III SA/Łd 905/25

Dnia 9 kwietnia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Dańczak Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk (spr.) Sędzia WSA Monika Krzyżaniak po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. M. J.-K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 23 września 2025 roku Nr SKO.4121.151-152.2025 w przedmiocie skreślenia z ewidencji uprawnionych lekarzy do przeprowadzania badań lekarskich w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa Łódzkiego z 21 sierpnia 2025 roku, Nr 7/2024;; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz Z. M. J.-K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [pic]

Decyzją z dnia 23 września 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej: SKO lub organ odwoławczy) utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Łódzkiego (dalej: Marszałek lub organ I instancji) z dnia 21 sierpnia 2025 r. o skreśleniu Z.J.(dalej: skarżąca) z ewidencji uprawnionych lekarzy do przeprowadzania badań lekarskich w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, wpisanej do ewidencji pod numerem 24. W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że decyzja ma podstawę prawną w przepisach ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2025 r., poz. 1226 ze zm., dalej: u.k.p.), która art. 80 ust. 1 stanowi, że marszałek województwa sprawuje nadzór nad wykonywaniem badań lekarskich i wydawaniem orzeczeń lekarskich do kierowania pojazdem. Marszałek województwa - stosownie do art. 80 ust. 2 ww. ustawy - w ramach nadzoru: 1) prowadzi kontrolę: wykonywania badań lekarskich, dokumentacji prowadzonej w związku z tymi badaniami, wydawanych orzeczeń; 2) skreśla uprawnionego lekarza z ewidencji uprawnionych lekarzy. W myśl art. 80 ust. 4 pkt 3 ustawy, marszałek województwa skreśla uprawnionego lekarza z ewidencji uprawnionych lekarzy, w przypadku stwierdzenia rażących nieprawidłowości w wykonywaniu lub dokumentowaniu badań lekarskich. W przypadkach, o których mowa w ust. 4 pkt 2 i 3, marszałek województwa wydaje decyzję administracyjną (art. 80 ust. 5 ustawy). SKO wskazało, że upoważniony przez marszałka województwa uprawniony lekarz przeprowadził w dniu 12 czerwca 2024 r. kontrolę dokumentacji medycznej prowadzonej przez skarżącą w związku z wykonywaniem badań lekarskich osób, przeprowadzanych w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W wyniku kontroli, której poddano 20 kart badań lekarskich, stwierdzono m.in, że: 1) w zakresie ogólnym: sześć badań lekarskich (z 20 wytypowanych do przeprowadzenia kontroli) nie zostało udokumentowanych zgodnie z obowiązującymi przepisami bowiem badania te nie zostały opisane, wszystkie strony były puste (jedynie w dwóch przypadkach dołączona była konsultacja okulistyczna); w dwóch przypadkach nie uzasadniono celowości określenia terminu następnego badania lekarskiego; 2) w zakresie oceny stanu narządu wzroku: tylko w trzech przypadkach oceny dokonał lekarz okulista, a w trzynastu - lekarz uprawniony, w pozostałych czterech brak było w ogóle oceny narządu wzroku; w dwóch przypadkach dotyczących oceny widzenia zmierzchowego i wrażliwości na olśnienie wpisano, że parametry są prawidłowe, pomimo niebadania ww. funkcji; 3) w sześciu przypadkach nie wykonano oznaczenia poziomu glukozy we krwi; 4) w zakresie oceny narządu słuchu i równowagi - w dziewięciu przypadkach brak było oceny tego parametru. Szczegółowe wyniki przeprowadzonej kontroli zostały ujęte w wystąpieniu pokontrolnym, które znajduje się w aktach sprawy. Mając na względzie powyższe ustalenia SKO stwierdziło, że pozostają one w sprzeczności z przepisami: załącznikiem nr 11 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 grudnia 2022 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz.U. poz. 2503) - określającym wzór karty badania lekarskiego; art. 79 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2025r., poz. 1226 z późniejszymi zmianami), zgodnie z którym orzeczenie lekarskie może zawierać wynikające ze stanu zdrowia ograniczenia w zakresie terminu ważności uprawnienia do kierowania pojazdami; załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 grudnia 2022 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz.U. poz. 2503) określającym szczegółowe warunki badania lekarskiego w zakresie narządu wzroku; § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym, w ramach badania lekarskiego uprawniony lekarz dokonuje oceny stanu zdrowia osoby badanej w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w zakresie: 1) narządu wzroku; 2) narządu słuchu; 3) układu ruchu; 4) układu sercowo-naczyniowego i układu oddechowego; 5) układu nerwowego, w tym padaczki; 6) obturacyjnego bezdechu podczas snu; 7) czynności nerek; 8) cukrzycy, przy uwzględnieniu wyników badania poziomu glikemii; 9) stanu psychicznego; 10) objawów wskazujących na uzależnienie od alkoholu lub na jego nadużywanie; 11) objawów wskazujących na uzależnienie od środków działających podobnie do alkoholu lub na ich nadużywanie; 12) stosowania produktów leczniczych mogących mieć wpływ na zdolność do kierowania