III SA/Kr 18/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Zięba Sędziowie Sędzia WSA Michał Niedźwiedź Sędzia WSA Bogusław Wolas (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Monika Tuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi T. sp. z o.o. w K. na akt Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 5 listopada 2025 r., znak WDT.7223.347.2025.DB w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przejazd pojazdów o tonażu wyższym niż wynikający ze znaków drogowych I. uchyla zaskarżony akt; II. zasądza od Burmistrza Miasta Zakopane na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Burmistrz Miasta Zakopane pismem z dnia 5 listopada 2025 r. znak: WDT.7223.347.2025.DB w odpowiedzi na wniosek strony skarżącej T. sp. z o.o. w K. z dnia 3 listopada 2025 r. w sprawie udzielenia zgody na wjazd na drogi z ograniczeniem tonażu będące w zarządzie Burmistrza Miasta Zakopane w związku z zamierzonym prowadzeniem prac zabezpieczających, rozbiórkowych, porządkowych oraz zagospodarowania nieruchomości zlokalizowanej przy ul. W. [...] w Z. poinformował, iż Zarządca drogi nie wyraża zgody na przejazd pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej ustalony tonaż wyrażony znakami B-18. Wobec powyższego organ prosi o stosowanie się do istniejącego oznakowania oraz obowiązującej organizacji ruchu. Skargę na powyższy akt wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie strona skarżąca – T. sp. z o.o. w Krakowie zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu aktowi zarzuciła naruszenie: 1. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia odpowiednich czynności mających na celu prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, niewykazanie w sposób niebudzący wątpliwości okoliczności, dających podstawę do wydania decyzji/aktu odmownego, w tym przede wszystkim zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, a także nie oparcia się na całym czy też przypuszczać można jakimkolwiek materiale dowodowym zebranym w sprawie; 2. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sposób nie budzący zaufania uczestników do władzy publicznej, a nadto odstępując od utrwalonej praktyki, polegającej na udzielaniu zgód na przejazd pojazdów o rzeczywistej i dopuszczalnej masie całkowitej większej niż wskazana na znaku drogowym, po ograniczonych znakami B-18 i B-5 odcinkach dróg powiatowych lub gminnych na terenie Zakopanego; 3. art. 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego polegającą na ich dowolnej i arbitralnej interpretacji; 4. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak jakiegokolwiek uzasadnienia decyzji, nieuwzględnienie zasady załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu spółki i słusznego interesu obywateli oraz zasady pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej; 5. art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. poprzez brak pouczenia strony o możliwości i sposobie złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia organu w całości, wydanie zezwolenia/identyfikatora zgodnie z wnioskiem skarżącej (z uwzględnieniem modyfikacji i przedłużenia terminu w nim wskazanym do 30 kwietnia 2026 r.), Na uzasadnienie swojego stanowiska strona skarżąca wskazała, że wnioskiem z dnia 31 października 2025 roku zwróciła się do Urzędu Miasta Zakopanego o wydanie zgody/identyfikatora na dojazd samochodem dostawczym marki: SCANIA 124 o numerze rejestracyjnym [...], SCANIA P340 o numerze rejestracyjnym [...], SCANIA o numerze rejestracyjnym [...], MAN o numerze rejestracyjnym [...], MAN 19.364 o numerze rejestracyjnym [...], MAN o numerze rejestracyjnym [...], VOLVO o numerze rejestracyjnym [...], Citroen Jumper o numerze rejestracyjnym [...], Renault Master o numerze rejestracyjnym [...] - do budynku zlokalizowanego przy ulicy W. nr [...] w Z. w okresie od 03.11.2025 r. do 03.11.2025 r., celem prowadzenia prac zabezpieczających, rozbiórkowych, zagospodarowania nieruchomości i porządkowych na nieruchomości przy ul. Wi. [...] w Z., z adnotacją iż parkowanie w/w pojazdów będzie się odbywało na teranie nieruchomości. Do przedmiotowego wniosku