względu na rodzaj lub przeznaczenie towaru (usługi) . Stosowne rozporządzenie wydane zostało przez Ministra Rozwoju 9 grudnia 2015 r. w sprawie uwidaczniania cen towarów i usług (Dz.U. z 2015 r. poz. 2121). Dalej prokurator wywiódł, że kompetencja do zmodyfikowania przepisów rangi ustawy i wydanych na jej podstawie przez właściwego ministra norm nie wynika z treści art. 5 ustawy z dnia 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników (Dz.U. z 2021 poz. 2290), gdyż zgodnie z nim rada gminy uchwala regulamin określający zasady prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na wyznaczonych miejscach, o których mowa w art. 3 ust. 1. Rada Miejska uchwalając zaskarżony przepis przekroczyła zatem delegację ustawową. Uregulowała bowiem zakres materii, która jest unormowana przepisami rangi ustawowej oraz zastrzeżona dla właściwego ministra. Dokonała przy tym modyfikacji przepisów powszechnie obowiązujących. Jednocześnie bowiem odwołując się do "przepisów odrębnych" wprowadziła rygor związany z zamieszczeniem ceny, do czego nie była uprawniona. Regulujący tę kwestię § 3 ust. 1 rozporządzenia ministra rozwoju w sprawie uwidaczniania cen towarów i usług stanowi, że cenę uwidacznia się w miejscu ogólnodostępnym i dobrze widocznym dla konsumentów, na danym towarze, bezpośrednio przy towarze lub w bliskości towaru, którego dotyczy. Rada Miejska wprowadzając możliwość zamieszczenia oznaczenia wskazującego na możliwość ustalenia ceny w drodze negocjacji, nie była do tego umocowana. Zdaniem prokuratora, Rada Miejska w § 4 Regulaminu wkroczyła w sferę reglamentacji dla niej niezastrzeżonej. Obostrzenia w tym zakresie regulują odrębne przepisy, tj. art. 14 ust. 2a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Koszyc wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdził, że uchwała podejmowana na podstawie art. 5 ustawy o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników może wskazywać obowiązki wynikające z przepisów prawa, bowiem zapisy Regulaminu są traktowane jako informator o innych, powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2482) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także akty prawa miejscowego. Przedmiotem sądowej kontroli legalności aktu w niniejszej sprawie są postanowienia zawarte w § 4 i 5 Regulaminu prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na wyznaczonym miejscu, stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej w Koszycach z dnia 31 marca 2022 r. nr XV/182/2022 w sprawie wyznaczenia miejsca do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników oraz przyjęcia regulaminu określającego zasady prowadzenia handlu (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z 5 kwietnia 2022 r. poz. 2364). Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 559, 583) oraz art. 3 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników (Dz. U. z 2021 r. poz. 2290). W związku z taką podstawą prawną zaskarżonej uchwały oraz ze względu na charakter zawartych w niej norm nie może być wątpliwości, że uchwała ta jest aktem prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 2 marca 2021 r., III OSK 236/21 oraz wyroki WSA w Gliwicach z 21 czerwca 2022 r., III SA/Gl 414/22 i w Olsztynie z 19 lipca 2022 r., II SA/Ol 423/22). Należy wyjaśnić, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 40; powoływanej dalej jako "u.s.g."). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, Nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. Dokonując oceny zasadności zarzutów skarżącego Sąd uznał, iż zasługują one na uwzględnienie i dlatego stwierdził nieważność załącznika do uchwały w zaskarżonej części. Zapisowi § 5 załącznika - Regulaminu prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na wyznaczonym miejscu (dalej również: Regulamin) skarżący zarzucił naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 178) poprzez wprowadzenie obowiązku posiadania przez wszystkie towary przeznaczone do sprzedaży oznaczonej ceny, prezentowanej w widocznym miejscu albo oznaczenia wskazującego na możliwość ustalenia ceny w drodze negocjacji, podczas gdy przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług wprowadza obowiązek uwidocznienia ceny oraz ceny jednostkowej, a w ust. 2 kompetencję do wskazania przypadków braku wymogu uwidocznienia cen jednostkowych zastrzega dla ministra właściwego do spraw gospodarki. Zdaniem skarżącego powyższe powoduje, że zaskarżona uchwała pozostaje sprzeczna z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy kompetencyjnej. Z zarzutem tym należy się zgodzić. Uprawnienie do podjęcia przedmiotowej uchwały stanowi m.in. przepis art. 5 ustawy o ułatwieniach w handlu, zgodnie z którym rada gminy uchwala regulamin określający zasady prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na wyznaczonych miejscach. Upoważnienie to nie obejmuje możliwości nałożenia dodatkowych obowiązków na osoby prowadzące handel w wyznaczonych miejscach. Zasady prowadzenia handlu mogą dotyczyć kwestii związanych z organizacją samego handlu w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy o ułatwieniach w handlu, czyli procesu sprzedaży polegającego na wymianie produktów rolnych lub spożywczych oraz wyrobów rękodzieła wytworzonych w gospodarstwie