pojazdami; 13) innych poważnych zaburzeń stanu zdrowia, które mogą stanowić zagrożenie podczas kierowania pojazdami; § 4 ust. 2 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym, w ramach badania lekarskiego uprawniony lekarz określa u osoby badanej obecność i rodzaj schorzenia, stopień zaawansowania objawów chorobowych i ich dynamikę, z uwzględnieniem możliwości zarówno rozwoju choroby, jak i cofania się jej objawów, oraz rozważa zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, jakie mogą wystąpić podczas kierowania pojazdem przez tę osobę; §7 ust. 1 ww. rozporządzenia, stosownie do którego uprawniony lekarz po przeprowadzeniu badania lekarskiego wystawia orzeczenie lekarskie, którego wzór jest określony odpowiednio w załącznikach nr 9 i 10 do rozporządzenia; § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia, w myśl którego, cyt.: "Oryginał orzeczenia lekarskiego otrzymuje osoba badana, a kopię orzeczenia lekarskiego dołącza się do dokumentacji badania prowadzonej w formie karty badania lekarskiego, której wzór jest określony w załączniku nr 11 do rozporządzenia; art. 24 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U. z 2024r., poz. 581 ze zm.), na podstawie którego w celu realizacji prawa, o którym mowa w art. 23 ust. 1 tej ustawy, podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych jest obowiązany prowadzić, przechowywać i udostępniać dokumentację medyczną w sposób określony w niniejszym rozdziale oraz w ustawie z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie informacji w ochronie zdrowia (Dz. U. z 2016 r. poz. 1535, 1579 i 2020 ze zm.), a także zapewnić ochronę danych zawartych w tej dokumentacji. Uwzględniając powyższe SKO stwierdziło, że materiał dowodowy pozwala na autorytatywne stwierdzenie, iż miały miejsce nieprawidłowości w dokumentowaniu badań lekarskich przeprowadzonych przez skarżącą i że nieprawidłowości te mają charakter rażący. Co do drugiego z powyższych twierdzeń SKO uznało, że zarówno rodzaj stwierdzonych nieprawidłowości w wykonywaniu i dokumentowaniu badań lekarskich, jak i również ujawniona skala tych uchybień pozwalają stwierdzić, iż nieprawidłowości te należy zaklasyfikować jako rażące, z czym art. 80 ust. 4 pkt 3 u.k.p. wiąże konsekwencje w postaci skreślenia uprawnionego lekarza z ewidencji uprawnionych lekarzy. W skardze na tę decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania tj.: 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. - przez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy - tj. skali rzeczywistego wykonania przez skarżącą badań właściwych dla zakwestionowanych kart oraz przyczyn zaistnienia stwierdzonych uchybień oraz prawidłowej oceny, czy stwierdzone uchybienia dotyczą jedynie wąskiej grupy kontrolowanej dokumentacji czy też znacznie szerszego zakresu wydawanych orzeczeń w wieloletniej praktyce orzeczniczej kontrolowanej - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że w praktyce działania skarżącej miały miejsce nieprawidłowości w skali uzasadniającej przyznanie im przymiotu rażącego, 2) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. - przez ograniczenie czynności nadzorczych nad wykonywaniem przez skarżącą badań lekarskich i wydawaniem orzeczeń lekarskich do kierowania pojazdem, jedynie do jednostkowej kontroli prowadzonej przez kontrolowaną dokumentacji medycznej obejmującej grupę 20 kart badań lekarskich - które to naruszenie godziło w zasady zaufania do władzy publicznej, proporcjonalności i równego traktowania poprzez sięgnięcie do sankcji eliminującej skarżącą z ewidencji uprawnionych lekarzy do przeprowadzania badań lekarskich w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, pomimo stwierdzenia uchybień stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji po raz pierwszy w wieloletniej praktyce skarżącej jako lekarza; 2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 80 ust. 4 pkt 3 u.k.p. poprzez zakwalifikowanie stwierdzonych uchybień jako "rażących nieprawidłowości" wymuszających zastosowanie sankcji polegającej na eliminacji skarżącej z ewidencji uprawnionych lekarzy orzeczników podczas gdy nie w pełni zgromadzony materiał dowodowy przedmiotowej sprawy nie pozwala zdefiniować praktyki orzeczniczej kontrolowanej jako obciążonej znaczącym ciężarem wpływającym negatywnie na prawidłowość wydawanych przez nią orzeczeń — które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało wydaniem decyzji o skreśleniu skarżącej z ewidencji uprawnionych lekarzy do przeprowadzania badań lekarskich kierowców pomimo braku podstaw do jej wydania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: 1) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, na podstawie art. 135 p.p.s.a. o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Marszałka; 2) na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, 3) na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. – wstrzymanie przez organ wykonania zaskarżonej decyzji w całości, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku przez organ, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., wnoszę o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości przez sąd z uwagi na zachodzące niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 29 grudnia 2025 r. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zasadne były podniesione w niej zarzuty niewykazania przez organy obu instancji, że stwierdzone w toku kontroli nieprawidłowości w dokumentowaniu badań lekarskich przez skarżącą miały charakter rażący. Jak wynika z art. 80 ust. 4 pkt 3 u.k.p., marszałek województwa skreśla uprawnionego lekarza z ewidencji uprawnionych lekarzy, w przypadku stwierdzenia rażących nieprawidłowości w wykonywaniu lub dokumentowaniu badań lekarskich. Z przepisu tego wynika, że skreślenie jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy zostaną stwierdzone "rażące nieprawidłowości" w wykonywaniu lub dokumentowaniu badań lekarskich. Przez "rażące nieprawidłowości" w rozumieniu art. 80 ust. 4 pkt 3 u.k.p. należy rozumieć takie uchybienia w wykonywaniu lub dokumentowaniu badań lekarskich, które mają charakter kwalifikowany, istotny i oczywisty, a więc wykraczają poza drobne braki formalne, pomyłki techniczne czy jednostkowe uchybienia niemające wpływu na możliwość oceny prawidłowości badania. Rażący charakter nieprawidłowości zachodzi w szczególności wtedy, gdy uchybienia dotyczą elementów istotnych dla ustalenia istnienia albo braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami albo uniemożliwiają weryfikację, czy badanie zostało rzeczywiście i prawidłowo przeprowadzone. Samo stwierdzenie nieprawidłowości zatem nie wystarcza. Nie każde naruszenie wymogów prowadzenia dokumentacji medycznej może być automatycznie kwalifikowane jako "rażąca nieprawidłowość" w rozumieniu art. 80 ust. 4 pkt 3 u.k.p. Gdyby ustawodawca zamierzał powiązać skreślenie z ewidencji z każdym uchybieniem w dokumentowaniu badań, nie posłużyłby się kwalifikatorem "rażące". Obowiązkiem organu było zatem wyjaśnienie, dlaczego konkretne uchybienia, w realiach tej sprawy, przekraczały zwykły poziom nieprawidłowości dokumentacyjnych i uzasadniały zastosowanie najdalej idącej konsekwencji administracyjnej. Organ powinien wykazać, dlaczego konkretne uchybienia mają charakter rażący, a więc dlaczego podważają rzetelność badania, prawidłowość wydanego orzeczenia albo możliwość kontroli jego podstaw. Obowiązkiem organu jest zatem nie tylko wyliczenie braków, lecz także ich kwalifikacja przez pryzmat wagi naruszenia, jego powtarzalności, znaczenia dla celu badania oraz skutku, jakim jest eliminacja lekarza z ewidencji. Ocena, czy nieprawidłowości mają charakter rażący, powinna być dokonana z uwzględnieniem funkcji badania lekarskiego kierowców, którą jest ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego. W rozpoznanej sprawie organy obowiązku tego nie dopełniły. Dodatkowo, oparły się na niekompletnym materiale dowodowym, co dokonaną przez nie ocenę czyniło arbitralną. Jak wynika z akt sprawy, lekarz medycyny pracy M. R. został upoważniony przez Marszałka do przeprowadzenia kontroli skarżącej (upoważnienie z dnia 29 kwietnia 2024 r – w aktach adm., k. bez numeru). W dniu 17 czerwca 2024 r. przedstawił on wystąpienie pokontrolne z czynności kontrolnych dokonanych u skarżącej w dniu 12 czerwca 2024 r. Zakres kontroli obejmował: ustalenie istnienia dokumentacji medycznej związanej z wykonywaniem badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, ocenę prawidłowości dokumentacji, ocenę prawidłowości wydanych orzeczeń lekarskich. Z opisu ustaleń wynika, że: 14 badań zostało – według kontrolującego – udokumentowanych zgodnie z obowiązującymi przepisami, natomiast pozostałe badania nie zostały opisane, a strony dokumentacji były puste. W zakresie oceny narządu wzroku – w 3 przypadkach badanie wykonane przez okulistę, w pozostałych brak oceny. W 2 przypadkach pominięto badania widzenia zmierzchowego i wrażliwości na olśnienie. W 6 przypadkach nie wykonano oznaczenia poziomu glukozy we krwi. W zakresie badania słuchu i narządu równowagi – w 11 przypadkach brak uchybień, w pozostałych brak oceny. Lekarz wysyłał do starosty kopie orzeczeń zawierających ograniczenia zdrowotne. W 2 przypadkach nie uzasadniono celowości określenia terminu następnego badania. W 6 przypadkach ocena prawidłowości orzecznictwa była niemożliwa z powodu braków dokumentacji. W podsumowaniu kontrolujący stwierdził, że przeprowadzona kontrola wykazała rażące nieprawidłowości w wykonywaniu lub dokumentowaniu badań lekarskich, o których mowa w art. 80 ust. 4 pkt 3 u.k.p. Za najpoważniejsze uznał: brak opisu badań lekarskich, brak możliwości ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych, brak podstaw do wydania adekwatnych orzeczeń lekarskich. Według wyjaśnień lekarza opis badania był uzupełniany jedynie w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości. Do wystąpienia załączono formularze kontroli, zawierające rubryki: inicjały osoby badanej, numer wydanego orzeczenia, kategoria prawa jazdy, data badania, tryb badania, prawidłowość i kompletność dokumentacji medycznej, kompletność badania podmiotowego i przedmiotowego, specjalistyczne