załączono stosowne dokumenty tj. kserokopię dokumentu potwierdzającego własność w/w nieruchomości, decyzję w przedmiocie nakazu rozbiórki oraz pełnomocnictwo wraz z dowodem opłaty skarbowej. W dniu 5 listopada 2025 roku, Burmistrz Miasta Zakopane wydał odmowę. Przedmiotowa odmowa nie posiada jakiegokolwiek uzasadnienia, podstawy prawnej odmowy wydania zgody, co więcej pouczenia o możliwościach jej zaskarżenia. Strona skarżąca oczekuje uzasadnionego ustosunkowania się do swojego wniosku, gdyż na podstawie akt sprawy i treści samego aktu nie można dokonać oceny jego legalności. Po pierwsze, nie zawiera żadnych materialnoprawnych podstaw jego wydania. Po drugie, odmowa nie jest niczym uzasadniona, co pozwala przypuszczać, że nie został ustalony stan faktyczny sprawy. W konsekwencji zdaniem strony skarżącej zaskarżony akt uchyla się całkowicie spod kontroli. Brak podstaw prawnych, brak jakiegokolwiek uzasadnienia podjętego aktu powoduje, że nie sposób bowiem dokonać oceny jego legalności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie ewentualnie o umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 146 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd uchyla ten akt, a przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje odpowiednio. Do uchylenia aktu konieczne jest uznanie przez sąd, że akt ten narusza prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy albo narusza prawo w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu jest akt Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 5 listopada 2025 r. znak: WDT.7223.347.2025.DB w sprawie udzielenia zgody na wjazd na drogi z ograniczeniem tonażu będące w zarządzie Burmistrza Miasta Zakopane w związku z zamierzonym prowadzeniem prac zabezpieczających, rozbiórkowych, porządkowych oraz zagospodarowania nieruchomości. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżony akt nie odpowiada prawu. Dokonując oceny charakteru prawnego objętego skargą pisma Burmistrza Miasta Zakopane Sąd uznał, że pismo to stanowi akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Akt o którym mowa w tym przepisie spełnia następujące przesłanki: a) nie ma charakteru decyzji lub postanowienia; b) jest podejmowany w sprawie indywidualnej i kierowany jest do konkretnego podmiotu; c) ma charakter publicznoprawny oraz d) dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 31-32; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 29-31). Ostatnia z przywołanych przesłanek oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 7 lipca 2022 r. (sygn. akt II GZ 494/21) wyraził trafny pogląd, że pismo o odmowie wyrażenia zgody na wjazd pojazdami o masie większej niż przewidziana dla danej drogi - bez wątpienia ma charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Wpływa ono bowiem na prawa i obowiązki adresata, stanowiąc władczą konkretyzację materialnego prawa administracyjnego polegającą na odmowie przyznania wnioskodawcy określonego uprawnienia. Podkreślić przy tym trzeba, że akt o odmowie wyrażenia zgody na przejazd pojazdami o tonażu wyższym niż wynikający ze znaków drogowych B-18, oparty jest na uznaniu administracyjnym. W literaturze przyjmuje się, że w przypadku wprowadzenia uznania administracyjnego organ podejmuje rozstrzygnięcie nie tylko na podstawie ustawy, ale także z uwzględnieniem zasady celowości i sprawiedliwości oraz szczególnych cechy stanu faktycznego (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2018, s. 409). W orzecznictwie sądów administracyjnych zostały wypracowane reguły dotyczących kontroli aktu uznaniowego. Sądowa kontrola takiego aktu obejmuje prawidłowość samego procesu decyzyjnego organu, czy nie jest on dowolny, czy prawidłowo ustalono stan faktyczny, czy uzasadnienie rozstrzygnięcia jest przekonujące (por. np. wyrok NSA z 3 września 2024 r., sygn. akt III OSK 2424/23). Nieodzowna jest przy tym także ocena zgodności uznania administracyjnego z ogólnymi zasadami prawa oraz Konstytucją RP. W tym aspekcie szczególnie podkreśla się znaczenie kontroli zgodności rozstrzygnięć uznaniowych z art. 7, 8, 11, 15, 107 k.p.a. oraz z konstytucyjną zasadą równości