rolnym na środki pieniężne. W tym miejscu wypada przypomnieć utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że akty prawa miejscowego nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji (por. wyrok NSA z 12 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3245/14 LEX nr 2199460). Jak wskazano w wyroku NSA z 5 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II GSK 2114/11, LEX nr 1337122) porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia. Ponadto uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 370/07 LEX nr 446997; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 300/11, LEX nr 1153669). Zgodnie z § 5 Regulaminu prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na wyznaczonym miejscu stanowiącego załącznik do uchwały Nr XV/182/2022 Rady Miejskiej w Koszycach z dnia 31 marca 2022 r. "Wszystkie towary przeznaczone do sprzedaży muszą mieć z zachowaniem odrębnych przepisów – oznaczoną cenę prezentowaną w widocznym miejscu albo oznaczenie wskazujące na możliwość ustalenia ceny w drodze negocjacji". Tymczasem zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 168), w miejscu sprzedaży detalicznej i świadczenia usług uwidacznia się cenę oraz cenę jednostkową towaru (usługi) w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości oraz umożliwiający porównanie cen. Z kolei zgodnie z ustępem 2 tego artykułu (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), minister właściwy do spraw gospodarki, po zasięgnięciu opinii Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, określi, w drodze rozporządzenia: 1) sposób uwidaczniania cen towarów i usług, w tym cen jednostkowych towarów (usług), 2) wykaz towarów, w przypadku których nie jest wymagane uwidocznienie ceny jednostkowej towarów (usług) - mając na uwadze potrzebę zapewnienia dostępności informacji o cenie, a także uwzględniając przypadki, gdy uwidocznienie ceny jednostkowej towaru (usługi) nie byłoby przydatne ze względu na rodzaj lub przeznaczenie towaru (usługi) . Stosowne rozporządzenie wydane zostało przez Ministra Rozwoju 9 grudnia 2015 r. w sprawie uwidaczniania cen towarów i usług (Dz.U. z 2015 r. poz. 2121; akt obowiązujący do 31 grudnia 2022 r.). W § 5 załącznika do zaskarżonej uchwały dokonano zatem modyfikacji przepisu ustaw, co – jak wyżej wskazano – jest niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie prawa. Zarzut skargi należy zatem uznać za zasadny. W § 4 Regulaminu prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na wyznaczonym miejscu stanowiącego załącznik do uchwały Nr XV/182/2022 Rady Miejskiej w Koszycach z dnia 31 marca 2022 r. wskazano: "Na miejscu wyznaczonym do sprzedaży zabrania się prowadzenia gier hazardowych oraz spożywania alkoholu". Należy zgodzić się ze skarżącym, że kwestia spożywania napojów alkoholowych uregulowana jest w ustawie z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 165; powoływanej dalej jako "u.w.t."), natomiast kwestia prowadzenia gier hazardowych w ustawie z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 223). Zgodnie z art. 14 ust. 2a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi: "Zabrania się spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów". Powyższa ustawa określa kompleksowo powszechnie obowiązujące zasady detalicznej sprzedaży napojów alkoholowych oraz sposób ustalania miejsc sprzedaży takich napojów na terenie gminy. Nie można w związku z tym zaakceptować poglądu, że modyfikacja tych zasad może następować na podstawie innej regulacji, zwłaszcza zamieszczonej w akcie prawa miejscowego. Katalog miejsc, w których zabrania się spożywania napojów alkoholowych po pierwsze ma charakter zamknięty, a po drugie, został sformułowany na poziomie ustawy i wyłącznie ustawodawca ma kompetencję do dookreślenia tego katalogu w drodze zmiany aktu prawnego rangi ustawowej. Takiego upoważnienia nie można upatrywać w delegacji z art. 5 ustawy o ułatwieniach w handlu, ani też w art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Sąd podkreśla, że niedopuszczalne w ramach delegacji ustawowej są działania organu polegające na ponownej regulacji materii już objętej inną regulacją ustawową. W ramach tego wyłączona jest nie tylko modyfikacja norm o charakterze powszechnie obowiązującym, ale także ich powtarzanie (mylnie wskazujące na prawo danego organu do wiążącego ustalania objętych nim zagadnień). Jak już wskazywano wyżej kwestia prowadzenia gier hazardowych została uregulowana w ustawie z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 223). Zgodnie z art. 1 ustawy określa ona warunki urządzania gier hazardowych i zasady prowadzenia działalności w tym zakresie oraz zasady opodatkowania podatkiem od tych gier. Brak jest podstawy prawnej do wydania aktu prawa miejscowego określającego miejsca, w których zabrania się prowadzenia gier hazardowych. Uwzględniając powyższe rozważania i ustalenia, ponieważ zarzuty skargi okazały się zasadne, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 4 i 5 załącznika do zaskarżonej uchwały Nr XV/182/2022 Rady Miejskiej w Koszycach z dnia 31 marca 2022 r. w sprawie wyznaczenia miejsca do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników oraz przyjęcia regulaminu określającego zasady prowadzenia handlu.