badanie narządu wzroku, ostrość wzroku, pole widzenia, rozpoznawanie barw, widzenie obuoczne, widzenie zmierzchowe, wrażliwość na olśnienie, wrażliwość na kontrast, badanie akumetryczne słuchu, badanie narządu równowagi, badanie poziomu glukozy we krwi, prowadzenie rejestru orzeczeń, prawidłowość orzecznictwa, wysłanie orzeczenia do WK. Skarżąca odmówiła podpisania wystąpienia pokontrolnego i zgłosiła zastrzeżenia (pismo z dnia 26 czerwca 2024 r. – w aktach adm., k. bez numeru). Nie zgodziła się co do następujących okoliczności: Po pierwsze, co do tego, że 14 badań zostało udokumentowanych zgodnie z obowiązującymi przepisami, a pozostałe badania w ogóle nie zostały opisane, wszystkie strony były puste (jedynie w dwóch przypadkach dołączona była konsultacja okulistyczna). W tym punkcie skarżąca zwróciła uwagę na skalę ujawnionej nieprawidłowości, którą dotkniętych zostało – zdaniem kontrolującego lekarza – 6 kart badania lekarskiego w stosunku do 14 kart udokumentowanych zgodnie z obowiązującymi przepisami. Niezależnie od powyższego podkreśliła, że wszystkie objęte kontrolą karty badania lekarskiego posiadały opisaną pierwszą stronę tzw. paszportową, rubryki ze wzrostem i wagą badanego oraz wypełnioną ostatnią stronę zawierającą treść orzeczenia lekarskiego i datę jego wydania (wszystkie treści naniesione własnoręcznie). W kwestii praktyki dołączania do karty badania lekarskiego konsultacji okulistycznych przyznała, że błędnie – jak się okazuje – przyjmowała, iż wyniki te zastępują (wobec ich aktualności i wykonania) autorskie badanie wzroku. Po drugie, co do tego, że w zakresie oceny narządu wzroku, w 3 przypadkach oceny dokonał lekarz okulista, w 13 – lekarz uprawniony, w pozostałych brak było w ogóle oceny narządu wzroku. W 2 przypadkach dotyczących oceny widzenia zmierzchowego i wrażliwości na olśnienie wpisano, że parametry te są prawidłowe, pomimo niebadania ww. funkcji. W tym punkcie skarżąca wyjaśniła, że ze względów technicznych nie przeprowadza badania w zakresie oceny widzenia zmierzchowego i wrażliwości na olśnienie, zlecając przy tym konsultację psychologa. Podkreśliła, że nieprawidłowe wypełnienie dwóch rubryk w kolumnie 12, posiadających wymiary 0,5 cm na 4,5 cm, stanowi jedynie wynik omyłki pisarskiej co może potwierdzić ponowna analiza kontrolowanej dokumentacji źródłowej (zastrzegając prawo okazania kserokopii dokumentu na wezwanie organu). Po trzecie, co do tego, że w 6 przypadkach nie wykonano oznaczenia poziomu glukozy we krwi. W tym punkcie skarżąca wyjaśniła, że z uwagi na posiadanie w gabinecie właściwego zestawu do przeprowadzania badań poziomu glukozy we krwi jej praktyką jest wykonywanie przedmiotowych badań u każdego badanego kierowcy. Odnotowane przypadki to wynik przyjęcia przez nią błędnej – jak się okazało – praktyki nie odnotowania na karcie poziomu glukozy we krwi stwierdzonej w granicach normy fizjologicznej tj. 75–100 mg% po przeprowadzeniu w gabinecie każdorazowo stosownych badań. Oznacza to, że jedynie w przypadku uzyskania wyniku odbiegającego od normy odnotowywała taki fakt w karcie badania lekarskiego. Celem wykazania braku podstaw do stwierdzenia praktyki "nie wykonywania oznaczenia poziomu glukozy we krwi" skarżąca wyraziła gotowość udostępnienia do wglądu dokumentów zakupu pasków używanych w zestawie. Po czwarte, co do tego, że "W zakresie oceny narządu słuchu i równowagi w 11 przypadkach nie stwierdzono uchybień. W pozostałych przypadkach brak było oceny tego parametru.". W tym punkcie skarżąca wskazała, że odnotowane przypadki "braku oceny parametru narządu słuchu i równowagi" to wynik przyjęcia błędnej – jak się okazało – praktyki nieodnotowania na karcie badania lekarskiego ocen prawidłowych parametrów uzyskanych po przeprowadzeniu każdorazowo stosownych badań w gabinecie. Oznacza to, że jedynie w przypadku uzyskania wyniku odbiegającego od normy odnotowywała taki fakt w karcie badania lekarskiego. Skarżąca podkreśliła, że przeprowadzona w dniu 12 czerwca 2024 r. kontrola prawidłowości badań kierowców jest pierwszą jaką doświadczyła w swej 54-letniej praktyce lekarskiej, a dotychczas nie było prowadzone w stosunku do niej jakiekolwiek postępowanie administracyjne czy karne. Zapewniła, że ujawnione uchybienia nie są wynikiem niedbalstwa lub opieszałości i wniosła o zmianę stanowiska pokontrolnego poprzez sformułowanie zindywidualizowanych zaleceń pokontrolnych z uwagi na odnotowanie uchybień po raz pierwszy w ramach prowadzonej praktyki w skali pozwalającej na szybką ich korektę. W aktach znajduje się odpowiedź kontrolującego na zastrzeżenia skarżącej (pismo z dnia 6 lipca 2024 r., k. bez numeru). M. R. nie zgodził się z opinią skarżącej, że stwierdzone rażące nieprawidłowości są przerysowane w świetle faktu, że tylko 6 badań zostało nieprawidłowo udokumentowanych. Jego zdaniem, kluczowe dla sprawy są bowiem wyjaśnienia kontrolowanej odnotowane w wystąpieniu pokontrolnym. Wyjaśnił, że pierwsze 14 kart zostało wybranych z pliku kart przedstawionych do kontroli przez kontrolowaną, zaś kolejne karty zostały wybrane z innej partii dokumentacji, które