podmiotów wobec prawa (zob. wyrok WSA w Krakowie z 11 lutego 2022 r., III SA/Kr 824/21). W kontekście sądowoadmistracyjnej kontroli aktów uznaniowych kluczowe znaczenie przypisać należy sporządzonemu przez organ administracji uzasadnieniu takiego aktu. Uzasadnienie aktów z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa winno spełniać rolę informacyjną, edukacyjno-perswazyjną w stosunku do ich adresatów i umożliwiać kontrolę ich poprawności. Jak wskazuje się w orzecznictwie, obowiązek uzasadniania aktów lub czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) wynika właśnie m.in. z kompetencji sądów administracyjnych, które - sprawując kontrolę takich aktów muszą znać motywy, jakimi kierował się organ wydając określony akt lub podejmując czynność. Z tego względu motywy, które legły u podstaw rozstrzygnięcia (w niniejszej sprawie odmowy wydania skarżącej oczekiwanego zezwolenia na przejazd jego pojazdów drogą o ograniczonym tonażu) powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Istotne jest również, że na tej podstawie sąd administracyjny może skontrolować, czy podjęty akt nie ma charakteru dowolnego i mieści się w granicach swobodnego uznania (por. wyrok WSA w Krakowie z 7 lipca 2021 r., III SA/Kr 485/20, wyrok WSA w Krakowie z 7 lipca 2021 r., III SA/Kr 483/20). Analiza zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie uprawniała do przyjęcia, iż wydanie tego aktu poprzedziło wnikliwe postępowanie wyjaśniające w zakresie ustaleń faktycznych, które legły u podstaw odmowy wydania stronie skarżącej zezwolenia na przejazd ulicą W. w Z. Brak uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazuje także na to, że wydając sporny akt organ administracji nie rozważył i nie ocenił wszystkich istotnych okoliczności i uwarunkowań tej sprawy. Sąd stwierdza, że nie powołał organ jakiejkolwiek podstawy prawnej, w oparciu o którą akt został wydany. Organ zaniechał wskazania zarówno przepisu prawa powszechnie obowiązującego, jak też np. wewnętrznej procedury w oparciu o którą procedował wniosek strony skarżącej. W istocie więc, nie sposób było w ogóle zidentyfikować podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zaskarżony akt nie poddawał się kontroli, co samoistnie świadczyło o jego wadliwości skutkującej koniecznością uchylenia. Z treści zaskarżonego aktu nie wynika, przyczyną odmowy wydania wnioskowanego przez stronę skarżącą zezwolenia na przejazd drogą na której wprowadzono ograniczenie tonażowe. W aktach nie ma żadnej dokumentacji mogącej obrazować okoliczności stanowiące uzasadnienie dla odmowy wydania oczekiwanego zezwolenia. Sąd podkreśla, że w odpowiedzi na skargę organ wskazał na pewne przyczyny które mogłyby uzasadniać powyższe rozstrzygniecie, to jednak - odpowiedź na skargę nie może zastępować motywacji, która była podstawą dla wydania zaskarżonego aktu. Inaczej mówiąc, wad wydanego aktu, nie może sanować późniejsza aktywność procesowa organu administracji dokonywana w formie odpowiedzi na skargę. Jak już natomiast wskazano, uzasadnienie aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., winno prezentować jasne motywy odmowy wyrażenia zgody na przejazd pojazdów strony skarżącej po przedmiotowej drodze (ulicy), oparte na wszechstronnym ustaleniu stanu faktycznego i wnikliwym wyważeniu wartości wynikających zasad prawa ujętych w szeregu przepisach, w tym konstytucyjnych. Takiej cechy nie sposób było doszukać się w kontrolowanym piśmie Burmistrza Miasta Zakopane z 5 listopada 2025 r. Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżony akt. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 146 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4-4b, uchyla ten akt. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Stosownie do tych przepisów, w razie uwzględnienia skargi przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na sumę kosztów składało się wynagrodzenie adwokata (pełnomocnika strony skarżącej) ustalone na zasadzie par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2023 r., poz. 1964) - 480 zł, wpis od skargi 200 zł, oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).