okazały się w ogóle niewypełnione. Faktycznie, zgodnie z tym co pisze kontrolowana – wypełniona była jedynie jedna strona, dotycząca danych identyfikacyjnych osoby objętej badaniem. Brak było jednak opisu kluczowych elementów badania – czyli badania podmiotowego i przedmiotowego (w załączeniu zdjęcie przykładowej karty). Kontrolowana potwierdziła, że dokumentacja wszystkich pozostałych pacjentów jest prowadzona w ten sam sposób, a opis badania jest uzupełniany tylko w przypadku braku odchyleń od normy w stanie zdrowia. Dotyczy to zarówno narządu wzroku, jak i pomiarów wzrostu, wagi, tętna czy ciśnienia tętniczego i całego badania przedmiotowego. Jeśli nie stwierdziła odchyleń – wówczas karta badania pozostawała pusta. Kontrolujący zwrócił uwagę, że niektóre parametry określa się konkretną wartością (np. wzrost, waga, ostrość wzroku, tętno, ciśnienie tętnicze, poziom glukozy), a nie poprzez użycie sformułowania "norma". Brak odchyleń w stanie zdrowia w przypadku badań lekarskich kierowców nie oznacza, że nie trzeba tego badania udokumentować. Takie podejście oznaczałoby bowiem, że w przypadku osób zdrowych w ogóle nie trzeba prowadzić jakiejkolwiek dokumentacji. Zdaniem lekarza kontrolującego, wnioski i spostrzeżenia dokonane podczas kontroli kwalifikują się do naruszeń obowiązków określonych w § 4 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 grudnia 2022 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców, tj. w zakresie rzetelności i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej prowadzenia. Skarżąca w odpowiedzi na to pismo przedłożyła stanowisko (pismo z dnia 14 października 2024 r., k. bez numeru). Podniosła, że uwaga kontrolującego, jakoby opis badania był uzupełniany tylko "w przypadku braku odchyleń od normy w stanie zdrowia", nie odzwierciedlała jej rzeczywistej praktyki. Wyjaśniła, że bezpośrednio odnotowywała na karcie wszelkie odchylenia od normy stwierdzone w przebiegu badania, które mogły świadczyć o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W późniejszym czasie uzupełniane były natomiast rubryki dotyczące badań dających wyniki mieszczące się w normie. Skarżąca wskazała, że taka praktyka nie dawała podstaw do postawienia jej zarzutu fałszowania dokumentacji. Podniosła, że podobne rozwiązania funkcjonują w codziennej praktyce lekarzy wielu specjalności, między innymi chirurgii, laryngologii czy okulistyki. W jej ocenie uzupełnianie dokumentacji po badaniu, gdy nie chodzi o odtworzenie nieprzeprowadzonych czynności, lecz o wpisanie wyników mieszczących się w normie, nie świadczy o nierzetelności badania. Skarżąca zakwestionowała możliwość przypisania jej wydawania orzeczeń bez kontaktu z badanym. Wskazała, że doświadczenie życiowe nie pozwala logicznie utożsamiać braku wypełnienia sześciu kart objętych kontrolą z całkowitym brakiem przeprowadzenia stosownych badań. Podniosła także, że do pisma kontrolującego z dnia 6 lipca 2024 r. załączono fotokopię karty orzeczenia nr 12/06/2024 pozbawioną dwóch spośród sześciu stron. Na tych stronach skarżąca miała zapisać indywidualne parametry badanego, w tym wagę i wzrost, a także odręczne orzeczenie lekarskie i datę jego ważności. Zdaniem skarżącej istnienie tej karty przeczyło tezie o całkowitej ignorancji po jej stronie w zakresie odnotowywania parametrów, których późniejsze odtworzenie z pamięci mogłoby być utrudnione. Skarżąca zarzuciła również, że kontrolujący nie załączył fotokopii sześciostronicowego oświadczenia badanego o stanie zdrowia z tłumaczeniem na język ukraiński, w którym odnotowano numer karty pobytu po identyfikacji pacjenta. Skarżąca zwróciła uwagę na brak spisanego protokołu pokontrolnego z czynności przeprowadzonych w dniu 12 czerwca 2024 r. w jej gabinecie, mimo że kontrolujący miał przygotować w tym celu własną drukarkę. Wskazała także na negatywne emocje towarzyszące kontroli, związane z pytaniami dotyczącymi konkretnej karty badania nr 53/05/2024. Karta ta, według skarżącej, została odrzucona z pakietu kontrolnego, mimo że zawierała informacje o agresywnym zachowaniu badanego, który w toku trzech prób uzyskania orzeczenia żądał jego wydania mimo nieprzedstawienia wymaganych dokumentów. Skarżąca podniosła również, że została pominięta w korespondencji obejmującej replikę na jej pisemne zastrzeżenia do wniosków pokontrolnych. W jej ocenie powyższe okoliczności świadczyły o rygorystycznym podejściu kontrolującego do odnotowanych uchybień i o ich jednoznacznej interpretacji jako przesłanki wykreślenia jej z ewidencji lekarzy uprawnionych do wykonywania badań lekarskich i wydawania orzeczeń lekarskich do kierowania pojazdami na okres dwóch lat. Skarżąca podkreśliła, że z uwagi na jej wiek utrzymanie takiego stanowiska oznaczałoby w praktyce definitywne wyeliminowanie jej z grupy lekarzy uprawnionych do badań, bez możliwości korekty błędów odnotowanych po raz pierwszy w 54-letniej praktyce lekarskiej. Na marginesie skarżąca wskazała, że po otrzymaniu wystąpienia pokontrolnego wdrożyła działania naprawcze polegające na uzupełnianiu kart bezpośrednio po badaniu. Podniosła również, że o braku świadomego działania wbrew zasadom wypełniania dokumentacji świadczy fakt, iż zapowiedź kontroli jej gabinetu miała miejsce już w 2023 r., a pomiędzy kontrolą przeprowadzoną w czerwcu 2024 r. a jej pisemną zapowiedzią z 30 kwietnia 2024 r. upłynął czas wystarczający do wyeliminowania ewentualnych nieprawidłowości, gdyby miała świadomość ich istnienia. Skarżąca zwróciła również uwagę, że kontrolujący zakwestionował praktykę gromadzenia w karcie badania kserokopii psychotestów oraz praw jazdy osób badanych, choć praktyka ta występowała w każdej z kontrolowanych kart. W jej ocenie okoliczność ta, pominięta w wystąpieniu pokontrolnym, mogła świadczyć o rzeczywistym przeprowadzaniu badań każdej z tych osób. Niezależnie od tego skarżąca odniosła się do poszczególnych rubryk formularzy kontroli. W zakresie rubryki 12, dotyczącej orzeczenia [...] nr [...], wskazała, że pacjent był badany w celu przedłużenia prawa jazdy kategorii B z kodem 95, zgodnie ze skierowaniem. Badanie dokumentowano na jednej karcie zgodnej z wymaganiami orzekania do przedłużenia prawa jazdy kategorii B. Zdaniem skarżącej przy tej kategorii nie było wymagane badanie widzenia zmierzchowego, wrażliwości na olśnienie i kontrastu, zaś w odpowiednich rubrykach kontrolujący umieścił literę "N", oznaczającą "nie ma". W odniesieniu do rubryki 14, dotyczącej orzeczenia [...] nr 38/05/2024, skarżąca wskazała, że pacjent był badany na wniosek Urzędu Gminy Wolbórz jako kierowca pojazdu uprzywilejowanego według kategorii B i C. Według jej oceny kategoria C przy pojeździe uprzywilejowanym wymagała badania widzenia zmierzchowego, wrażliwości na olśnienie i kontrastu. Tymczasem w rubrykach kontrolnych właściwych dla tych pozycji kontrolujący umieścił literę "ND", oznaczającą "nie dotyczy". W zakresie rubryki 18, dotyczącej orzeczenia [...] nr [...] skarżąca podniosła, że w protokole kontrolnym w rubrykach dotyczących widzenia zmierzchowego, wrażliwości na olśnienie i kontrastu kontrolujący umieścił znaki zapytania, a w rubryce uwag odnotował wpis "widzenie zmierzchowe wpisane, ale brak badania". Zdaniem skarżącej wpis ten nie odpowiadał rzeczywistości, ponieważ w dokumentacji badanego istniał wynik badania widzenia zmierzchowego. Pacjent, mimo krótkowzroczności, kwalifikował się do prowadzenia pojazdów w okularach i otrzymał takie samo orzeczenie, z jakiego korzystał od 2006 r. W odniesieniu do rubryki 19, dotyczącej orzeczenia [...] nr[...], skarżąca wskazała, że pacjent był badany w celu uzyskania prawa jazdy kategorii B po raz pierwszy. W dokumentach kontrolnych wpisano literę "N", oznaczającą "nie ma", co – zdaniem skarżącej – było zgodne z obowiązującym prawem, ponieważ przy kategorii B dane badanie nie było wymagane. W konsekwencji skarżąca podniosła, że ujawnione przez kontrolującego nieprawidłowości nie powinny zostać uznane za rażące, ponieważ brak było ich oczywistości oraz świadomego zawinienia świadczącego o woli wprowadzania do obrotu prawnego orzeczeń bez przeprowadzania właściwych badań kontrolnych. Skarżąca wniosła o zmianę stanowiska, które stanowiło podstawę wszczęcia postępowania, z uwzględnieniem tego, że uchybienia zostały przez nią wyeliminowane i zostały odnotowane po raz pierwszy w ramach jej wieloletniej praktyki lekarskiej. W odpowiedzi na to pismo lekarz kontrolujący przedstawił własne stanowisko (pismo z dnia 2 stycznia 2025 r. – k. bez numeru w aktach adm.). Stwierdził, że przedstawione przez skarżącą wyjaśnienie w punkcie 1 jest zaprzeczeniem tego, co powiedziała podczas kontroli, kiedy to wyjaśniała, że opis badania jest uzupełniany tylko w przypadku braku odchyleń od normy w stanie zdrowia. Dotyczy to zarówno narządu wzroku, jak i pomiarów wzrostu, wagi, tętna czy ciśnienia tętniczego i całego badania przedmiotowego. Jeśli nie stwierdzała odchyleń – wówczas karta badania pozostawała pusta. Obecnie przedstawione wyjaśnienie, że "rzeczywista praktyka polega na bezpośrednim odnotowywaniu na karcie wszelkich odchyleń od normy (...) i późniejszym uzupełnianiu rubryk w przypadku badań dających wyniki mieszczące się w normie" nie znalazło odzwierciedlenia podczas kontroli, gdyż – jak wspomniano w wystąpieniu pokontrolnym – karty nie były w ogóle uzupełniane. Ponadto taka praktyka jest niezgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Dokumentowanie badania nie polega na "odnotowywaniu na karcie wszelkich odchyleń od normy", lecz na pełnym zapisie przebiegu badania. Lekarz kontrolujący nie zgodził się też ze stwierdzeniem, że "takie rozwiązanie stanowi codzienność praktyki lekarzy wielu specjalności". A jeśli nawet tak jest, to nie oznacza, że takie postępowanie jest prawidłowe. Dodał, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 grudnia 2022 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców, wpisu w dokumentacji dokonuje się niezwłocznie po udzieleniu świadczenia zdrowotnego, z zapewnieniem niezaprzeczalności i integralności danych, a w dokumentacji w postaci papierowej – w sposób czytelny i w porządku chronologicznym. Kolejna uwaga, że "w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe postawienie Kontrolującej zarzutu wydawania orzeczeń pomimo braku kontaktu z badanym" nie może być komentowana, gdyż taki zarzut nigdy nie padł. Wskazał też, że za próbę fałszowania dokumentacji należy uznać zachowanie kontrolowanej polegające na próbie uzupełniania wpisów w kartach w trakcie czynności kontrolnych. Za niezrozumiałe uznał zarzuty dotyczące fotokopii załączonych do pisma z dnia 6 lipca 2024 r., gdyż nie dołączał tam żadnych fotokopii. Za niezrozumiałe uznał też znaczenie faktu odnotowania na kartach informacji (kolorem czerwonym), że badany w przebiegu każdej z trzech prób pozyskania orzeczenia o zdolności do prowadzenia pojazdów kategorii zawodowej żądał w sposób agresywny wydania stosownego orzeczenia pomimo nieprzedstawienia wymaganych dokumentów. Odnosząc się do formularza kontroli, kolumna 14, potwierdził, że w przypadku pojazdu uprzywilejowanego wymagana jest ocena widzenia zmierzchowego i wrażliwości na olśnienie (omyłkowy wpis kontrolującego nie miał znaczenia dla wniosków kontroli); kolumna 18: w dniu kontroli dokumentacja nie zawierała wyników badania widzenia zmierzchowego ani wrażliwości na olśnienie; kolumna 19: uwaga "Pacjent orzekany: uzyskanie prawa jazdy kat. B po raz pierwszy. W dokumentach kontrolnych jest litera N, co oznacza "nie ma". Zgodnie z obowiązującym prawem przy kat. B nie jest wymagane" – jest niezrozumiała. To wszystko stanowiło podstawę wszczęcia postępowania w sprawie skreślenia skarżącej z ewidencji (zawiadomienie z dnia 27 września 2024 r. – k. bez numeru w aktach adm.), a następnie wydania decyzji o skreśleniu jej z ewidencji (decyzja z dnia 21 sierpnia 2025 r. Nr 7/2024). Z decyzji I instancji wynika, że organ zaakceptował bez zastrzeżeń ustalenia poczynione przez lekarza kontrolującego, a mianowicie: 1) Czternaście badań lekarskich zostało udokumentowanych zgodnie z obowiązującymi przepisami. Pozostałe badania nie zostały opisane, wszystkie strony były puste (jedynie w dwóch przypadkach dołączona była konsultacja okulistyczna). Powyższe stanowi naruszenie wymagań zawartych w załączniku nr 11 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 grudnia 2022 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (tj. w karcie badania lekarskiego). 2) W zakresie oceny stanu narządu wzroku, w trzech przypadkach oceny dokonał lekarz okulista, a w trzynastu – lekarz uprawniony, w pozostałych czterech brak było w ogóle oceny narządu wzroku. W dwóch przypadkach dotyczących oceny widzenia zmierzchowego i wrażliwości na olśnienie wpisano, że parametry są prawidłowe, pomimo niebadania ww. funkcji. Stanowi to naruszenie przepisów określonych w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 grudnia 2022 r. oraz naruszenie wymagań zawartych w załączniku nr 2 i 11 do rozporządzenia. 3) W sześciu przypadkach nie wykonano oznaczenia poziomu glukozy we krwi. Stanowi to naruszenie przepisów określonych w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 grudnia 2022 r. 4) W zakresie oceny narządu słuchu i równowagi w jedenastu przypadkach nie stwierdzono uchybień. W pozostałych dziewięciu przypadkach brak było oceny tego parametru. Stanowi to naruszenie przepisów określonych w § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 grudnia 2022 r. oraz w załączniku nr 11 do rozporządzenia. 5) Zgodnie z oświadczeniem Kontrolowanej, wysyła ona staroście właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania osoby badanej kopie orzeczeń lekarskich zawierających wynikające ze stanu zdrowia ograniczenia w zakresie wyznaczenia terminów ponownego badania i specjalnych wymagań wobec osoby kierującej pojazdem. Podstawa prawna: art. 79 ust. 8 pkt 2 u.k.p. 6) W dwóch przypadkach nie uzasadniono celowości określenia terminu następnego badania lekarskiego, co w ocenie lekarza kontrolującego powinno mieć miejsce zgodnie z art. 79 ust. 3 pkt 1 u.k.p. 7) W zakresie prawidłowości orzecznictwa – w sześciu przypadkach ocena tego parametru była niemożliwa ze względu na braki w dokumentacji. Biorąc pod uwagę stan faktyczny stwierdzony w wyniku kontroli, powyższe uchybienia zostały uznane przez Marszałka za istotne i rażące. Ocenę tę zaakceptowało SKO w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, stanowiska tego podzielić nie sposób. Ocena organów, że w sprawie doszło do "rażących nieprawidłowości", była przedwczesna, a ustalenia stanowiące podstawę tej oceny nie zostały wykazane w sposób pełny, samodzielny i poddający się kontroli sądowej. Po pierwsze, organy przyjęły za podstawę rozstrzygnięcia stanowisko lekarza kontrolującego, nie dokonując samodzielnej i weryfikowalnej oceny materiału źródłowego. Pominięto fakt, że skarżąca nie zgodziła się z kontrolującym i w istocie między lekarzami przed wszczęciem postępowania toczył się spór co do zakresu obowiązków wynikających z u.k.p. Nie przeszkodziło to organowi I instancji przyjąć za podstawę decyzji wyjaśnień kontrolującego, ignorując całkowicie stanowisko skarżącej. Zdaniem Sądu, o ile stwierdzenie uchybień w toku kontroli może być podstawą wszczęcia postępowania w sprawie skreślenia lekarza z ewidencji, o tyle nie może być samodzielną podstawą faktyczną decyzji, zwłaszcza – jak to miało miejsce w rozpoznanej sprawie – w sytuacji sporu między lekarzami. Innymi słowy, stanowisko lekarza kontrolującego mogło stanowić podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i podjęcia przez organ czynności wyjaśniających, nie mogło jednak zastąpić samodzielnych ustaleń organu stanowiących podstawę decyzji administracyjnej. Z uwagi na spór między lekarzem kontrolującym a skarżącą co do rzeczywistego przebiegu kontroli, znaczenia stwierdzonych braków oraz kwalifikacji uchybień jako "rażących" należało podjąć samodzielne wyjaśnienie tych kwestii, a nie poprzestać na prostym przyjęciu stanowiska kontrolującego jako miarodajnego i wystarczającego dla rozstrzygnięcia sprawy. Twierdzenia skarżącej należało zweryfikować w świetle pełnego materiału dowodowego, w szczególności dokumentacji źródłowej, nie wykluczając dowodu z przesłuchania strony i kontrolującego – bo tego wymaga art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wystąpienie pokontrolne oraz kolejne pisma lekarza kontrolującego miały w postępowaniu administracyjnym znaczenie dowodowe, lecz nie mogły zostać potraktowane jako wiążące rozstrzygnięcie co do istnienia przesłanki z art. 80 ust. 4 pkt 3 u.k.p. Organ był zobowiązany ocenić ten materiał zgodnie z art. 80 k.p.a., a więc w powiązaniu z całokształtem materiału dowodowego, nie zaś zastąpić własną ocenę prostym przyjęciem stanowiska osoby przeprowadzającej kontrolę. Tym bardziej było to konieczne, że skarżąca konsekwentnie kwestionowała zarówno część ustaleń faktycznych, jak i ich kwalifikację jako uchybień rażących. Brak materiałów źródłowych sprawia, że decyzje organów obu instancji nie poddają się kontroli sądowej. Sąd nie może stwierdzić wiążąco, że było tak, jak twierdzi kontrolujący, albo że rację ma skarżąca. Nie ma takiego przepisu, z którego wynikałby wiążący dla organu (a później Sądu) charakter ustaleń kontroli, zwłaszcza gdy skarżąca nie podpisała wystąpienia pokontrolnego i złożyła zastrzeżenia. Szczególnie istotne jest to, że organy nie wyjaśniły, w których przypadkach doszło do braku wykonania badania, a w których jedynie do braku jego prawidłowego udokumentowania. Są to dwie różne kategorie uchybień. Brak wpisu w karcie badania może świadczyć o naruszeniu obowiązków dokumentacyjnych, ale nie przesądza jeszcze sam przez się, że określona czynność diagnostyczna nie została wykonana. Tymczasem organy w kilku miejscach utożsamiły brak adnotacji z brakiem badania, nie wykazując, na jakiej podstawie dokonały takiego ustalenia. Bez analizy pełnej dokumentacji źródłowej, a w razie potrzeby bez odebrania wyjaśnień od skarżącej i lekarza kontrolującego, tego rodzaju wniosek pozostaje przedwczesny. Nie jest rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu w czynieniu podstawowych ustaleń faktycznych ani samodzielne rozstrzyganie sporu dowodowego, którego organ nie wyjaśnił w postępowaniu administracyjnym. Kontrola sądowa obejmuje legalność decyzji wydanej na podstawie materiału zgromadzonego przez organ. Jeżeli materiał ten nie pozwala ustalić, jakie konkretnie dokumenty były przedmiotem oceny, jakie ich elementy uznano za wadliwe oraz dlaczego wadliwość ta miała charakter kwalifikowany, sąd nie może uzupełnić tych braków własną oceną zastępującą ocenę organu. Podsumowując, braki w materiale dowodowym sprawiają, że na tym etapie nie ma podstaw do uznania, że skarżąca dopuściła się "rażących nieprawidłowości" w rozumieniu art. 80 ust. 4 pkt 3 u.k.p. Zresztą wynika to pośrednio z uzasadnień decyzji organów obu instancji, które w tym punkcie są zdawkowe, sprowadzające się do powtórzenia treści przepisu. Tymczasem dla zastosowania art. 80 ust. 4 pkt 3 u.k.p. konieczne jest wykazanie nie tylko naruszenia przepisów, lecz także jego oczywistego, istotnego i kwalifikowanego charakteru. Tego wymaga art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Wszystko to narusza prawo procesowe w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) oraz decyzji ją poprzedzającej (art. 135 p.p.s.a.). W ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien usunąć wskazane wady postępowania dowodowego. W szczególności powinien zgromadzić i przeanalizować pełną dokumentację źródłową dotyczącą zakwestionowanych kart badań, jednoznacznie odróżnić braki w dokumentowaniu badań od ewentualnego braku ich wykonania, odnieść się do wyjaśnień skarżącej oraz – w razie utrzymywania się wątpliwości wymagających wiadomości specjalnych – rozważyć przeprowadzenie dowodu z opinii niezależnego biegłego. Dopiero tak uzupełniony materiał dowodowy może stanowić podstawę oceny, czy w sprawie wystąpiły nieprawidłowości, a jeżeli tak, czy miały one charakter "rażący" w rozumieniu art. 80 ust. 4 pkt 3 u.k.p. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji. Na wniosek strony skarżącej Sąd zasądził na jej rzecz zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości obejmującej wpis i koszty zastępstwa procesowego (art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.). a.kr